Zasady odpowiedzialność państwa na podstawie kodeksu cywilnego do czasu wejścia w życie Konstytucji RP z 1997 r. wejścia w życie Konstytucji RP z 1997 r

2. Regulacje odpowiedzialności państwa do 1997 r.

2.1. Zasady odpowiedzialność państwa na podstawie kodeksu cywilnego do czasu wejścia w życie Konstytucji RP z 1997 r.

2.1.1. Uwagi ogólne na tle kodeksowej regulacji odpowiedzialności

Wspomniane wyżej postulaty, sygnalizujące potrzebę przeniesienia przepisów regulujących odpowiedzialność państwa za urzędników do kodeksu cywilnego ostatecznie doczekały się realizacji. Większość przepisów ustawy o odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszów państwowych została przeniesiona, z niewielkimi tylko modyfikacjami do kodeksu cywilnego z 1964 r.¹⁷⁴, co uznano powszechnie za przejaw wzmocnienia gwarancji praw obywatela¹⁷⁵. Do księgi VI kodeksu cywilnego w jego ówczesnym brzmieniu, regulującej odpowiedzialność z tytułu czynów niedozwolonych włączono treść art. 1, 2, 4, 5, 8 ustawy o odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszów państwowych z dnia 15 listopada 1956 r.176

. Inkorporowane do kodeksu cywilnego regulacje (zawarte w jego art. 417 – 420) znane już ze wspomnianej

173 A. Szpunar, Odpowiedzialność…, cyt. wyd. s. 89, J. Kosik, Zasady odpowiedzialności…, cyt. wyd., s. 52. 174

Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93) – dalej też k.c.

175 Podobnie też: E. Bagińska w: E. Bagińska, J. Parchomiuk, Odpowiedzialność odszkodowawcza…, cyt. wyd., s. 23.

176

Pozostała część przepisów tej ustawy, tj. nie uchylonych dotychczas przez ustawodawcę, zachowuje nadal moc obowiązującą.

- 66 -

ustawy, w niemalże identyczny jak poprzednio sposób, określały przesłanki odpowiedzialności państwa za szkody spowodowane działaniem urzędników oraz krąg podmiotów, za których działanie państwo ponosi odpowiedzialność. Chociaż przepisy wprowadzone do k.c. miały zauważalnie podobną treść do ulokowanych wcześniej w ustawie, to już art. 417 k.c. zawierający ogólną zasadę, zgodnie z którą Skarb Państwa ponosić miał odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez funkcjonariusza państwowego przy wykonywaniu powierzonej mu czynności wzbudzał pewne wątpliwości interpretacyjne. Na tle jego wykładni zarysowały się dwa sprzeczne stanowiska, z których jedno głosiło, że ma on wyłącznie charakter normy programowej, drugie zaś, że stanowi on samodzielną podstawę odpowiedzialności Skarbu Państwa. Problem ten, choć z punktu widzenia dzisiejszej doktryny ma wymiar wyłącznie historyczny¹⁷⁷, niewątpliwie musiał być zasygnalizowany. W orzecznictwie sądowym pojawiły się także wątpliwości w zakresie ustalania przesłanek odpowiedzialności państwa, co wielokrotnie prowadziło do rozszerzania zakresu odpowiedzialności państwa. Pomocną w wyeliminowaniu problemów pojawiających się na tle stosowania kodeksowej regulacji odpowiedzialności państwa za działania urzędników była podjęta w pełnym składzie Izby Cywilnej Sądu Najwyższego w dniu 15 lutego 1971 r. uchwała o wytycznych wymiaru sprawiedliwości i praktyki sądowej w sprawie odpowiedzialności Skarbu Państwa oraz państwowych osób prawnych za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy państwowych178

, która stanowiła swego rodzaju podsumowanie ówczesnego dorobku orzecznictwa i doktryny.

W zaproponowanych wytycznych SN jednoznacznie stwierdził, iż art. 417 k.c. nie może być traktowany wyłącznie jako norma o charakterze programowym. Uzasadniając swoje twierdzenia w tym zakresie zwrócono uwagę, że art. 417 – 420 k.c. stanowiły pewną, wyodrębnioną całość normatywną, która zawierała jednolite unormowania dotyczące wyłącznie odpowiedzialności Skarbu Państwa oraz państwowych osób prawnych. Przy czym art. 417 k.c. regulował ogólne przesłanki tej odpowiedzialności179, co oznacza, że stanowił on samodzielną i wystarczającą podstawę odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody spowodowane przez funkcjonariuszy publicznych. Kolejne art. (418 i 419 k.c.) normujące szczególne przypadki odpowiedzialności Skarbu Państwa uznane zostały przez SN za lex

specialis wobec art. 417. Sąd zwrócił też uwagę na szczególną lokalizacją przepisów

normujących odpowiedzialność Skarbu Państwa w strukturze kodeksu. Zauważył, że zostały one zamieszczone bezpośrednio po art. 415 i 416, dotyczących odpowiedzialności sprawcy za

177 E. Bagińska w: E. Bagińska, J. Parchomiuk, Odpowiedzialność odszkodowawcza…, cyt. wyd., s. 23. 178 MP z 1971 r., Nr 20, poz. 135 i 136, dalej powoływane też jako wytyczne.

179

Taki pogląd został później zaaprobowany w doktrynie, o czym szerzej: A. Szpunar, Odpowiedzialność…, cyt. wyd., s. 110 i n.

- 67 -

winę własną, a ustawodawca wyraźnie oddzielił je z kolei od art. 427 – 430 dotyczących odpowiedzialność za czyny cudze, grupą przepisów normujących kwestię współsprawstwa i wyłączenia odpowiedzialności za czyny własne. Taka systematyka wskazywała po pierwsze, że odpowiedzialność Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych potraktowana została przez ustawodawcę jako odrębny, w systemie odpowiedzialności za czyny niedozwolone, rodzaj odpowiedzialności, a po drugie, że art. 417 – 419 stanowić miały podstawę odpowiedzialności wyłącznie Skarbu Państwa za szkody spowodowane prze urzędników, wyłączając stosowanie w tym zakresie innych podstaw odpowiedzialności180

.

2.1.2. Przesłanki odpowiedzialności państwa za szkody spowodowane przez urzędników

Choć art. 417 § 1 k.c. nie wskazywał tego wprost, judykatura jednoznacznie przyjęła, że konieczną przesłankę przewidzianej w nim odpowiedzialności Skarbu Państwa stanowiła wina urzędnika. Zdaniem Sądu wskazywało na to głównie ścisłe powiązanie odpowiedzialności Skarbu Państwa z innymi przepisami normującymi odpowiedzialność z tytułu czynów niedozwolonych¹⁸¹, które również przyjmowały winę za podstawową przesłankę odpowiedzialności. Dokonując dalej idącej wykładni systemowej Sąd zwrócił uwagę też, że szczególny wobec art. 417 k.c., art. 419 regulował odpowiedzialność Skarbu Państwa w przypadku braku podstaw odpowiedzialności według zasad ogólnych, czyli przede wszystkim w przypadku braku winy funkcjonariusza. Z kolei art. 418 określający zasady odpowiedzialności Skarbu Państwa z tytułu wydania orzeczenia lub zarządzenia, uzależniał powstanie tej odpowiedzialność od specjalnego (zaostrzonego) sposobu stwierdzenia winy funkcjonariusza. W ten sposób SN zdaje się słusznie wywiódł, że na zasadzie ogólnej wynikającej z art. 417 k.c. wina funkcjonariusza była podstawową przesłaną odpowiedzialności państwa za powstałą w wyniku jego działania szkodę.

Przesłanki odpowiedzialności opartej na zasadzie winy (art. 417 k.c.) sformułowane przez Sąd były następująco:

1. wyrządzenie szkody przez funkcjonariusza państwowego w rozumieniu § 2 art. 417; 2. zawinione działanie lub zaniechanie tego funkcjonariusza;

3. istnienie normalnego związku przyczynowego pomiędzy działaniem lub zaniechaniem funkcjonariusza, a wyrządzoną szkodą;

180

Miało to pewne konsekwencje dla podmiotów ubiegających się o naprawienie szkody nie bez znaczenia pozostawało bowiem przeciwko komu kierowali oni swoje roszczenia. Szerzej: E. Łętowska, Stratyfikacja

odpowiedzialności deliktowej, PiP 1971, Nr 6, s. 943.

181

Chociażby poprzez umieszczenie regulacji dotyczących odpowiedzialności Skarbu Państwa w tytule „Czyny niedozwolone”.

- 68 -

4. wyrządzenie szkody przy wykonywaniu powierzonej funkcjonariuszowi czynności. Zauważyć należy, że ustawodawca w art. 417 § 2 k.c. określił też za kogo Skarb Państwa ponosić miał odpowiedzialność definiując, podobnie jak wcześniej art. 2 ustawy o odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszów państwowych, pojęcie funkcjonariusza państwowego. Zgodnie z tym przepisem za funkcjonariuszy państwowych byli uznawani pracownicy organów władzy, administracji lub gospodarki państwowej. Taki sam status przysługiwał również osobom działającym na zlecenie tych organów, osobom powołanym z wyboru, sędziom i prokuratorom oraz żołnierzom sił zbrojnych. Przy takim wyczerpującym wyliczeniu osób, za które Skarb Państwa ponosił odpowiedzialność, obejmującym też osoby, które ze względu na niezawisłość i niezależność pełnionych funkcji nie mogły być uznane za podwładnych182

nie miało znaczenia czy szkodę wyrządziła osoba działająca jako organ, czy zwykły funkcjonariusz państwowy183

. Ustawodawca odrzucając podział na organy i pozostałych funkcjonariuszy występujących w roli podwładnych spowodował, że odpowiedzialność Skarbu Państwa za wszystkich urzędników została oparta na jednolitej podstawie prawnej184. W tym kontekście Sąd przyjął, że w świetle z art. 417, nie można było uznać, iż Skarb Państwa odpowiadał na zasadzie własnej winy. Za szkody spowodowane przez urzędników odpowiadał on natomiast jak za czyn cudzy, niezależnie czy szkoda spowodowana została z winy organu, czy też innego funkcjonariusza, działającego na zlecenie organu. Uzasadniając ten pogląd Sąd stwierdził, że Skarb Państwa nie miał w zakresie odpowiedzialności za winę własną zdolności deliktowej i w związku z tym nie mógł odpowiadać bezpośrednio na podstawie art. 429 k.c. dotyczącego odpowiedzialności podmiotu powierzającego wykonanie czynności za szkodę spowodowaną przez jej wykonawcę185. Pogląd ten potwierdzać miał też fakt, że art. 417 § 2 kodeksu w

182

A. Szpunar, Odpowiedzialność…, cyt. wyd., s. 111. 183

SN przyjął także, że bez znaczenia jest zakres uprawnień przysługujących urzędnikowi. Tak w wyrok SN z dnia 10 grudnia 1973 r., I CR 682/73, opubl.: LEX nr 7354.

184 A. Szpunar, Odpowiedzialność…, cyt. wyd., s. 112. Autor jednoznacznie pozytywnie ocenił ten fragment wytycznych Sądu akcentując, że w ten sposób nastąpiło znaczne rozszerzenie zakresu ochrony interesów i dóbr obywateli. Wyodrębnienie przepisów o odpowiedzialności Skarbu Państwa przyczynić miało się do łatwiejszej realizacji ochrony osoby poszkodowanej w wyniku działania funkcjonariusza publicznego.

185 Stwierdzenie to zostało szeroko skomentowane w doktrynie, A. Szpunar stwierdził, że pomiędzy tezą o ponoszeniu przez Skarb Państwa odpowiedzialności za winę funkcjonariusza jak za czyn cudzy, a zdaniem, w którym czytamy że Skarb Państwa nie ma w zakresie odpowiedzialności za winę własną zdolności deliktowej, zachodzi pewien przeskok myślowy i Sąd wyciągnął z zasadniczo poprawnego stanowiska zbyt daleko idące konsekwencje. Autor przywołuje też, aprobując, pogląd A. Ohanowicza, który stwierdził, że pomimo „pochłonięcia” normy art. 430 przez normę art. 417 przyjęcie odpowiedzialności Skarbu Państwa wyłącznie za winę cudzą nie stanowi wystarczającego uzasadnienia dla całkowitego zastąpienia odpowiedzialności państwa za winę własną na odpowiedzialność jak za czyn cudzy. Zob.: A. Szpunar, Odpowiedzialność…, cyt. wyd., s. 413 – 416 oraz cytowany tam A. Ohanowicz, Podstawa odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone przez

funkcjonariuszy państwowych (Na marginesie wytycznych wymiaru sprawiedliwości i praktyki sądowej), ZNUJ,

- 69 -

wyczerpujący sposób wymieniał osoby, za które Skarb Państwa ponosić miał odpowiedzialność. Zatem jeżeli osobą, której powierzono wykonywanie czynności był funkcjonariusz publiczny w rozumieniu art. 417 § 2 stosowanie art. 429 było wyłączone. Dotyczyć miał on tylko tych przypadków, gdy funkcjonariusz państwowy działający w tym charakterze powierzył wykonywanie określonej czynności osobie niebędącej funkcjonariuszem (o ile nie można było przyjąć, że osoba ta działała na zlecenie funkcjonariusza, zgodnie z art. 417 § 2 k.c.).

2.1.3. Podmiotowy zakres regulacji kodeksowej

Jak wspomniałem już wyżej, art. 417 § 2 k.c. w bardzo szeroki sposób normował pojęcie funkcjonariusza państwowego. Na szeroki zakres tej regulacji zwracał też uwagę Sąd wskazując, że zawarte w przywołanym przepisie wyliczenie pozwalało wyodrębnić trzy grupy osób, mieszczące się w kategorii funkcjonariuszy publicznych, a byli to:

1. pracownicy organów władzy, administracji lub gospodarki państwowej, a zgodnie z art. 420 do grupy tej zaliczano też pracowników państwowych osób prawnych, czyli przedsiębiorstw państwowych, wyższych zakładów naukowych i instytutów itp. Ponadto, choć wymieniono ich osobno w § 2, także sędziów, prokuratorów oraz żołnierzy zawodowych,

2. osoby powołane w drodze wyboru do organów państwowych, tj. posłowie, radni, ławnicy,

3. osoby działające na zlecenie organów władzy, administracji lub gospodarki państwowej.

Wobec tak szeroko sformułowanego pojęcia funkcjonariusza publicznego należy przyjąć, że za funkcjonariusza uznawana była każda osoba pozostająca w jakimkolwiek stosunku zatrudnienia z organami państwa lub państwowych osób pranych, bez względu na rodzaj i charakter pełnionych funkcji. Definicja ta obejmowała zarówno osoby wykonujące podstawowe funkcje danego organu władzy, administracji lub gospodarki państwowej na wszystkich szczeblach, jak też osoby wykonujące czynności o wyłącznie gospodarczym charakterze. Wydaje się przy tym, że bez znaczenia dla uznania za funkcjonariusza publicznego pozostawał sposób nawiązania z daną osobą stosunku zatrudnienia. Nie było istotne to, czy

na podstawie dawnych art. 417 – 421 k.c., Skarb Państwa mógł ponosić odpowiedzialność za winę własną lub cudzą, co miało istotne znaczenie szczególnie z punktu widzenia odpowiedzialności osób prawnych. Szerzej: A. Szunar, Odpowiedzialność…, cyt. wyd., s. 327, zob. też: E. Bagińska w: E. Bagińska, J. Parchomiuk,

- 70 -

powstał on na podstawie umowy o pracę, powołania, mianowania, czy też z wyboru będącego podstawą powstania stosunku pracy.

Więcej wątpliwości budzi natomiast jednoznaczne ustalenie kręgu podmiotów, które mieściły się w definicji funkcjonariuszy publicznych z racji na wykonywanie określanych działań na zlecenie organów władzy, administracji lub gospodarki państwowej. SN wobec lakonicznego sformułowania tego przepisu zalecał jego ostrożną wykładnię w tym zakresie. Odrzucając już na wstępie pogląd, że działanie na zlecenie organu, pomimo pewnego podobieństwa terminologicznego, nie jest równoznaczne z uregulowaną w art. 734 i n. k.c. umową zlecenia186, Sąd określił cechy działalności, którą można było uznać za działanie na zlecenie organu. I tak zlecenie, o jakim mowa w art. 417 § 2 bezspornie pochodzić musiało od organu władzy, administracji lub gospodarki państwowej, czyli organu określonego na podstawie odpowiednich przepisów prawa. Wykonawcą zlecenia w rozumieniu art. 417 § 2 mogła być wyłącznie oznaczona osoba fizyczna, bowiem tylko ona mogła posiadać status funkcjonariusza państwowego (takowy nie mógł i nie może obecnie przysługiwać osobom prawnym). Treść zlecenia obejmować miała wyłącznie wykonywanie czynności, wchodzących w zakres działalności i funkcji organu lub państwowej osoby prawnej, „które sprawia, że wykonujący je, nie będący funkcjonariuszem państwowym, ma być za takiego uważany”187

. W ramach wykonywania takich czynności nie mieściło się więc wykonywanie czynności czysto technicznych – usługowych (o ile nie należały do zwykłej działalności państwowej osoby prawnej, o której odpowiedzialność chodzi). Bez znaczenia, z punktu widzenia art. 417 § 2 k.c., pozostawała natomiast forma w jakiej następowało udzielenie zlecenia. Przyjęto, że mogło ono mieć zarówno postać bardziej sformalizowaną, np. decyzji administracyjnej, czy pisemnego polecenia, ale nie było też uznawane za wadę udzielenie zlecenia choćby w drodze ustnego zawiadomienia. Co więcej, pomimo wyraźnego rozróżnienia instytucji działania na zlecenie organu od umowy zlecenia uregulowanej w k.c., Sąd nie wykluczył możliwości wykorzystania takiej umowy w celu udzielenia przez organ zlecenia do działania innej osobie. Z drugiej strony Sąd przyjął jednoznacznie, że działanie na zlecenie organów państwa nie mogło objąć funkcji, jakie pełniły niepaństwowe osoby prawne i jednostki społeczne. Ponieważ ich wykonywanie powierzono do wyłącznej realizacji tym podmiotom na podstawie aktów normatywnych. Uznał też, że w katalogu osób działających na zlecenie organów państwowych nie mieściły się osoby,

186 Problem ten rozpatrywany był już na gruncie wchłoniętego przez ówczesny kodeks cywilny art. 2 ust. 2 ustawy o odpowiedzialności Państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszów publicznych. W obu tych przypadkach teza o braku równości pomiędzy działaniem na zlecenie o umową zlecenie uzupełniana była stwierdzeniem, że umowa taka oczywiście może stać się podstawą działania na zlecenie.

- 71 -

które choć powołane zostały do wykonywania określonych czynności przez sąd bądź inny organ państwowy, to czynności te wykonywały wyłącznie w imieniu własnym (tj. biegli sadowi, kuratorzy, zarządcy majątku), a wykonywane przez nich czynności nie wchodzą w zakres kompetencji zlecającego.188

Należy również zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 417 k.c. Skarb Państwa ponosił odpowiedzialność za szkody spowodowane przez funkcjonariusza jedynie wówczas, gdy szkoda ta powstała przy wykonywaniu powierzonych mu czynności. Powierzenie to miało dotyczyć nie tylko funkcjonariusza wyrządzającego szkodę, ale odnosiło się też do funkcjonariuszy, którzy wykonywali czynności nadzorcze lub kontrolne bezpośrednio nad funkcjonariuszem będącym sprawcą szkody. Sądy, włącznie z SN przyjęły, że dla obciążenia państwa odpowiedzialnością na zasadzie art. 417 k.c. i nast. nie wystarczy by szkoda została wyrządzona przez funkcjonariusza jedynie przy sposobności wykonywania powierzonych mu czynności. Taki wniosek wyprowadzono przeciwstawiając sobie dwa pojęcia – tj. szkody powstałej „przy sposobności”, czy „przy okazji” wykonywania powierzonych funkcjonariuszowi czynności oraz pojęcia „przy wykonywaniu” tych czynności. Dla oceny czy spełnione zostały przesłanki odpowiedzialności państwa SN przyjął kryterium celu działania urzędnika189

. I tak, Skarb Państwa odpowiadać miałby tylko wówczas, gdy zawinione działanie lub zaniechanie funkcjonariusza było związane z realizacją celu wynikającego z powierzonej mu czynności, chociażby było ono nawet wynikiem nieudolności. Odpowiedzialność państwa wyłączona była natomiast wówczas, gdy funkcjonariusz wykorzystując sposobność realizacji powierzonej mu czynności, dążył do osiągnięcia innego celu niż ten który wynikał z powierzonej mu funkcji.

Kodeks cywilny, podobnie jak ustawa z 1956 r. o odpowiedzialności Państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszów publicznych, w szczególny sposób uregulował odpowiedzialność państwa za szkody spowodowane wydaniem orzeczenia lub zarządzenia. Zarówno SN, jak i przedstawiciele doktryny zgodnie wskazywali, że art. 418 k.c., który

188

W konsekwencji SN przyjął, że działanie na zlecenie organów państwa ma miejsce wówczas, gdy kumulatywnie spełnione zostaną następujące przesłanki:

1. zlecenie pochodzić musiało od organu władzy, administracji lub gospodarki państwowej albo państwowej osoby prawnej,

2. wykonawcą zlecenia mogła być tylko indywidualnie oznaczona osoba fizyczna, 3. zlecenie musiało mieć oparcie w przepisach prawa lub zarządzeniu właściwego organu,

4. treścią zlecenia musiało być działanie wchodzące w zakres działalności organu państwa lub państwowej osoby prawnej,

5. działanie to musiało być wykonywane tak, jak wykonuje je funkcjonariusz, czyli w imieniu i na rzecz organu zlecającego.

189

W. Czachórski, Zobowiązania. Zarys wykładu, Warszawa 2002 r., s. 229-230; E. Bagińska w: E. Bagińska, J. Parchomiuk, Odpowiedzialność odszkodowawcza…, cyt. wyd., s. 26.

- 72 -

dotyczył szkody wyrządzonej przez funkcjonariusza publicznego na skutek wydania orzeczenia lub zarządzenia, stanowił ograniczenie ogólnej zasady odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody spowodowane zawinionym działaniem urzędnika wynikającej z art. 417 k.c. Zgodnie bowiem z art. 418 § 1 jeżeli szkoda została wyrządzona przez funkcjonariusza państwowego na skutek wydania orzeczenia lub zarządzenia, Skarb Państwa ponosić miał odpowiedzialność tylko wtedy, gdy przy wydawaniu orzeczenia lub zarządzenia nastąpiło naruszenie prawa ścigane w trybie postępowania karnego lub dyscyplinarnego, a wina sprawcy szkody została stwierdzona wyrokiem karnym lub orzeczeniem dyscyplinarnym albo uznana przez organ przełożony nad sprawcą szkody. Już na wstępie należy zauważyć, co podkreślał też w swoich wytycznych SN, że art. 418 dotyczył odpowiedzialności Skarbu Państwa wyłącznie za szkody, które powstały na skutek wydania przez funkcjonariusza państwowego orzeczenia lub zarządzenia. Oznacza to, że nie znajdował on zastosowania w sytuacji, gdy szkoda była spowodowana nie samym wydaniem orzeczenia, czy zarządzenia, ale chociażby wadliwym wykonaniem takich aktów. Natomiast odpowiedzialność państwa wynikająca z decyzji prawidłowej, która wykonana została wadliwie podlegała ogólnym zasadom wynikającym z art. 417 k.c. Te same zasady, jak podkreślał Sąd, miały mieć również zastosowanie wówczas, gdy szkoda była następstwem niewydania orzeczenia lub zarządzenia – oczywiście spostrzeżenie to dotyczyło tylko takich przypadków, gdy po stronie danego organu istniał obowiązek wydania takiego aktu.

2.1.4. Odpowiedzialność państwa za szkody spowodowane wydaniem decyzji administracyjnej¹⁹⁰

Mówiąc o odpowiedzialności państwa za szkody spowodowane wydaniem decyzji administracyjnych należy już na wstępie zwrócić uwagę na sygnalizowany już w latach 70 XX w. problem niedostosowania terminologii użytej przez ustawodawcę w art. 418 do nomenklatury znanej w prawie administracyjnym i postępowaniu administracyjnym. Art. 418 posługiwał się pojęciami szkody spowodowanej wydaniem „orzeczenia” lub „zarządzenia”, które nie zupełnie przystawały do terminologii prawa administracyjnego. Problem ten dostrzegł już SN, co spowodowało, że w swoich wytycznych podjął próbę ustalenia zakresu i znaczenia

190 Niniejszy podrozdział mojej pracy ogranicza się wyłącznie do analizy regulacji ówczesnego kodeksu cywilnego pod kątem odpowiedzialności za szkody spowodowane wydaniem decyzji przez organy administracji. Należy oczywiście pamiętać jednak, że art. 418 k.c. odnosił się nie tylko do odpowiedzialności za szkody spowodowane aktami prawnymi wydawanymi przez organy administracji publicznej, ale mógł stanowić też podstawę odpowiedzialności za szkodę spowodowaną wydaniem orzeczeń lub zarządzeń w postępowaniu sądowym. Kwestia ta z racji na problematykę przedmiotowej rozprawy zostanie jednak przez mnie pominięta.

- 73 -

pojęć orzeczeń i zarządzeń191. W ocenie Sądu jako orzeczenie lub zarządzenie należało rozumieć akty organów państwowych podjęte w sprawach indywidualnych, a więc dotyczące sytuacji konkretnie wskazanych adresatów w indywidualnie oznaczonych sprawach. Sąd jednoznacznie wykluczył też możliwość rozciągania tego przepisu na zarządzenia o charakterze