A naliza programów m iała charakter eksploracyjny i służyła znalezieniu odpo
wiedzi na główne pytanie badawcze, tj. jakie zagadnienia obejm ują (co zawiera
ją) powiatowe programy, a w konsekwencji czy ich budow a sprzyja koordynacji lokalnych działań n a rzecz bezpieczeństwa. Szczególną uwagę poświęcono wy
m ienionym niżej zagadnieniom stanowiącym szczegółowe pytania badawcze:
• C o stanowi przedm iot powiatowych programów? Jakie cele są w nich sta
wiane?
• Ja k n a podstawie powiatowych programów wygląda koordynacja lokalnych działań na rzecz bezpieczeństw a i porządku?
• Jaka jest rola komisji bezpieczeństw a i porządku zgodnie z treścią pow iato
wych programów?
• C zy napisanie programu poprzedzały takie działania, jak:
- konsultowanie treści powiatowego programu,
- diagnoza oraz ocena stanu bezpieczeństw a i porządku w powiecie, - korzystanie z wiedzy eksperckiej,
- pozyskiwanie inform acji o działaniach podm iotów odpowiedzialnych za bezpieczeństwo i porządek w powiecie,
- pozyskiwanie informacji o innych niż powiatowy program programach z zakresu bezpieczeństw a i porządku realizowanych na terenie powiatu.
Kolejny etap badań przeprowadzony techniką ankiety pocztowej2 kierowanej do starostów i prezydentów m iast3 służył uzupełnieniu i zweryfikowaniu wyni
ków opartych na podstawie badania dokumentów. Jego cel stanowiło znalezienie odpowiedzi na następujące pytania badawcze:
• Ja k przebiegały prace nad programem?
• Ja k przebiegała realizacja programu?
• C zy ustawodaw ca właściwie uregulował tę instytucję?
• C zy realizacja programu spowodowała zm iany w funkcjonowaniu podm io
tów odpowiedzialnych za bezpieczeństwo i porządek publiczny?
O statni etap obejm ujący wywiady pogłębione służył zebraniu opinii pod
m iotów działających na rzecz bezpieczeństw a i porządku na tem at istniejących
2 Wszystkie wykorzystane narzędzia badawcze zostały zamieszczone wAneksie.
3 W dalszej części rozdziału pojęcie „starosta” oznacza także „prezydenta miasta na pra
wach powiatu”, chyba że w przypisie zaznaczono inaczej. Analogicznie „starostwo” oznacza
„urząd miasta na prawach powiatu”. Por. P. Mączyński, Wprowadzenie systemowe: rozwiązania prawne z punktu widzenia koordynacji w niniejszej publikacji.
uregulowań prawnych oraz sposobów pozyskiwania do współpracy przy realizacji programu podm iotów spoza struktur adm inistracji publicznej4.
Treść programów przebadano, posługując się specjalnie skonstruowanym narzędziem w postaci elektronicznego kw estionariusza ankiety, obejmującego 52 pytania5 zamknięte albo półotwarte, jedno- lub wielokrotnego wyboru. Prze
prowadzenie badań wymagało zebrania łącznie 379 programów odpow iadają
cych liczbie wszystkich powiatów. Jednak w trakcie badań okazało się, że mimo obowiązku jego uchwalenia nie wszystkie powiaty posiadają aktualny program6.
D o stę p n o ść p rogram ów (a w łaściw ie jej b rak) o k a z a ła się po w ażn y m p ro b lem em . Analogicznie, jak w przypadku sprawozdań, programów poszukiwano w wojewódzkich dziennikach urzędowych, w Biuletynach Informacji Publicznej, na stronach internetowych powiatów, w elektronicznych system ach informacji prawnej. W sytuacji gdy nie udało się znaleźć programów we wspomnianych miejscach, ankieterzy nawiązywali kontakt z przedstawicielami samorządu powia
towego i innymi podm iotam i działającymi na rzecz bezpieczeństwa w powiecie7.
P ow ia to w e p ro g ra m y z a p o b ie g a n ia prze stę pczo ści oraz o c h ro n y bezpieczeństw a... 189
Tabela 1. Rodzaj powiatu a liczba uzyskanych programów Rodzaj
4 Szerzej na temat metodologii badania z wykorzystaniem ankiety pocztowej oraz wywia
dów pogłębionych por. A. Okrasa, M. Szafrańska, Komisje bezpieczeństwa i porządku w świetle badań empirycznych w niniejszej publikacji.
5 Pole oznaczone numerem 53 umożliwiało ankieterom zawarcie dodatkowych informacji na temat programu.
6 Analizowano programy uchwalone najpóźniej w 2011 r., o ile przewidywany okres ich obowiązywania rozpoczynał się właśnie w tym roku. Por. szerzej w dalszej części opracowania.
7 Informacje na temat sposobu pozyskiwania sprawozdań zawarte w artykule A. Okrasy i M. Szafrańskiej zachowują aktualność w stosunku do programów. W ustawie o samorządzie powiatowym, w odróżnieniu od sprawozdań, nie został wyrażony obowiązek publikacji pro
gramów wwojewódzkim dzienniku urzędowym. Natom iast zustaw y zdnia 6 września 2011 r.
o dostępie do informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw z art. 8 ust. 3) wynika obowiązek ogłaszania w Biuletynie Informacji Publicznej informacji 0 „programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu 1 skutkach realizacji tych zadań”. Szerzej na temat charakteru prawnego uchwały rady powiatu wprowadzającej program w tekście P. Mączyńskiego w części pierwszej niniejszej publikacji.
M im o tych wysiłków w toku badań 8 pozyskano tylko 66% programów. D o datkowo z 10% powiatów badacze otrzymali listownie, telefonicznie lub e-mailem potwierdzenie, że program nie został uchwalony. Pozostałych 24% dokum en
tów nie udało się pozyskać ani nawet ustalić, czy w ogóle istnieją. Szczegółowe wyniki zostały zam ieszczone w tabeli 1. W trzech województwach przebadano po dwa programy wspólne dla powiatu i m iasta na prawach powiatu (kujawsko
-pomorskie, mazowieckie, wielkopolskie), aw czterech (dolnośląskim, lubuskim, podkarpackim i śląskim ) po jednym wspólnym programie9.
Tabela 2. Stopień realizacji próby w województwach
8 W kilku przypadkach, już po zakończeniu tego etapu badań, z niektórych powiatów na
pływały projekty albo nowo uchwalone programy 9 W sumie przebadano 10 wspólnych programów.
P ow ia to w e p ro g ra m y z a p o b ie g a n ia prze stę pczo ści oraz o c h ro n y bezpieczeństw a. 191
Szczegółowe dane na tem at poziom u realizacji próby w zależności od w oje
wództwa zostały zamieszczone w tabeli 2. W 9 województwach uzyskano dostęp do 66-75% (wwojewództwie śląskim 86% ) powiatowych programów. W pozo
stałych siedm iu od 42% (opolskie) do 63% (łódzkie), przy czym w większości z nich liczba programów, których nie udało się uzyskać, była zbliżona do licz
by programów nieuchwalonych. Pod tym względem pozytywnie wyróżnia się województwo wielkopolskie, w którym przeanalizowano 74% (26) programów i uzyskano potwierdzenia z 1/5 (siedmiu) powiatów o braku uchwalonych pro
gramów, co oznacza, że w badaniach nie zostały uwzględnione zaledwie dwa programy z tego województwa. Ostrożnie natom iast należy interpretować dane z województw opolskiego, m ałopolskiego i świętokrzyskiego, w których b ad a
czom udało się dotrzeć tylko do około połowy powiatowych programów.
Oprócz trudności z pozyskaniem programów zespół badaw czy napotkał p ro b le m y zw iąz an e z p rzy go to w an iem n a rz ę d z ia b ad aw c zeg o wiążące się przede w szystkim z różnorodnością dokumentów poddaw anych analizie10. N ie
mal jedna czwarta przebadanych programów m iała charakter opisowy, co dzie
siąty tabelaryczny (zwykle w postaci harm onogram u zadań), zdecydowana zaś większość (66% ) - m ieszany opisowo-tabelaryczny Forma programu zależała od daty jego uchwalenia i planowanego czasu trwania. Z biegiem lat zwiększyła się liczba programów w postaci tabelarycznej - 16% wśród tych uchwalanych w latach 2 0 1 0 -2 0 1 1 w stosunku do 5% programów z lat 1999-2006.
M ożna wyróżnić trzy podstawowe sposoby prezentowania założeń programu:
1) ujęcie podm iotowe - strukturę programu budow ano wokół podm iotów (in
stytucji) realizujących (odpowiedzialnych za) poszczególne zadania progra
mu;
2) ujęcie przedmiotowe - poszczególne zadania prezentowano w obrębie rodza
jów (obszarów) bezpieczeństwa, np. bezpieczeństwo w m iejscach publicz
nych i miejscu zam ieszkania, bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a zatem podobnie jak w Rządowym Programie O graniczania Przestępczości i A spo
łecznych Zachowań „Razem Bezpieczniej”;
3) ujęcie segmentowe - autorzy podzielili zagadnienia prezentowane w progra
mie na szersze (bardziej pojem ne niż w ujęciu przedmiotowym) kategorie, które zazwyczaj nazywali „segm entam i” - np. restrykcyjno-porządkowy, prewencyjno-wychowawczy.
10 Dodatkowa trudność wynikała z zakresu regulacji prawnej ograniczającej się w kwestii programów jedynie do dwóch przepisów wskazujących komisję bezpieczeństwa i porządku jako podmiot przygotowujący projekt programu, a radę powiatu (miasta) jako uchwalający program. Także brak wcześniejszych badań na ten temat spowodował w trakcie opracowania narzędzia badawczego problemy, których nie można było przewidzieć na etapie planowania procesu badawczego.
Średnia objętość powiatowego programu wynosiła 22,3 strony - najkrótszy z dokumentów liczył dwie, a najdłuższy 120 stron11. Te obszerniejsze częściej zawierały większą liczbę załączników12, inform acje n a tem at podm iotów działa
jących w obszarze bezpieczeństwa na terenie powiatu (w tym sprawozdania z ich działalności i szczegółową charakterystykę), opis realizowanych tam programów i akcji oraz diagnozę stanu bezpieczeństwa w powiecie. Programy liczące ponad 30 stron w stosunku do tych, które obejmowały do 10 stron, niemal dziesięcio
krotnie częściej zawierały wymienione elementy. Ponadto przewidywany czas ich obowiązywania był dłuższy.
Ja k wynika z wykresu 1, w analizowanych dokum entach najczęściej wy
stępującym elementem okazał się harm onogram realizacji programu (w 58% ).
W prawie co trzecim pojawiały się różnego rodzaju naw iązania do odpowied
nich przepisów prawnych, głównie do ustawy o sam orządzie powiatowym. W co czwartym występowały elementy przybliżające specyfikę powiatu, takie jak: cha
rakterystyka geograficzna, demograficzna, rzadziej gospodarcza. Co piąty pro
gram zawierał inform acje na tem at działań na rzecz bezpieczeństw a na terenie powiatu, takie jak charakterystyka realizowanych programów kierunkowych13 oraz opis przedsięwzięć (np. akcji, konkursów) podejmowanych przez Policję i inne podmioty. W brew temu, czego m ożna było oczekiwać14, bardzo ogólne rozważania, jak opisy różnych rodzajów bezpieczeństwa i sposobów jego zapew
niania w społecznościach lokalnych, charakterystyki podm iotów działających n a rzecz bezpieczeństw a i ich spraw ozdania, zawierało tylko 11-14% podda
nych analizie dokumentów. W 6% programów w ystąpiły inne, niewymienione wyżej elementy - głównie analiza SW OT, m etodologiczne podstaw y tworzenia programu oraz jego struktura organizacyjna.
Analizę programów poprzedził pilotaż służący dostosow aniu kwestionariu
sza ankiety do badan ia dokum entów o różnorodnej treści. Podobieństwa pro
gramów, nieprecyzyjny język tych dokumentów, a wreszcie deklaratywny cha
rakter zawartych w nich treści utrudniają wnioskowanie na tem at ich realizacji.
Przedstawione wyniki badań ilościowych stanowią wyłącznie odzwierciedlenie treści wskazanych w programach. N ie m ożna wykluczyć, że wiele ważnych
11 Inaczej niż w przypadku sprawozdań badacze zdecydowali się wnioskować o objętości programu na podstawie liczby stron, a nie znaków. Wynikało to z zawartości programów, które posiadały liczne elementy graficzne, jak wyliczenia (wypunktowania), wykresy, tabele, mapy, fotografie i inne ilustracje zwiększające objętość programu, a trudne do ujęcia w liczbie znaków. Oczywiście zastosowany rozmiar i krój czcionki miały wpływ na liczbę stron. Z tego powodu prezentowane zależności związane z objętością programu należy traktować z pewną dozą ostrożności.
12 Załączniki (od 1 do 14) zawierało 16% przeanalizowanych programów. Najczęściej były to harmonogramy realizacji programu. Natomiast 73% programów zawierało tylko jeden załącznik.
13 To znaczy inicjatyw na rzecz bezpieczeństwa ukierunkowanych na rozwiązanie określo
nych problemów - np. program „Rozbita szyba”, „Współpracujmy”, „Bezpieczna szkoła”.
14 Szczególnie biorąc pod uwagę lekturę obszernych preambuł i wstępów do programów - por. wyżej wymienione wyniki dotyczące innych elementów, które w sposób niekoniecznie uzasadniony zawartością merytoryczną zwiększają objętość programu.
P ow ia to w e p ro g ra m y z a p o b ie g a n ia prze stę pczo ści oraz o c h ro n y bezpieczeństw a. 193
z p e rsp e k ty w y z a p e w n ia n ia b e z p ie c z e ń stw a i p o r z ą d k u p u b lic z n e g o z a d a ń n ie z o sta ło w sk a z a n y c h w p ro g ra m ie , g d y ż n a le ż ą d o u staw o w y ch o b o w ią z k ó w p o sz c z e g ó ln y c h p o d m io tó w , w z g lę d n ie re alizo w a n e s ą sp o n ta n ic z n ie lu b n a p o d staw ie in n e g o n iż p ro g ra m d o k u m e n tu 15.
W y k res 1. E lem en ty program u
P ro g ra m w raz z z a łą c z n ik a m i za w ie ra n a s tę p u ją c e e le m e n ty :