Niezależnie od poczynionych powyżej rozważań teoretycznych, dla uzyskania pełniejszego obrazu problemu ponoszenia majątkowej odpowiedzialności przez państwo i urzędników należało podjąć próbę ustalenia jak kształtuje się on w praktyce. W tym celu zwróciłem się do Ministerstwa Finansów z prośbą o udzielenie informacji o kosztach ponoszonych przez Skarb Państwa i j.s.t. z tytułu wypłaty odszkodowań za szkody spowodowane przy wykonywaniu władzy publicznej w latach 2004 – 2014499. W odpowiedzi Ministerstwo sporządziło zestawienie wydatków Skarbu Państwa, w podziale na poszczególnych dysponentów części budżetowych dotyczące wydatków sklasyfikowanych zgodnie z klasyfikacją budżetową w § 4590 Kary i odszkodowania wypłacane na rzecz osób
fizycznych. Jednocześnie Ministerstwo wskazało miejsce publikacji danych dotyczących
wydatków poszczególnych j.s.t., które dostępne są powszechnie na stronie internetowej BIP Ministerstwa Finansów (www.mf.gov.pl). Analiza otrzymanych w ten sposób materiałów pozwala jednak twierdzić, iż nie dostarczają one miarodajnych informacji o interesującej mnie
499
Wniosek skierowanie do Ministerstwa Finansów w dniu 21 lipca 2015 r. stanowił prośbę o udostępnienie i ponowne wykorzystanie informacji publicznej w trybie u.u.i.p. obejmującej wspomniane dane.
- 194 -
problematyce. Zauważyć należy bowiem, że w § 4590 sklasyfikowane są wydatki na ogólnie pojęte kary i odszkodowania wypłacane na rzecz osób fizycznych500
, czyli nie tylko odszkodowania za szkody spowodowane wydaniem wadliwej decyzji ale chociażby też wadliwego orzeczenia sądu. Co więcej, mieści on w sobie także wydatki stanowiące kary i odszkodowania wypłacane osobom fizycznym za szkody spowodowane na skutek zgodnego z prawem wykonywania władzy publicznej, czyli np. na odszkodowania za decyzje wywłaszczeniowe.
W celu uzyskania bardziej precyzyjnych danych należało zwrócić się bezpośrednio do podmiotów wydających decyzje administracyjne i podatkowe501
by ustalić jak kształtują się ich wydatki na odszkodowania z tytułu szkód powodowanych wydawaniem wadliwych rozstrzygnięć i czy przed wejściem w życie u.o.m.f.p. dochodziły one zwrotu poniesionych w ten sposób strat od urzędników będących bezpośrednimi sprawcami szkody. Spośród podmiotów objętych badaniem jedynie 35 j.s.t. zadeklarowało, że od 2004 r. pozywane były o odszkodowanie za szkodę spowodowaną wydaniem wadliwej decyzji lub postanowienia ich niewydaniem albo przewlekłym prowadzeniem postępowania. Natomiast wśród 15 izb celnych z podobnymi pozwami spotykało się 6 jednostek, a na 15 izb skarbowych pozywanych było aż 13. Odrębną kwestią – tak jak sygnalizowałem już w rozdziale II – jest to na ile pozwy tego rodzaju były uzasadnione.
500
Dochody jak i wydatki Skarbu Państwa zostały usystematyzowane w rozporządzeniu Ministra Finansów z 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1053 z późn. zm.). Zgodnie z załącznikiem 6 do rozporządzenia, który określa klasyfikację paragrafów rozchodów w § 459 klasyfikowane są właśnie kary i odszkodowania na rzecz osób fizycznych, które bardziej szczegółowo dzielą się na odszkodowania Skarbu Państwa dla osób niesłusznie represjonowanych § 459001; odszkodowania Skarbu Państwa z tytułu ustanowienia obszarów ograniczonego użytkowania § 459002; pozostałe kary i odszkodowania wypłacane na rzecz osób fizycznych § 459003.
501
W tym celu w dniu 27 listopada 2015 r. skierowano prośbę o udostępnienie informacji publicznej do wszystkich 16 Izb Skarbowych i 16 Izb Celnych obejmującą dane dotyczące wypłaconych przez te jednostki i jednostki im podległe odszkodowań za szkodę spowodowaną wydaniem wadliwej decyzji lub postanowienia, niewydaniem tych aktów lub prowadzeniem postępowania w sposób przewlekły w okresie od 2004 r. do chwili otrzymania wniosku. Ostatecznie odpowiedzi na to pytanie udzieliło 14 Izb Skarbowych i 15 Izb Celnych, których odpowiedzi objęte zostały badaniem. Wyjaśnić należy w tym miejscu, że stopień wnikliwości poszczególnych odpowiedzi, mimo iż dotyczyły tego samego zapytania, nie był jednolity. Pojawiające się różnice opisane zostaną przy analizie poszczególnych odpowiedzi. Podobne zapytanie skierowane zostało do jednostek samorządu terytorialnego. Objęto nim początkowo 49 byłych miast wojewódzkich (40 odpowiedzi), oraz funkcjonujących na ich terenie 17 gmin (13 odpowiedzi) i 47 powiatów (43 odpowiedzi). W celu dodatkowego pogłębiania otrzymanych informacji w dniu 16 lutego 2016 r. opisane wcześniej zapytanie zostało wysłane do 253 j.s.t. różnego szczebla (gmin, miast, miast na prawach powiatu), spośród nich ostatecznie 211 ustosunkowało się do otrzymanego pytania. Łącznie (po odrzuceniu decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej z racji na jej przetworzony charakter i podmiotów, które nie udzieliły odpowiedzi) badaniem objęto odpowiedzi uzyskane od 318 podmiotów, których organy wydają władcze rozstrzygnięcia w sprawach z zakresu administracji publicznej i sprawach podatkowych i które ponosić mogą odpowiedzialność za szkody spowodowane poprzez wydanie decyzji wadliwej, jej niewydanie gdy przepisy prawa przewidywały taki obowiązek i prowadzenia postępowania w sposób przewlekły.
- 195 -
Ogólnie do j.s.t., które zadeklarowały, że były pozywane o zapłatę odszkodowania za wyrządzenie szkody wydaniem wadliwej decyzji lub postanowienia, ich niewydaniem, albo przewlekłym prowadzeniem postępowania wpłynęło 74 pozwów w tym przedmiocie. Z tego skutecznych – uznających powództwo, zasądzających odszkodowanie, prowadzących do zawarcia ugody, wymierzających karę za przewlekłość lub bezczynność – okazało się 29 powództw, 17 spraw pozostaje w toku.
Wykres 5.: Powództwa o zapłatę odszkodowania przeciwko j.s.t. w latach 2004-2014
Żródło: Opracowanie własne na podstawie wyników badań.
Najwyższe kwoty odszkodowań zasądzonych od j.s.t. wynosiły 7.139.567,20 zł (zasądzone od Miasta Łódź) i 3.013.710,32 zł (zasądzone od Gminy Miasta Krosno). Stosunkowo wysokie odszkodowanie wypłacone zostało też w jednym przypadku na podstawie ugody, którą zawarto na kwotę 340.000,00 zł (Miasto Kraków). Przy jednym odszkodowaniu znacznej wysokości – wynoszącym 225.220,50 zł (zasądzone od Gminy Masłów) jednostka podjęła się dochodzenia rekompensaty poniesionej szkody od urzędnika. Jej starania w tym zakresie okazały się jednak nieskuteczne. Tylko w dwóch przypadkach jednostki objęte badaniem skutecznie pociągnęły do majątkowej odpowiedzialności urzędnika. W obydwu przypadkach podstawę roszczeń podmiotu publicznego zobowiązanego do zapłaty odszkodowania stanowiły przepisy kodeksu pracy (Biuro Administracji i Spraw Obywatelskich Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy, Burmistrz Dzielnicy Bemowo Miasta Stołecznego Warszawy). Jedna z jednostek wyjaśniła, że nie podejmowała się dochodzenia roszczeń przeciwko urzędnikowi, ponieważ zasądzone od niej odszkodowanie dotyczyło decyzji z 1968
0 10 20 30 40 50 60 70 80
ogół spraw w latach 2004 - 2015
powództwa skuteczne sprawy pozostające w toku
- 196 -
r. (Miasto Przemyśl). Niemniej jednak okazuje się, iż zdarzały się przypadki skutecznego stosowania przeciwko urzędnikom majątkowej odpowiedzialności na podstawie k.p.
Przeciwko izbom celnym, które przyznały, że były pozywane o zapłatę odszkodowania za szkodę spowodowaną wydaniem wadliwej decyzji lub postanowienia, ich niewydaniem lub prowadzeniem postępowania w sposób przewlekły w latach 2004 – 2015 skierowano łącznie 32 powództwa. Ponadto Izba Skarbowa w Białymstoku wskazała, iż w jednej sprawie pozew kierowany był także przeciwko Urzędowi Celnemu w Łomży. W 10 przypadkach powództwa kierowane przeciwko Izbom okazały się skuteczne, natomiast 3 sprawy były nadal w toku.
Wykres 6.: Powództwa o zapłatę odszkodowania przeciwko izbom celnym w latach 2004-2015
Źródło: Opracowanie własne na podstawie wyników badań
Najwyższe odszkodowanie wypłacone przez Izby objęte badaniem wynosiło 5.000.000,00 zł (Izba Celna w Rzepinie). Sąd nie uwzględnił jednak w całości roszczenia powoda, który domagał się zapłaty 20.000.000,00 zł. Pozostałe odszkodowania były wyraźnie niższe – z wyjątkiem dwóch, które wyniosły 284.303,92 zł (Izba Celna w Łodzi) i 161.350,95 zł (Izba Celna w Rzepinie) – nie przekraczały one 50.000,00 zł (najniższe 500 zł – Izba Celna w Białymstoku, najwyższe 43.992,48 zł – Izba Celna w Łodzi). W żadnym jednak przypadku Dyrektorzy Izb Celnych nie decydowali się na dochodzenie roszczeń pracowniczych przeciwko urzędnikom Izb. W jednej odpowiedzi wskazano natomiast, że odszkodowanie od pracownika nie było dochodzone, ponieważ roszczenia tego nie obejmowały przepisy u.o.m.f.p. Świadczyć to może o swego rodzaju niskiej świadomości prawnej, co do możliwości zastosowania wobec urzędnika odpowiedzialności majątkowej na podstawie unormowań kodeksu pracy.
0 5 10 15 20 25 30 35
ogół spraw w latach 2004 - 2015
powództwa skuteczne sprawy pozostające w toku
- 197 -
Wyraźnie częściej niż izby celne o zapłatę odszkodowania pozywane były izby skarbowe. Łącznie przeciwko 13 izbom objętym badaniem skierowanych zostało na przestrzeni lat 2004 – 2015 108 pozwów. Z uzyskanych informacji wynika jednak, iż powództwa te skuteczne okazały się wyłącznie w 11 przypadkach. Wyjaśnić należy w tym miejscu, że Izby w Kielcach i Bydgoszczy podały wyłącznie dane o ilości spraw o odszkodowania ogółem i wysokości wypłaconych odszkodowań. To znacznie komplikuje ustalenie ile ostatecznie pozwów zostało uwzględnionych. Izba Skarbowa w Olsztynie podała natomiast, iż jedno kierowane przeciwko niej powództwo dotyczyło też Naczelnika Urzędu Skarbowego w Elblągu, jednakże zostało ono oddalone. Informacje dotyczące pozwów przeciwko jednostkom podległym posiadała też Izba Skarbowa w Opolu. Podała ona, że pozwy o zapłatę odszkodowania kierowane były przeciwko Naczelnikom Urzędów Skarbowych w Kędzierzynie Koźlu, Kluczborku i Namysłowie. Uwzględniony został tylko jeden z nich przeciwko Naczelnikowi US w Namysłowie, na podstawie którego sąd zasądził odszkodowanie wartości 50.607,66 zł za wydanie wadliwej decyzji. Wyraźnie zauważyć można, że kwoty poszczególnych odszkodowań zasądzonych od izb skarbowych nie były tak wysokie, jak w przypadku izb celnych, czy niektórych samorządów. Najwyższe odszkodowania wypłacane przez izby skarbowe wynosiły 2.209.188,00 (Izba w Szczecinie), lecz kwota ta stanowi sumę wszystkich odszkodowań wypłaconych w trzech przegranych sprawach. Natomiast najwyższe odszkodowanie wypłacone jednorazowo wynosiło 686.049,00 zł (Izba Skarbowa we Wrocławiu). izby skarbowe podobnie przy tym jak izby celne w żadnym przypadku nie pociągnęły do majątkowej odpowiedzialności swoich urzędników.
6. Podsumowanie
1. Podsumowując należy stwierdzić, że na długo przed wejściem w życie ustawy odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa istniały regulacje pozwalające na pociągnięcie do odpowiedzialności majątkowej urzędnika, który poprzez wydanie wadliwej decyzji wyrządził szkodę jej adresatowi. Odpowiedzialność ta mogła być realizowana przy zastosowaniu przepisów kodeksu pracy dotyczących odpowiedzialności materialnej pracowników. Przepisy tego aktu regulują warunki ponoszenia przez pracowników odpowiedzialności za szkody powstałe w ramach wykonywania przez nich obowiązków pracowniczych. Regulacje te dotyczą m.in. kwestii odpowiedzialności pracownika za szkody spowodowane osobie trzeciej i szkody wyrządzone pracodawcy.
2. Szkoda wyrządzona przez urzędnika osobie trzeciej na skutek wydania wadliwej decyzji administracyjnej jest wynikiem bezprawnego – w rozumieniu prawa pracy –
- 198 -
zachowania urzędnika. Obowiązek naprawienia tego rodzaju szkody przepisy kodeksu pracy przenoszą na pracodawcę urzędnika będącego jej sprawcą. Prawo pracy przyznaje mu jednak następnie prawo skierowania roszczenia regresowego przeciwko urzędnikowi.
3. Urzędnik, który wydaniem wadliwej decyzji wyrządził szkodę osobie trzeciej ponosi odpowiedzialność wobec pracodawcy na podstawie ogólnych warunków wynikających z kodeksu pracy. Oznacza to, że zastosowanie wobec urzędnika dolegliwości majątkowych musi być poprzedzone ustaleniem jego winy. Pracodawca chcący dochodzić od niego odszkodowania roszczeniem regresowym ma obowiązek wykazać, że wyrządzenie szkody nastąpiło z winy pracownika. Niezwykle istotne znaczenie ma przy tym kwestia ustalenia stopnia umyślności. Wówczas, gdy pracownik ten dopuścił się naruszenia swoich obowiązków wynikających ze stosunku pracy z zamiarem wyrządzenia szkody lub gdy naruszając je godził się na powstanie szkody (wina umyślna) na podstawie przepisów prawa pracy ponosi odpowiedzialność do wysokości szkody poniesionej przez pracodawcę. Odmiennie kształtuje się jego sytuacja w przypadku wyrządzenia szkody z winy nieumyślnej. W takich przypadkach urzędnik ponosić może odpowiedzialność ograniczoną do wysokości rzeczywistej szkody poniesionej przez pracodawcę. Ponadto zasądzone od niego na rzecz pracodawcy odszkodowanie nie mogło ostatecznie przewyższać trzykrotności miesięcznego wynagrodzenia przysługującego urzędnikowi w momencie wyrządzenia szkody. Regulacje zawarte w kodeksie pracy w kompleksowy sposób regulowały więc warunki majątkowej odpowiedzialności urzędników. Odpowiedzialność ta realizowana była na zasadach identycznych do tych jakie obowiązują wszystkie osoby będące pracownikami w rozumieniu kodeksu. Prowadzone analizy wskazały, iż przepisy te były kilkakrotnie stosowane wobec urzędników. Faktem jednak jest, że wykorzystywane były one zdecydowanie rzadko. Przyczyną tego stanu mogła być niska świadomość prawna pracodawców publicznych, a także przeświadczenie o braku obowiązku pociągnięcia do majątkowej odpowiedzialności urzędnika.
4. W mojej ocenie niesłuszne było twierdzenie, że przed wejściem w życie u.o.m.f.p. urzędnicy, którzy wyrządzili szkodę osobie trzeciej poprzez wydanie wadliwej decyzji mogli ponosić odpowiedzialność na podstawie przepisów kodeksu cywilnego. Przesądza o tym treść obecnych unormowań dotyczących odpowiedzialności odszkodowawczej państwa. Na ich podstawie Skarb Państwa, j.s.t. i inne podmioty wykonujące władzę publiczną ponoszą bezpośrednią odpowiedzialność za swoich urzędników będących faktycznymi wykonawcami tej władzy, jak za czyn własny. W takim wypadku wobec urzędników nie mogą znaleźć zastosowania ani przepisy dotyczące bezpośredniej odpowiedzialności sprawcy czynu
- 199 -
niedozwolonego, ani też regulacje dotyczące roszczeń regresowych pomiędzy jednostką publiczną a urzędnikiem nie powstaje bowiem stosunek współodpowiedzialności.