Odpowiedzialność państwa za wadliwe decyzje administracyjne

Niewątpliwie wyodrębnienia w ramach niniejszej rozprawy wymagała problematyka odpowiedzialności państwa za wadliwe orzeczenia administracyjne, doczekała się ona bowiem też odrębnych od omawianych wyżej regulacji. Lokalizacja tego podrozdziału w strukturze niniejszej rozprawy wynika z faktu, iż szczególne przepisy dotyczące odpowiedzialności państwa za szkody spowodowane wydaniem wadliwych decyzji administracyjnych i decyzji podatkowych pojawiły się w okresie obowiązywania omawianych regulacji k.c. dotyczących odpowiedzialności państwa za szkody spowodowane przez funkcjonariuszy publicznych przy wykonywaniu powierzonych im czynności, a także były z nimi powiązane. Niemniej jednak przepisy te zawarte były w aktach innych niż kodeks cywilny, dlatego też omówione zostaną odrębnie.

Mocą ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy – kodeks postępowania cywilnego¹⁹⁷ utworzony został Naczelny Sąd Administracyjny, ale co ważniejsze z punktu widzenia prowadzonych rozważań, do polskiego sytemu prawnego wprowadzono ogólne podstawy odpowiedzialności Skarbu Państwa za wadliwe decyzje administracyjne obciążone uchybieniami prawnymi skutkującymi ich nieważnością lub powodującymi konieczność wznowienia postępowania. Koncepcja odpowiedzialności państwa wynikająca z art. 153 k.p.a. – za szkody spowodowane wydaniem decyzji obciążonej takimi wadami budziła pewne wątpliwości wśród przedstawicieli doktryny. Art. 153 § 1 k.p.a. stanowił, że stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 145 § 1 albo uchylenia takiej decyzji w wyniku wznowienia postępowania służyło roszczenie o odszkodowanie w zakresie i na zasadach określonych w przepisach kodeksu cywilnego. Początkowo przyjmowano, że odesłanie do przepisów kodeksu cywilnego zawarte w cytowanym przepisie oznacza, iż podstawę roszczeń odszkodowawczych podmiotu, który poniósł szkodę na skutek decyzji obciążonej którąś z wad wyczerpująco wyliczonych w art. 145 k.p.a. stanowić miał art. 418 k.c.198

Jednakże ostatecznie SN stanął na

197 Dz.U. Nr 4, poz. 8 z późn. zm.

198 A. Szpunar, Odpowiedzialność…, cyt. wyd., s. 226, stanowisko to akceptowane było równie w orzecznictwie, (chociażby orzeczenie SN z dnia 17 lutego 1987 r., II CR 456/86, LEX nr 8810). W takim ujęciu już wznowienie postępowania administracyjnego mogłoby być uznane za spełnienie przesłanki uznania winy sprawcy przez

- 77 -

stanowisku, że art. 153 k.p.a. odsyła w tym zakresie do art. 417 k.c. i wynikających z niego ogólnych przesłanek odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody spowodowane działaniem funkcjonariuszy publicznych¹⁹⁹. Pogląd ten zyskał również aprobatę dominującej części doktryny. Odszkodowanie na podstawie art. 153 k.p.a. przysługiwało poszkodowanemu w pełnym zakresie i dochodzone było w postępowaniu sądowym.

Odrębnie natomiast odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkody spowodowane wydaniem decyzji obciążonej wadą skutkującą jej nieważnością uregulowana została w art. 160 k.p.a. Zgodnie z jego § 1 stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 albo stwierdzeniem nieważności takiej decyzji, służyło roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosiła ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie. W zasadzie bezspornie przyjmowano, że przepis ten stanowił samodzielną i wystarczającą podstawę odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody spowodowane wydaniem decyzji uznanej – mówiąc ogólnie – za nieważną²⁰⁰. W konsekwencji uznano, iż zawarte w art. 160 § 2 k.p.a. odesłanie do przepisów kodeksu cywilnego nie może dotyczyć art. 417 k.c. Pewne wątpliwości wywoływało też użyte przez ustawodawcę w art. 160 sformułowanie szkody spowodowanej na skutek wydania decyzji „z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a.”. Należy jednak stwierdzić, że nie chodziło w nim o bezpodstawną odmowę wszczęcia postępowania „nieważnościowego”, bądź odmowę stwierdzenia nieważności w sytuacji gdy decyzja administracyjna jest obciążona jedną z wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., jak mogło by sugerować dosłowne odczytywanie tego stwierdzenia.

Oznaczało ono natomiast, że przesłanką ubiegania się o odszkodowanie na podstawie art. 160 k.p.a. było nie tylko wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej decyzji poprzez stwierdzenie jej nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.), ale też – w przypadku gdy stwierdzenie nieważności decyzji jest niemożliwe (np. na skutek upływu czasu) – stwierdzenie, że decyzja ta

organ nad nim przełożony. Tak E. Łętowska, Odpowiedzialność państwa za szkody po nowelizacji kodeksu

postępowania administracyjnego, PiP z 1980, nr 4, s. 3.

199 Zob.: w szczególności Uchwała 7 sędziów SN z dnia 21 stycznia 1989 r., III CZP 58/88, OSN 1989, Nr 9, poz. 129.

200 Zob.: przytoczona wyżej Uchwała 7 sędziów SN z 21 stycznia 1989 r., III CZP 58/88. Choć we wcześniejszych wyrokach SN pojawiał się też pogląd odmienny zob.: wyrok SN z dnia 3 maja 1985 r., II CR 121/85 OSNC 1986, Nr 4, poz. 53 z glosą J. Kremisa, Nowe Prawo 1987, nr 10 – 12, s. 133; z glosą E. Łętowskiej, Nowe Prawo 1988, nr 1 s. 108; z glosą A. Szpunara, OSP 1986, Nr 2, poz. 29; z glosą J. Palinka OSP 1986, Nr 7 – 8, poz. 144, gdzie Sąd uznał, że odesłanie art. 160 – jeśli chodzi o odszkodowanie – dotyczy przepisu art. 417 k.c., normującego odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną przez funkcjonariusza państwowego przy wykonywaniu powierzonych mu czynności. Natomiast stwierdzenie przez organ administracyjny nieważności decyzji lub stwierdzenie, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa przesądza o bezprawności i winie funkcjonariusza przy wykonywaniu powierzonych mu czynności.

- 78 -

wydana została z naruszeniem prawa (art. 156 § 2 k.p.a.). Taka decyzja była właśnie uznawana za wydaną z naruszeniem art. 156 § 1.

Odpowiedzialność państwa wynikająca z art. 160 § 1 nie miała charakteru nieograniczonego. Odszkodowanie na jego podstawie mogło zostać przyznane poszkodowanemu wyłączenie do rzeczywistej wysokości poniesionej przez niego szkody (damnum emergens). Nie mogło obejmować ono zatem ewentualnych, spodziewanych korzyści (lucrum cessans)²⁰¹. Ograniczenie to funkcjonowało do 23 września 2003 r., kiedy to Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność art. 160 § 1 k.p.a. w części ograniczającej odszkodowanie do wysokości rzeczywistej szkody202. Zauważyć należy też, że odesłanie do art. 160 k.p.a. znalazło się w art. 60 ustawy o NSA²⁰³. Stanowił on, że w przypadku gdy Sąd w orzeczeniu 1) uchyli zaskarżoną decyzję, a organ rozpatrując sprawę ponownie umorzy postępowanie, 2) stwierdzi nieważność aktu albo ustali przeszkodę prawną uniemożliwiającą stwierdzenie nieważności aktu, stronie, która poniosła szkodę, służy odszkodowanie od organu, który wydał decyzję. Do odszkodowań o jakich mowa w w/w przepisie ustawodawca zalecił odpowiednie stosowanie art. 160 kodeksu postępowania administracyjnego. Jednakże odpowiedzialność na podstawie tego przepisu obejmowała też szkodę spowodowaną wydaniem postanowienia, a więc nieco szerzej niż wynikało to art. 160 k.p.a.204

Art. 160 w kolejnych paragrafach uregulował szczególny, dwufazowy – administracyjno-sądowy tryb dochodzenia roszczenia odszkodowawczego. Zgodnie z § 3 art. 160 odszkodowanie przysługiwać miało od organu, który wydał decyzję z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 z wyłączeniem przypadków, gdy winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie ponosiła inna strona postępowania. W takich sytuacjach roszczenie odszkodowawcze, zgodnie z przywołanym przepisem, przysługiwało poszkodowanemu w stosunku do strony winnej powstania tych okoliczności. W myśl art. 160 § 4 k.p.a. o przyznaniu odszkodowania rozstrzygać miał, w drodze decyzji organ, o którym mowa w § 1, czyli ten który stwierdził nieważność decyzji lub jej wydanie z naruszeniem prawa. Decyzja w tym przedmiocie zapadała w postępowaniu jednoinstancyjnym, nie mogła być zatem przedmiotem zaskarżenia do innego organu i nie podlegała kontroli

201 Uchwała SN z dnia 5 listopada 1986 r., II CR 292/86, OSP 1989, Nr 2, poz. 34. Sąd wskazując, że „poniesienie rzeczywistej szkody w rozumieniu art. 160 § 1 k.p.a. nie obejmuje utracenia spodziewanego czynszu z wydzierżawienia nieruchomości” jednoznacznie przesądził, iż roszczenie odszkodowawcze nie obejmuje spodziewanych zysków.

202

Wyrok TK z 23 września 2003 r., K 20/02, OTK-A 2003, Nr 7, poz. 76. TK w tymże wyroku, w tym samym zakresie stwierdził też niekonstytucyjność wprowadzonego później art. 260 § 1 Ordynacji podatkowej.

203 Ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym Dz.U. z 1995 r., Nr 74, poz. 368 z późn. zm.

- 79 -

administracyjnej²⁰⁵. Jedynym środkiem ochrony, przyznanym poszkodowanemu, który nie był usatysfakcjonowany z przyznanego odszkodowania, było przewidziane w art. 160 § 5 k.p.a. prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego. Powództwo to jakkolwiek nie powodowało wszczęcia swoistego postępowania odwoławczego, a umożliwiało dokonanie weryfikacji prawidłowości rozstrzygnięcia organu administracyjnego przez sąd powszechny. Stanowiło ono więc de facto środek inicjujący drugą – niezależną fazę postępowania odszkodowawczego. Wyczerpanie drogi administracyjnej było jednak koniecznym warunkiem przeniesienia sprawy odszkodowawczej do sądu powszechnego206. Tu powstała pewna wątpliwość, otóż rozważano czy milczenie administracji w sprawie przyznania odszkodowania mogło być uznane za spełnienie przesłanki wyczerpania tejże drogi. Pomimo pewnych wątpliwości orzecznictwo stanęło ostatecznie na stanowisku, że zaniechanie ustalenia odszkodowania przez właściwy organ administracji nie wypełniało tej przesłanki207

i nie mogło być podstawą żądania przeniesienia sprawy o odszkodowanie na drogę sądową. Uznano, że stronie przysługiwały inne środki prawne chroniące przed milczeniem administracji w tym zakresie, do zwalczania tego zjawiska strona służyć miały zwyczajne środki, łącznie ze skargą do NSA²⁰⁸.

Art. 153 oraz art. 160 k.p.a. stały się podstawą do stworzenia zbliżonej regulacji w ustawie Ordynacja podatkowa. Były to art. 260 i 261 O.p., które zastąpiły funkcjonujące od dnia 1 stycznia 1980 r. w art. 52 ust. 3 ustawy o zobowiązaniach podatkowych²⁰⁹ odesłanie do art. 160 k.p.a. Pomiędzy regulacją kodeksową, a zawartą w Ordynacji istniały jednak pewne różnice. Przede wszystkim podstawą dochodzenia roszczenia na podstawie O.p. (art. 260 § 1) mogło być wyłącznie uchylenie decyzji nieważnej (z przyczyn określonych w art. 247 § 1 O.p.) w przeciwieństwie do k.p.a., który jak wskazywałem już wyżej przewidywał możliwości przyznania wynagrodzenia szkody spowodowanej zarówno wydaniem decyzji

205

Postanowienie NSA z 17 kwietnia 1985 r., II SA 1952/84, ONSA1985, Nr 1, poz. 20.

206 W pewien sposób zbliżone rozwiązanie przewiduje nadal ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 z późn. zm.) w toku postępowania zmierzającego do przeprowadzenia aktualizacji wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste. O zasadności dokonywanej aktualizacji opłaty rocznej wnoszonej przez użytkownika wieczystego, która to opłata ma typowo cywilnoprawny charakter, jako pierwsze rozstrzyga Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Złożenie przez użytkownika wieczystego, który otrzymał wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste wniosku do Kolegium o ustalenie, że dokonana aktualizacja jest nieuzasadniona, albo jest uzasadniona lecz w innej wysokości (art. 78 ust. 2) jest warunkiem koniecznym, by na późniejszym etapie możliwe było przeniesienie sporu w tej materii na drogę sądową.

207 Postanowienie SN z 30 sierpnia 1988 r., IV CR 111/88, OSP 1990, Nr 1-3, poz. 187.

208 J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa 2002, s. 682.

- 80 -

charakteryzującej się kwalifikowaną wadliwością, jak i wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Zarówno przepisy procedury administracyjnej, jak i Ordynacji były negatywnie oceniane w piśmiennictwie prawniczym. Przedstawiciele doktryny zwracali uwagę na niezrozumiałe zróżnicowanie odpowiedzialności wynikającej z art. 153 i art. 160 k.p.a., a także relacji pomiędzy unormowaniem odpowiedzialności wynikającym z k.c. i k.p.a.210

. Ostatecznie na skutek rozpatrzenia wniosku RPO i pytania prawnego Sądu Apelacyjnego w Rzeszowie TK²¹¹ stwierdził, że art. 160 § 1 k.p.a. i 260 § 1 O.p. są niezgodne z Konstytucją w części w jakiej ograniczają odszkodowanie za niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej jedynie do rzeczywistej szkody. W pozostałej części omawiane przepisy k.p.a. obowiązywały do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej Kodeks cywilny212

– 1 września 2004 r., której art. 2 pkt 1 i 2 uchylił w całości art. 153 i art. 160 k.p.a. Z niezrozumiałych przyczyn ustawodawca przy okazji nowelizacji k.c. poprzestał na uchyleniu przepisów kodeks postępowania administracyjnego, pomijając odpowiadające im art. 260 i 261 Ordynacji podatkowej. Te regulacje obowiązywały bowiem do końca 2006 r., kiedy w art. 1 pkt 23 i 24 ustawy nowelizującej Ordynację podatkową213

zmieniono art. 260 i usunięto z obrotu prawnego art. 261.

3. Odpowiedzialność państwa po wejściu w życie Konstytucji RP z 1997 r. 3.1. Odpowiedzialność państwa w świetle art. 77 Konstytucji RP

3.1.1. Znaczenie i stosowanie regulacji konstytucyjnej w zakresie odpowiedzialności państwa

Ogromny wpływ na aktualny kształt odpowiedzialności państwa za szkody spowodowane przez urzędników miało wejście w życie Konstytucji z 1997 r. Normujący przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej państwa art. 77 ust. 1 Konstytucji stanowi, że „każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej”. Już wstępna lektura tego przepisu pozwala stwierdzić, że warunki odpowiedzialności państwa zostały w nim unormowane w sposób

210 M.in.: A. Agopszowicz, Podstawy odpowiedzialności odszkodowawczej w kodeksie postępowania

administracyjnego, Palestra z 1986, Nr 4.

211 Wyrok TK z 23 września 2003 r., K 20/02, Dz.U. Nr 170, poz. 1660. 212

Ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692 z późn. zm.).

213 Ustawa z dnia 16 listopada 2006 r. o zmiania ustawy – Ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw, (Dz.U. Nr 217, poz. 1590), która we wskazanym zakresie weszła w życie z dniem 1 stycznia 2007 r. (art. 7).

- 81 -

znacznie szerszy niż miało to miejsce dotychczas. Należy podkreślić przy tym, że art. 77 ust. 1 wprowadzony został w życie w momencie, gdy poglądy doktryny i orzecznictwa na problem stosowania obowiązujących wówczas regulacji k.c. w zakresie odpowiedzialności spowodowanej przez urzędników były już w zasadzie ustabilizowane. Taka ingerencja Konstytucji w materię unormowaną już wcześniej w akcie prawnym niższego stopnia, przy jednoczesnym wyraźnym braku symetrii treściowej przepisów Konstytucji i kodeksu cywilnego w tym zakresie, wywołało wśród przedstawicieli nauki szereg sporów co do znaczenia i charakteru art. 77 ust. 1.

Przy tej okazji powróciły wątpliwości szeroko dyskutowane po uchwaleniu Konstytucji Marcowej, dotyczące charakteru konstytucyjnej regulacji odpowiedzialności odszkodowawczej państwa. Przepis art. 121 Konstytucji Marcowej, o czym wspominałem wcześniej, z racji na swój programowy charakter i milczenie ustawodawcy, który nie doprowadził do stworzenia regulacji szczegółowej, pozostał jedynie normą blankietową. Podobne wątpliwości pojawiły się również w przypadku regulującego odpowiedzialność za szkody spowodowane przez władzę art. 77 ust. 1 Konstytucji, prowadząc do powstania wspomnianych sporów w doktrynie. Choć problem odpowiedzialności za szkody spowodowane obywatelom przez organy państwa podniesiony został do rangi konstytucyjnej, pojawiły się wątpliwości co do możliwości bezpośredniego stosowania jej unormowań. Przedstawiciele doktryny prezentowali w tym przedmiocie dwa rozbieżne stanowiska. Według pierwszego z nich art. 77 ust. 1 Konstytucji stanowił jedynie swego rodzaju deklarację – postulat wobec ustawodawcy pozbawiony treści normatywnej. Jego praktyczne zastosowanie miało być wyłączone, ponieważ za wystarczającą podstawę orzekania w sprawach dotyczących odpowiedzialności odszkodowawczej państwa uznawano art. 417 k.c. w jego dotychczasowym kształcie214

. Natomiast zwolennicy drugiego poglądu opowiadali się za możliwością odkodowania samodzielnych elementów normatywnych z treści przepisu art. 77 ust. 1 Konstytucji, mającego stanowić regulację całkowicie odrębną wobec Kodeksu cywilnego, określającą odmiennie przesłanki i zakres odpowiedzialności państwa215. Dominującym było przy tym drugie z przedstawionych

214 A. Szpunar, O odpowiedzialności odszkodowawczej państwa, PiP z 1999 r., z. 6, s. 86 i n. Tenże, Kilka uwag o odpowiedzialności odszkodowawczej państwa, Rejent 2001 r., nr 2, s. 121 i n. Autor odrzucał potrzebę nowelizacji Kodeksu cywilnego dla potrzeb dostosowania jego regulacji do nowej normy konstytucyjnej wskazując na nadmierne obciążenia budżetu państwa w związku z rozszerzeniem zakresu odpowiedzialności państwa. Argument ten przytaczany był już wcześniej kilkukrotnie przy okazji zmian regulacji dotyczących odpowiedzialności odszkodowawczej państwa, na co zwracała uwagę E. Łętowska, W kwestii zmian przepisów

k.c. o odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną działaniem władzy publicznej, PiP z 1999 r., z. 7, s. 81.

215 M.in.: E. Łętowska, W kwestii zmian …, cyt. wyd., s. 75 i n.; M. Kępiński, R. Szczepaniak, O bezpośrednim

stosowaniu art. 77 ust. 1 Konstytucji, PiP z 2000 r., z. 3, s. 79 i n.; P. Granecki, Odpowiedzialność cywilna Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną działaniem swojego funkcjonariusza (wybrane zagadnienia), Palestra z

- 82 -

zapatrywań, co znalazło też odbicie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Nadmienić należy, że choć przyjęto w zasadzie powszechnie możliwość bezpośredniego stosowania art. 77 ust. 1 Konstytucji, przez długi okres nierozstrzygnięty ostatecznie pozostał problem obowiązywania i możliwości stosowania unormowań kodeksowych (art. 417 k.c.) wyraźnie sprzecznych z regulacją konstytucyjną. Art. 417 kodeksu cywilnego, pomimo tego, że nie przystawał treściowo do art. 77 ust. 1 Konstytucji z chwilą jej wejścia w życie nie utracił automatycznie mocy obowiązującej, ponieważ ustawa zasadnicza nie zawierała stosownej normy derogacyjnej.

Okazją do rozstrzygnięcia problemu zgodności z Konstytucją regulacji odpowiedzialności Skarbu Państwa zawartej w kodeksie cywilnym okazało się być wniesienie przez osoby fizyczne skarg konstytucyjnych z żądaniem stwierdzenia, że art. 417 § 1 i art. 418 k.c. są niezgodne z art. 77 ust. 1 Konstytucji. TK w precedensowym wyroku z dnia 4 grudnia 2001 r.²¹⁶, rozstrzygając owe skargi, odniósł się jednocześnie do kwestii samodzielności i znaczenia art. 77 ust. 1. Stwierdził, że przepis ten nie stanowi wyłącznie konstytucyjnej proklamacji zasady odpowiedzialności państwa, lecz samodzielnie zakreśla granice w jakich odpowiedzialność ta może się urzeczywistniać. Mając na uwadze – o czym mówiłem wcześniej – że art. 77 ust. 1 Konstytucji dotykał materii unormowanej już wówczas przepisami o w zasadzie bezspornie ustalonym znaczeniu, słusznie skonstatował Trybunał, iż jedynie potwierdzenie możliwości ponoszenia przez państwo odpowiedzialności (w art. 77) „bez określenia jej zasadniczych elementów byłoby pozbawione wszelkiego znaczenia gwarancyjnego, skoro co do zasady od dawna przyjętej w polskim systemie prawnym nie ulegało żadnej wątpliwości, iż Państwo może odpowiadać za szkody wyrządzone działaniami władzy publicznej.”217

Przyjęcie założenia przeciwnego, zdaniem TK, byłoby równoznaczne ze zniekształceniem relacji pomiędzy przepisami prawa zorganizowanymi w hierarchicznej strukturze norm prawnych i w rezultacie pozbawiałoby regulacje konstytucyjne ich znaczenia ochronnego w sensie praktycznym. Trybunał opowiedział się zatem za dominującym już wcześniej w doktrynie poglądem o samodzielnym charakterze art. 77 ust. 1 Konstytucji. Konfrontując zaś zakres jego stosowania z art. 417 k.c. potwierdził też istnienie dostrzeganych wcześniej w piśmiennictwie różnic pomiędzy tymi unormowaniami odpowiedzialności odszkodowawczej państwa. Stwierdzenie tych rozbieżności samo w sobie nie przesądzało jednak o niekonstytucyjności normy prawnej niższego stopnia. Ostatecznie w sentencji swojego orzeczenia Trybunał stwierdził, że art. 417 kodeksu cywilnego rozumiany w ten

216

SK 18/00, OTK ZU 2001, Nr 8, poz. 256. 217 Tamże.

- 83 -

sposób, że Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie funkcjonariusza państwowego przy wykonywaniu powierzonej mu czynności jest zgodny z art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Do czasu wejścia w życie Konstytucji RP aktualność co do kierunków i sposobu wykładni art. 417 k.c. zachowywały Wytyczne Sądu Najwyższego z 1971 r., jednakże wprowadzenie w Konstytucji nowego samodzielnego unormowania odpowiedzialności odszkodowawczej państwa spowodowało potrzebę ich zrewidowania. TK mając na uwadze nową sytuację normatywną związaną z wejściem w życie Konstytucji wziął pod rozwagę, czy ocena konstytucyjności art. 417, powinna być dokonywana w odniesieniu do jego rozumienia ukształtowanego przez praktykę prawniczą przed 1997 r. – co wiązałoby się z koniecznością uznania tego przepisu za niezgodny z Konstytucją, czy też możliwe jest przyjęcie takiej jego wykładni, która odpowiadałaby regulacji konstytucyjnej. Udzielając odpowiedzi na to pytanie Trybunał stwierdził, że dekonstytucjonalizacja art. 417 nie jest konieczna, odrzucił w ten sposób możliwość zastosowania statycznej wykładni art. 417 § 1 k.c. na rzecz jego wykładni dynamicznej, której podstawową dyrektywą jest konieczność przyznania prymatu wykładni przepisu zgodnej z normą konstytucyjną. Jako zgodne z Konstytucją (jej art. 77 ust. 1) Trybunał uznał takie rozumienie art. 417 § 1 k.c., w którym z kręgu przesłanek odpowiedzialności Skarbu Państwa wyeliminowana zostanie przesłanka winy. Jak zauważył Trybunał przyjęcie winy funkcjonariusza jako koniecznej przesłanki odpowiedzialności państwa z art. 417 § 1 nie znajdowała oparcia w literalnym brzmieniu tego przepisu, toteż jej pominiecie prowadzi jedynie do przywrócenia jednego z możliwych kierunków jego wykładni, niesprzecznej z wyraźnym jego brzmieniem218

.

Analizowany powyżej wyrok Trybunału zaliczyć należy do orzeczeń tzw. interpretacyjnych, w których nie przesądza się bezpośrednio o zgodności lub sprzeczności określonego przepisu lub całego aktu prawnego z Konstytucją. Orzeczenie interpretacyjne charakteryzuje się tym, że następuje w nim stwierdzenie zgodności określonej regulacji z ustawą zasadniczą, pod warunkiem przyjęcia takiego jej rozumienia, które w ocenie Trybunału

218 Stanowisko zaprezentowane przez Trybunał Konstytucyjny zostało zaaprobowane w orzecznictwie sądowym, zob.: m. in. wyrok SN z dnia 8 stycznia 2002 r., I CKN 581/99, OSN 2002, Nr 10, poz. 128, gdzie SN wskazuje, iż zasady odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy państwowych, określone w szczególności w art. 417 i 418 k.c., na skutek orzeczenia TK, uległy – przez odniesienie ich treści do art. 77 ust. 1 Konstytucji - daleko idącej modyfikacji. (…) Skarb Państwa ponosi na podstawie art. 417 § 1 k.c. odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie funkcjonariusza państwowego przy wykonywaniu powierzonej czynności, przy czym przyjęcie tej odpowiedzialności nie jest uwarunkowane stwierdzeniem winy funkcjonariusza. Zasada ta znajduje zastosowanie także wówczas, gdy szkoda wynikła na skutek wydania zarządzenia lub orzeczenia. Por. też wyrok SN z dnia 20 listopada 2002 r., V CKN 1305/00,opubl.: LEX nr 77050, OSNC 2002, nr 10, poz. 128, czy wyrok SN z dnia 29 listopada 2002 r., IV CKN 1532/00, LEX nr 78323, OSNC 2001, nr 3, poz. 39.

- 84 -

będzie zgodne z Konstytucją219. W przywoływanym orzeczeniu Trybunał nie wyeliminował jako niekonstytucyjnego art. 417 k.c. Wskazał jedynie kierunki jego interpretacji, które będą zgodne z przyjętym przez Trybunał wzorcem konstytucyjnym i co jest równie ważne, zdaje się ostatecznie rozstrzygnął też spór o charakter art. 77 ust. 1 Konstytucji. TK przychylił się do stanowiska doktryny, które zakładało, że konstytucyjna norma regulująca odpowiedzialność państwa wobec obywatela za szkody wyrządzone mu na skutek niezgodnego z prawem wykonywania władzy publicznej samodzielnie zakreśla przesłanki tejże i może stanowić podstawę dochodzenia roszczeń odszkodowawczych. Była to sytuacja niewątpliwe nowa dla polskiego porządku prawa. Nigdy wcześniej norma prawna dotycząca odpowiedzialności