(ze szczególnym uwzględnieniem szczebla powiatowego)
Przedmiotem zainteresowania niniejszego rozdziału jest koordynacja jako szcze
gólnego rodzaju forma prowadzenia działań na rzecz bezpieczeństwa lokalnego na poziomie powiatowym. Co ciekawe, w ustrojowej ustawie o samorządzie powiato
wym instytucja koordynacji literalnie w żadnym miejscu nie jest przywoływana.
W świetle nauki administracji jednak oczywiste jest, że mieści się ona wszędzie tam, gdzie mówi się o kierowaniu przez sam orząd jakim iś sprawami, tudzież o wyko
nywaniu przez samorząd określonych zadań publicznych, a zwłaszcza gdy w usta
wie jest mowa o zapewnianiu przez powiat „wykonywania określonych w u sta
wach zadań i kompetencji kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży” 1.
W znaczeniu prakseologicznym koordynacja jest uw ażana za proces harm o
nizowania (uzgadniania) działalności wielu podm iotów przez jeden podm iot na płaszczyźnie przedmiotowej, czasowej i przestrzennej2. W kontekście instytucjo
nalnym koordynacja rozum iana jest natom iast jako istnienie podstaw prawnych do uzgadniania (harmonizowania) działalności podm iotów koordynowanych przez organ koordynujący niezależnie od istniejących powiązań organizacyj
nych. Z kolei ze w spółdziałaniem w administracji publicznej m am y do czynienia wówczas, gdy organ powołany do wykonania określonego zadania publiczne
go lub w ydania decyzji administracyjnej zwraca się w różnych stadiach sprawy do organu w spółdziałającego, w zależności od prawnej form y w spółdziałania, o zajęcie stanowiska, wyrażenie (wydanie) opinii, wejście w porozumienie co do wykonania zadania lub rozstrzygnięcia sprawy, jego uzgodnienie i uzyskanie na nie zgody innego organu3.
1 Art. 4 ust. 2 in fine, Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.
2 Wielka encyklopedia prawa, Białystok-Warszawa 2000, s. 381.
3 E. Knosala, Zarys nauki administracji, Zakamycze 2006, s. 132-133 i nast.
W efekcie „koordynacja” i „w spółdziałanie” są pojęciami bliskoznacznymi, gdyż w obu przypadkach chodzi o harmonizowanie (uzgadnianie) działań. W y
stępują jednak m iędzy nimi istotne różnice, gdyż przy koordynacji organ ko
ordynujący zazwyczaj m a pewną nadrzędność czy uprawnienia w ładcze wobec podmiotów, których działanie m a być skoordynowane, natom iast w spółdziała
nie charakteryzuje się, co do zasady, równorzędnością partnerów (podm iotów )4.
N iem niej, mimo wskazanych różnic, nie zawsze da się odróżnić obie instytu
cje. Co więcej, np. na gruncie nauk o zarządzaniu, koordynacja jest najogólniej określana jako takie uporządkowanie w spółdziałania, które prowadzi do har
m onizacji działań na rzecz osiągania określonych (wyznaczonych) celów, co jest rozum iane jako synchronizowanie działań cząstkowych w czasie i przestrzeni.
Podobnie w nauce adm inistracji oraz n a gruncie nauk prawnych koordynacja w adm inistracji publicznej jest generalnie sprow adzana do harm onizow ania działań różnych organów adm inistracji i urzędów publicznych dla osiągnięcia zamierzonych celów5.
Sytuację na gruncie nauki administracji komplikuje jednak dodatkowo to, że wyróżnia ona także instytucję kooperacji6, traktując ją jako formę współdziałania adm inistracji publicznej z podm iotam i prywatnymi, głównie w sferze gospodar
czej7. Wówczas podm ioty prywatne m ogą wykonywać na zasadzie subsydiarności funkcje przypisywane adm inistracji (w ramach partnerstwa prywatno-publicz- nego, prywatyzacji funkcji publicznych itd.). Formę umowy kooperacyjnej czę
sto stosuje się też przy współpracy przedsiębiorstw zagranicznych i krajowych.
Ponadto niejednokrotnie mówi się o koordynacji w kontekście podejm owania działań związanych z wdrażaniem, funkcjonowaniem i m odyfikacjami podstaw prawnych funkcjonowania podm iotów w sferze publicznej, np. w związku z pro
cesem transpozycji (przenoszenia) prawa U E do polskiego porządku prawne
go8, a także w związku z działaniam i informacyjnymi w tym zakresie (np. baza e-step, czyli Elektroniczny System Transpozycji Prawa Europejskiego), tudzież
4 Z. Leoński, Nauka administracji, Warszawa 2002, s. 128.
5 Ibidem. Por. J. Hausner, Zarządzanie publiczne, Warszawa 2008, E. Knosala, Zarys... oraz Z. Duniewska, B. Jaworska-Dębska, R. Michalska-Badziak, E. Olejniczak-Szałowska, M. Stahl, Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2002.
6 Por. M. Waligórski, Kooperacja jako forma aktywności administracji publicznej, [w:] J. Lukasiewicz (red.), Nauka administracji wobec wyzwań współczesnego państwa prawa, Rzeszów 2000, s. 544-550 oraz M. Waligórski, Koordynacja w administracji publicznej, [w:] L. Zacharko, G. Matan, G. Łasz- czyca (red.), Ewolucja prawnych form administracji publicznej, Warszawa 2008, s. 315-325.
7 Z. Leoński, Nauka..., s. 128.
8 Przy czym zarówno współpraca podejmowana w ramach wszystkich filarów UE, jak i ewen
tualna koordynacja działań podejmowanych w jej ramach, wymagają nie tylko porównywal
ności, ale wręcz kompatybilności odpowiednich organów i służb, a wiec w zasadzie kompa
tybilności, a niekiedy wręcz jednolitości organizacyjnej, co jest rozumiane jako konieczność uwzględniania w krajowych rozwiązaniach administracyjnych owej porównywalności i zdol
ności do współdziałania w warunkach europejskich, bez zacierania odrębności narodowych modeli administracji. Por. H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna, zagadnienia ogólne, Warszawa 2004, s. 365 i nast.
związanymi z realizacją zasady jawności w adm inistracji publicznej (np. BIP).
W związku z tak szerokim pojmowaniem koordynacji w administracji i rozumie
niem jej jako zapewnienie swoistej synergii poczynań zyskała ona także wymiar techniczny, w którym rozum iana jest np. jako zsynchronizowanie prowadzenia spraw w zakresie utworzenia i zapewnienia technicznego utrzym ania jednolitych systemów teleinformatycznych w administracji publicznej (np. elektroniczna Platform a U sług Adm inistracji Publicznej - ePUAP, Scentralizowany System D ostępu do Informacji Publicznej - SSDIP, Centralne Repozytorium Inform a
cji Publicznej - CRIP itd.).
Bez w zględu n a kontekst sam ą koordynację pojm uje się jedn ak przede w szystkim jako harmonizowanie (uzgadnianie) działań różnych jednostek czy zespołów jednostek (a w adm inistracji publicznej: różnych organów adm inistra
cji i urzędów publicznych) dla osiągnięcia zamierzonych celów. Z doktrynalne
go punktu widzenia koordynacja m a dwa zasadnicze aspekty: z jednej strony chodzi o usunięcie już powstałych rozbieżności oraz usuwanie niepotrzebnego podw ajania działań różnych jednostek, z drugiej zaś strony - o zapobieganie tym rozbieżnościom na przyszłość. W tym sensie koordynacja powinna się łą
czyć z istnieniem planu działania oraz możliwościami weryfikacji jego wykona
nia, ponieważ jakkolwiek zwyczajowo termin „koordynacja” bywa używany do określania uprawnień wykonywanych przez organ w stosunku do organów lub instytucji, które nie są m u bezpośrednio podporządkow ane organizacyjnie, to organ koordynujący m a jednak zapewnioną stałą możliwość oddziaływania na instytucje (podmioty) koordynowane z użyciem różnego rodzaju środków um oż
liwiających rzeczywiste (faktyczne) harmonizowanie działalności tych jednostek (podm iotów )9. Ponieważ są to jednak najczęściej jednostki podległe innym or
ganom bądź z założenia działające samodzielnie, koordynacja w adm inistracji publicznej zyskuje dwa dodatkowe, niezmiernie istotne aspekty, a mianowicie:
pierwszy, w którym istotą jest wypracowywanie jednolitego stanowiska w kwestii projektów aktów prawnych oraz propozycji podejmowanych rozstrzygnięć (decy
zji), i drugi, w którym istotą koordynacji jest zapewnienie spoistości w procesie wykonywania aktów prawnych i innych decyzji centralnych organów państw o
wych (głównie administracji rządow ej)10.
Definiując pojęcie koordynacji, należy przyjąć, że jest to harmonizowanie działań przynajmniej dwóch jednostek dla łatwiejszego osiągnięcia pewnego za
mierzonego celu. Za przedmiot koordynacji należy uznać wspólne funkcjonowanie koordynowanych jednostek, rozumiane jako wzajem na relacja podejmowanych przez nie działań. W ten sposób koordynacja m oże przybierać charakter koordy
nacji następczej, która m a na celu usuwanie zaistniałych już rozbieżności, oraz koordynacji prewencyjnej - jej celem jest zapobieganie powstawaniu rozbieżności na przyszłość. Posługując się pojęciem rozbieżności w działaniach, należy wziąć
K o o rd y n a c ja i w s p ó łd z ia ła n ie w a d m in is tra c ji... 31
9 Por. M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2011, s. 101-103.
10 E. Zieliński, Administracja rządowa w Polsce, Warszawa 2001, s. 32.
pod uwagę także sytuacje, w których dane działania są niepotrzebnie powielane przez dwie różne jednostki11.
Podm iot koordynujący w pewnym sensie znajduje się w pozycji nadrzędnej w stosunku do podm iotów koordynowanych12. M a on uprawnienia, które um oż
liwiają m u faktyczne sprawowanie funkcji koordynatora. W przypadku struktur niezależnych organizacyjnie źródeł tych uprawnień należy się doszukiwać przede wszystkim w różnego rodzaju „umowach” pomiędzy podmiotami koordynowany
mi a podm iotem koordynującym oraz w niektórych aktach normatywnych (np.
w sam ym programie zapobiegania przestępczości oraz ochrony bezpieczeństwa obywateli i porządku publicznego, co niewątpliwie wydatnie sprzyja w spom nia
nej przejrzystości). Fundam entalnym elementem każdego rodzaju koordynacji jest zapewnienie istnienia przejrzystego systemu przepływu informacji pomiędzy podm iotem koordynowanym a podm iotem koordynującym. Bez spełnienia tego warunku nie m oże być mowy o efektywnym koordynowaniu działań. N ależy pam iętać, że kom petencje koordynacyjne są m ało sformalizowane, przez co ich klasyfikacja może nastręczać trudności, a granice pom iędzy ich konkurencyjnymi rodzajami są nieostre. Klasyfikując czynności koordynacyjne, należy je więc w pe
wien sposób wartościować i odnosić do kontekstu, w jakim zostały one podjęte.
W ten sposób działania koordynacyjne m ożem y podzielić przede wszystkim według następujących kryteriów:
1) kryterium władztwa:
• działania koordynacyjne niewładcze - np. poprzez używanie środków przekazywania informacji, ale przede w szystkim poprzez tzw. środki re
lacyjne, polegające na prawie dom agania się spraw ozdań z wykonywania działań;
• działania koordynacyjne władcze - charakteryzują się jednostronnością i przymusowością; należy je jednak odróżnić od działań stricte kierowni
czych (tj. wynikających z hierarchicznego podporządkow ania i opartych np. na rozkazie, poleceniu służbowym itd.), których nie m ożna uznać za sam oistne działania koordynacyjne;
2) kryterium terytorialne:
• koordynacja centralna - realizowana przez jeden organ centralny na te
rytorium całego państw a (np. koordynacja realizowana przez Radę M i
nistrów wobec całej adm inistracji państwowej);
• koordynacja terenowa - realizowana na danym wycinku terytorium pań
stwa i ograniczająca się do podm iotów działających w skali pewnej jed
nostki podziału terytorialnego (np. na terenie danej jednostki sam orządu 11 M. Mączyński, Koordynacja i współdziałanie w administracji, [w:] B. Ćwiertniak (red.), Prawne problemy samorządu terytorialnego, Sosnowiec 2013, t. II, s. 13-32.
12 W pewnym sensie, gdyż formalnie podmiot koordynujący nie musi być zwierzchni orga
nizacyjnie w stosunku do podmiotu koordynowanego, a jego „nadrzędność” wynika z samych uprawnień koordynacyjnych.
terytorialnego, np. koordynacja instytucji komunalnych przez organy d a
nej gminy).
Należy tutaj zauważyć, że o ile koordynacja rządowa odbywa się w stosunku do organów administracji rządowej i urzędów centralnych oraz państw o
wych jednostek organizacyjnych, a więc w układzie zhierarchizowanym, o tyle koordynacja na szczeblu terenowym m oże odnosić się zarówno do podm iotów pozostających w układzie hierarchicznego podporządkowania, jak i podm iotów ahierarchicznych (samodzielnych, zdecentralizowanych);
3) kryterium organizacyjne:
• koordynacja wewnętrzna - realizowana w danej komórce organizacyjnej (np. koordynacja pracy w urzędzie gminy);
• koordynacja zewnętrzna - realizowana wobec całych komórek organiza
cyjnych (np. koordynacja działań kilku organów, urzędów lub jednostek organizacyjnych). Koordynacja zewnętrzna sensu stricto polega na tym, że organ koordynujący stoi poza danym pionem organizacyjnym (np. w oje
w oda wobec szefów jednostek adm inistracji niezespolonej), natom iast za koordynację zewnętrzną sensu largo należałoby uznać sytuacje, w których organ koordynujący należy do koordynowanego pionu organizacyjnego, a więc koordynację sprawowaną przez organ stojący na „zew nątrz” pod
m iotów koordynowanych, które jednak są m u organizacyjnie podporząd
kowane (np. koordynacja jednostek organizacyjnych danego resortu przez organy tego resortu)13.
4) kryterium kierunku oddziaływ ania (w ramach koordynacji terenowej):
• koordynacja poziom a - gdy realizuje ją organ (podm iot) usytuowany na tym sam ym szczeblu organizacyjnym (poziom ie podziału terytorialnego, zasadniczego lub specjalnego), co jednostka koordynowana, a więc organ (podm iot) znajdujący się w tej samej jednostce podziału terytorialnego, w której działają podm ioty koordynowane. Przy tym m ogą to być jednostki podległe organizacyjnie lub też niezależne pod względem organizacyjnym14.
Z pierw szą postacią koordynacji poziom ej spotykam y się np. wówczas, gdy wojewoda koordynuje działalność wydziałów podległego sobie urzę
du wojewódzkiego. N atom iast ilustracją drugiej sytuacji jest koordynacja sprawowana przez wojewodę wobec jednostek niepodporządkowanych mu organizacyjnie, a działających n a terenie danego woj ewództwa, głównie rządowych organów adm inistracji specjalnej (niezespolonej);
• koordynacja pionowa - gdy koordynatorem jest podm iot działający na wyższym szczeblu podziału terytorialnego. Koordynacja ta realizowana jest przez organ wyższego szczebla wobec podległych m u jednostek czy organów znajdujących się na niższych szczeblach podziału terytorialnego
K o o rd y n a c ja i w s p ó łd z ia ła n ie w a d m in is tra c ji... 33
13 Z. Leoński, Nauka..., s. 130.
14 E. Zieliński, Administracja... , s. 32.
(np. koordynacja sprawowana przez m inistra wobec podległych m u te
renowych organów )15. Oczywiście w tym przypadku pojęcie szczebla podziału terytorialnego jest tylko sugestią. W niektórych przypadkach relewantne będzie umiejscowienie podm iotu np. w danym pionie organi
zacyjnym. Wreszcie natrafim y na przypadki, które nie będą się mieściły w tym podziale (np. gdy podm iotem koordynującym będzie organizacja społeczna)16.
Z występowaniem tak rozumianych rodzajów i form działań koordynacyj
nych łączy się ściśle istnienie pewnych kryteriów, według których przeprowa
dza się uzgadnianie (harmonizowanie) działań. Aby uzgadnianie to przynosiło zamierzone efekty i cele, kryterium koordynacji powinno być z góry ustalone, a koordynacja (nawet w charakterze niewładczym) zakłada jednakowoż istnie
nie pewnej nierównorzędności podmiotów, a mianowicie: nadrzędnego stano
wiska podm iotu koordynującego i pewnej, choć niekiedy swoiście rozumianej, podległości podm iotów koordynowanych, niekoniecznie wynikającej z instytucji kierownictwa17.
W zaistniałej sytuacji m ożem y mówić o koordynacji jako jednym z rodza
jów kompetencji, jakie zawarte są w pojęciu kierownictwa. M usim y jednak przy tym pam iętać, że w piśmiennictwie naukowym zwyczajowo do funkcji kierow
niczych zalicza się planowanie, organizowanie, motywację i kontrolę. Termin
„koordynacja” bywa natom iast często używany do określenia uprawnień wyko
nywanych przez organ w stosunku do organów lub instytucji, które nie tylko nie są mu bezpośrednio podporządkowane, ale w istocie częstokroć podlegają pod względem m erytorycznym innym organom, bądź z założenia działają sa
m odzielnie. Rolą organu koordynującego jest wówczas jedynie określone od
działywanie na instytucje koordynowane, z reguły w sposób niewładczy, to jest z użyciem omówionych wcześniej różnego rodzaju środków informacyjnych i uprawnień relacyjnych, lub takich, które m ogą mieć charakter władczy jedy
nie w określonych prawem sytuacjach i polegający np. na prawie dom agania się podjęcia określonych działań, zw łaszcza zmierzających do przywrócenia stanu zgodnego z porządkiem prawnym. W tym ostatnim przypadku polecenia organu koordynującego nie m ogą określać konkretnych czynności i środków, jakie m ają być użyte, lecz wskazywać cel, jaki powinien być osiągnięty na skutek działań podejmowanych przez podm ioty koordynowane.
N ic więc nie stoi na przeszkodzie, aby uznać, że koordynacja jako taka jest istotnym elementem kierownictwa organizacyjnego (gdzie organ kieruje pracą innego organu lub grupy organów). Wówczas będzie się ona m ogła łączyć np.
z prawem kontrolowania przestrzegania przez organy koordynowane zarówno przepisów prawa, jak i dyrektyw koordynacyjnych, a w określonych sytuacjach
15 Ibidem.
16 Por. D. Konopka, Networking - współpraca administracji ze społeczeństwem, [w:] B. Kudrycka, B. Guy Peters, P. Suwaj (red.), Nauka administracji, Warszawa 2009, s. 355 i nast.
17 Por. przypis 11. Zob. także Z. Leoński, Nauka..., s. 129.
m oże także łączyć się z prawem wydawania aktów ogólnych i indywidualnych (zarządzeń i poleceń). Z tak pojętą koordynacją spotkać się m ożna w każdej gru
pie społecznej. N ależy jednak zaznaczyć, że schem at działania osoby fizycznej i instytucji prywatnej, nawet w sferze publicznej a nie prywatnej, jest inny niż organów i instytucji publicznych. Krótko mówiąc, podm ioty prywatne i osoby fizyczne starają się rekonstruować schem at działania, czyli ustalić wszystkie in
form acje relewantne o czynnościach niezbędnych do osiągnięcia zakładanego celu, bez względu na źródło ich pochodzenia18. N atom iast takie ustalanie źródeł i schematów działania w adm inistracji publicznej jest niemożliwe, gdyż musi ona działać n a podstawie prawa i w granicach prawa oraz w ramach interesu publicznego.
Specyfika koordynacji w aparacie administracji publicznej polega także na tym, że aparat ten - jako racjonalnie zorganizowana zbiorowość - w sposób szczególny wymaga działań skoordynowanych. Procesowi rozbudowy aparatu administracji m usi bowiem towarzyszyć dążenie do zapewnienia spoistości i jednolitości dzia
łania tego aparatu. Jedność tę osiąga się za pom ocą różnych środków: istnienia jednego najwyższego organu w państwie, stosow ania - przez wszystkie organy - tych samych przepisów prawnych itp. Przede w szystkim temu celowi służy odpowiednie powiązanie poszczególnych ogniw aparatu wykonującego funkcje administracji publicznej, które zazwyczaj będzie inne w układach adm inistra
cji scentralizowanej, inne zaś w układach zdecentralizowanych. W pierwszym przypadku już sam a budow a aparatu adm inistracji i sposób podporządkow ania organów niższych organom wyższego stopnia zapewniają jednolitość działania.
Tu bowiem obowiązuje zasada posłuszeństw a wobec dyrektyw płynących z wyż
szych szczebli. W układach zdecentralizowanych takiej zależności nie ma. N a leży natom iast zmierzać do tego, by wyeliminować krzyżowanie się kompetencji różnych organów, wykonywanie tych samych zadań przez różne organy adm i
nistracji lub realizowanie przez te organy sprzecznych ze sobą zadań. Przy tym problem koordynacji w aparacie adm inistracji publicznej w zrasta w miarę tego, jak rozbudowuje się ten aparat, jak komplikuje się struktura organizacyjna tego aparatu oraz w miarę zw iększania sam odzielności ogniw aparatu adm inistracji w w yniku realizacji zasady decentralizacji19.
Zatem we współczesnym państwie, wobec silnego rozczłonkow ania aparatu administracyjnego, nie wystarcza jedna postać koordynacji czy jeden ośrodek koordynujący, lecz musi być aktywnych w tym zakresie wiele ośrodków koordyna
cji o zróżnicowanych sposobach działania.
N iezależnie od stosow anych środków koordynacji trzeba stwarzać od powiednie warunki ułatw ienia koordynacji oraz prawnego zagwarantowania niemożliwości wyeliminowania stosow ania środków koordynacji. D o takich w a
runków ułatw iających lub sprzyjających koordynacji zaliczam y m.in. dokładne
K o o rd y n a c ja i w s p ó łd z ia ła n ie w a d m in is tra c ji... 35
18 P. Chmielnicki, A. Dybała, M. Stachura, Reguły działania człowieka gospodarującego w społe
czeństwie jako źródło norm prawnych, Warszawa 2010, s. 57.
19 Z. Leoński, Nauka..., s. 129.
określenie kom petencji oraz odpowiedni podział kom petencji pom iędzy orga
nam i adm inistracji, tak aby jeden organ adm inistracji nie wchodził w kom petencje innego organu (nie naruszał jego właściwości rzeczowej, miejscowej i instancyjnej).
W zakresie koordynacji wewnętrznej, sprawowanej w ramach danego organu, ważny jest też właściwy podział funkcji wśród pracowników urzędu i stworzenie właściwej atm osfery pracy. Zdaniem Leońskiego m ożem y wówczas mieć do czy
nienia ze sw oistą „sam okoordynacją” pozw alającą obejść się bez konieczności ingerencji organu koordynującego20.
Istotnym w arunkiem ułatw iającym koordynację jest stwarzanie jasnych i przejrzystych struktur aparatu administracyjnego. N atom iast rozrost różnych agend administracji wyspecjalizowanej grozi zazwyczaj zatraceniem przejrzysto
ści struktury organizacyjnej. O ile stosunkowo łatwo doprowadzić do specjali
zacji i zróżnicowania aparatu adm inistracji publicznej, o tyle znacznie trudniej 0 skoordynowanie tak rozbudowanego aparatu. Z tego powodu uznaje się też, że nie powinno dzielić się uprawnień koordynacyjnych pom iędzy dwa (lub wię
cej) organy, gdyż ich skuteczne funkcjonowanie będzie wym agało utworzenia dodatkow ego organu, który koordynow ałby z kolei w spółdziałanie organów koordynujących (sic!).
Najw ażniejszym jednak warunkiem realizacji koordynacji jest zapewnienie właściwej informacji o działaniu organów koordynowanych bądź podlegających funkcji koordynacyjnej21. Bez inform acji o działaniu podm iotów koordynowa
nych koordynacja byłaby niemożliwa lub utrudniona albo nie przyniosłaby za
mierzonych rezultatów. Tym samym uprawnienia do otrzymywania, gromadzenia 1 przetwarzania inform acji o działaniu podm iotów koordynowanych stanowią integralny element koordynacji. W aparacie adm inistracji rządowej informacje potrzebne organowi koordynującemu zdobywa się zazwyczaj drogą kontroli lub spraw ozdań urzędowych. N a przykład wojewoda n a terenie województwa m oże żądać informacji od działających na obszarze województwa organów adm ini
stracji niezespolonej. W odniesieniu do sam orządu terytorialnego sprawa przed
stawia się nieco inaczej, gdyż wojewoda nie m a uprawnień żądania informacji od władz sam orządu, albowiem sam odzielność działania jest konstytutywnym elementem decentralizacji, a sam orządy terytorialne są podstawowymi podm io
tam i zdecentralizowanymi w państwie. Brak podporządkow ania stanowi w tym przypadku zarazem podstawowy element odróżniający układ zdecentralizowany od zcentralizowanego. Jednakże eksponowana w ten sposób sam odzielność nie jest sam odzielnością bezwzględną, gdyż jest realizowana w ramach jednego po
rządku prawnego22. Formą zapewnienia zgodności działań zdecentralizowanych z prawem jest nadzór weryfikacyjny, sprawowany wedle kryterium legalności
20 Ibidem, s. 131.
21 Por. W. Cyrul, Wpływ procesów komunikacyjnych na praktykę tworzenia i stosowania prawa, War
szawa 2012.
22 Por. M. Mączyński, Samodzielność a samorządność, [w:] M. Stec, M. Mączyński (red.), Nad
zór nad samorządem agranice jego samodzielności, Warszawa 2011, s. 15-29.
działania23. W kontekście koordynacji przez wojewodę działań podm iotów
działania23. W kontekście koordynacji przez wojewodę działań podm iotów