Potrzeba koordynacji działań podejmowanych na rzecz bezpieczeństwa istnieje w zasadzie na każdym szczeblu podziału terytorialnego kraju. Wynika to bowiem z tego, że zapewnianie bezpieczeństw a związane jest z koniecznością podejm o
w ania działań co do zasady przez więcej aniżeli jeden podm iot.
O dpowiedzialność poszczególnych podm iotów za stan bezpieczeństw a na określonym terytorium, a także obowiązek realizacji określonych zadań wyni
k ają - co do zasady - z norm kompetencyjnych. N ależy bowiem pam iętać, że zgodnie z wyrażoną w art. 7 Konstytucji R P 1 zasadą legalności „organy w ładzy publicznej działają n a podstawie i w granicach praw a” .
Ustaw odawca, stanowiąc norm y kompetencyjne, w yznacza określone zada
nia - w skazując przy tym zakres, w jakim dany podm iot jest podm iotem w łaś
ciwym do podejm owania działań. Stosow anie takich norm wymaga dokonania ich wykładni - nie m ożna bowiem wymagać od ustawodawcy, aby norm y kom petencyjne były skonstruowane w sposób kazuistyczny. Ponadto powierzając określonym podm iotom obowiązek realizacji zadań, ustawodaw ca musi liczyć się z tym, że zakres powierzonych zadań m oże w pewnym stopniu pokrywać się z obowiązkiem realizacji zadań innego podmiotu. Dodatkow o zjawisko to trzeba również rozważać w perspektywie dualizm u adm inistracji publicznej w postaci w spółistnienia adm inistracji rządowej i samorządowej, a także - przede w szyst
kim - w kontekście wielostopniowego podziału administracyjnego państw a oraz działalności terenowych organów adm inistracji rządowej.
Sytuacja taka de facto determinuje konieczność harm onizacji działań, która umożliwiać powinna wspólne i efektywne funkcjonowanie dużej liczby pod
miotów, których kom petencje określone są nieostro - albo niewystarczająco ostro, ażeby potrzeba taka nie zachodziła. Jeżeli bowiem celem działalności
1 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.
administracji publicznej jest jej efektywne funkcjonowanie, przy zachowaniu racjonalnego poziom u nakładów, podejm owanie działań zmierzających do wy
konywania powierzonych zadań musi odznaczać się spójnością z działaniam i innych podmiotów, nie pow odując przy tym niepotrzebnego powielania działań czy też istnienia w nich rozbieżności.
M ów iąc o zapewnianiu bezpieczeństw a na poziom ie lokalnym, należy p o czynić zastrzeżenie, że w doktrynie przyjęło się, że poziom lokalny dotyczy stopnia gminy i powiatu. Stopień województwa zaś określany jest jako poziom regionalny. Ze względu na uwarunkowania o charakterze ustrojowym z najdalej idącą potrzebą koordynowania działań na rzecz bezpieczeństwa lokalnego mamy do czynienia n a poziom ie powiatu. Albowiem to właśnie na poziom ie powiatu spotykam y się ze w spółistnieniem dwóch rodzajów adm inistracji publicznej - rządowej oraz samorządowej. Zapewnianie bezpieczeństwa należy - w mniejszym lub większym stopniu - do podm iotów związanych tak z jednym, jak i z drugim rodzajem administracji. Z tego powodu zapewnienie skoordynowanej realizacji zadań napotyka dodatkowe trudności polegające właśnie na powiązaniu tych podm iotów z określonym rodzajem administracji.
Toteż dalsza część rozważań odnosić się będzie głównie do rozwiązań praw
nych, jakie przyjęte zostały - przynajmniej w założeniu - w celu zapewnienia możliwości koordynowania działań podejmowanych przede w szystkim na p o ziomie powiatu.
Utworzenie trójstopniowego podziału terytorialnego państwa, będące efek
tem przeprowadzonej w 1998 r. reformy adm inistracji publicznej, doprowadziło do pow stania powiatów - jednostek sam orządu terytorialnego, którym w myśl zasady decentralizacji w ładzy publicznej przyznano obowiązek realizacji okre
ślonej części zadań publicznych. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o sam orządzie powiatowym2 określone kategorie zadań publicznych, które obowiązany jest realizować powiat, m uszą odznaczać się charakterem ponadgminnym. Ten dość nieostry sposób ujęcia granicy pom iędzy zadaniam i powiatu a zadaniam i gminy w praktyce m oże budzić wiele wątpliwości. W ątpliwości tych nie eliminuje art.
164 ust. 3 Konstytucji RP, stanowiący, że „gm ina wykonuje wszystkie zadania sam orządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek sam orządu te
rytorialnego” .
Powyższe tw ierdzenia zn ajdą również przełożenie n a zadania związane z zapewnianiem bezpieczeństw a na poziom ie lokalnym. W śród zadań tych od
naleźć m ożna szereg zadań z zakresu adm inistracji reglamentacyjno-porządko- wej3 - przede w szystkim zapewnianie porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej, a także - związane z adm inistracją reglamentacyjno-porządkową - zadania w zakresie ochrony zdrowia, transpor
tu drogowego i dróg publicznych, adm inistracji architektoniczno-budowlanej, ochrony środowiska, ochrony przeciwpowodziowej oraz obronności.
W p ro w a d z e n ie system ow e: rozw iąza nia p ra w n e z p u n k tu w id z e n ia k o o rd y n a c ji 71
2 Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.
3 H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 1998, s. 105.
Tak przedstawiony zakres zadań powiatu należy skonfrontować z terminem bezpieczeństwa publicznego. D om inujący w literaturze pogląd, że sam orząd p o wiatowy nie wykonuje zadań z zakresu bezpieczeństw a publicznego4, wymaga kilku słów komentarza, ponieważ największe wątpliwości pow stają przy konfron
tacji pojęć zapewniania bezpieczeństw a publicznego i zapewniania bezpieczeń
stwa obywateli. Jakkolwiek w odniesieniu do sam orządu województwa (a więc jednostki sam orządu terytorialnego o charakterze ponadlokalnym) ustawodawca do jego zadań expressis verbis zalicza zapewnianie bezpieczeństw a publicznego5, tak uprawnione wydaje się twierdzenie, że przynajmniej część wykonywanych przez powiat zadań w pewnym zakresie pokryw a się z sem antycznym znacze
niem zapewniania bezpieczeństw a publicznego. N ajm ocniejszy przejaw tego zjaw iska m a miejsce w przypadku obowiązku zapewniania bezpieczeństw a oby
wateli (ludzi)6, jak również zadań związanych z ochroną przeciwpowodziową i przeciwpożarową, a także zapobieganiem innym nadzwyczajnym zagrożeniom życia i zdrowia. Z tego powodu uważam, że w określonym zakresie - m ając na uwadze powyższe zastrzeżenia - sam orząd powiatowy również realizuje zadania związane z zapewnianiem bezpieczeństw a publicznego.
Jednocześnie zauważyć należy, że zakres zadań sam orządu powiatowego, które związane są z zapewnianiem bezpieczeństw a lokalnego, doznaje rozsze
rzenia z uwagi na treść art. 4 ust. 2 u.s.p. Stanowi on bowiem, że „do zadań publicznych powiatu należy również zapewnienie wykonywania w ustawach zadań i kompetencji kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży” . Jest to rozszerzenie katalogu zadań powiatu - choć zadanie to m a nieco inny cha
rakter aniżeli zadania własne powiatu. Konstrukcja ta pośrednio wiąże bowiem pow iat z zadaniam i realizowanymi przez kierowników służb, inspekcji i straży na podstawie poszczególnych przepisów kompetencyjnych.
Realizacja zadań powiatu jest ściśle związana z polityczną odpowiedzialnością przewodniczącego organu wykonawczego powiatu - starosty (w przypadku m ia
sta n a prawach powiatu - prezydenta m iasta). Treść przepisu art. 4 ust. 2 u.s.p.
powoduje, że starosta politycznie odpow iada również za skuteczność realizacji zadań wykonywanych przez kierowników służb, inspekcji i straży działających na terenie powiatu (przy czym wyraźnie należy zaznaczyć, że przepis ten nie poszerza zadań powiatu o zadania wspom nianych podm iotów). Sform ułow a
nie takie z jednej strony wyraźnie wskazuje na kom petencyjną ich odrębność w stosunku do sam orządu powiatowego, z drugiej zaś obarcza odpow iedzial
nością za skuteczność realizacji tych zadań starostę, a więc podm iot związany z sam orządem powiatowym.
4 P. Sarnecki, Właściwości organów terenowych w sprawach porządku i bezpieczeństwa publicznego w nowej strukturze lokalnych władz publicznych, Warszawa-Kraków 1999, s. 24.
5 Art. 14 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, Dz. U.
z 2013 r., poz. 596 z późn. zm.
6 O problemie rozbieżności w interpretacji tych terminów szerzej pisze J. Dobkowski, Ad- ministracyjnoprawne stosunki łączące Policję z samorządem terytorialnym, Olsztyn 2013, s. 46-47.
Konstrukcji tej nie m ożna jednak odczytywać w oderwaniu od treści art. 4 ust. 1 u.s.p. N ależy bowiem zauważyć, że efektywna realizacja zadań powiatu związanych z zapewnianiem bezpieczeństw a lokalnego bez w spółudziału p o wiatowych służb, inspekcji i straży byłaby co najmniej utrudniona, o ile w ogó
le możliwa. Istnienie tak pojętej, wzajemnej w spółzależności wym aga istnienia mechanizmów, które pozw alałyby efektywnie wykonywać zadania przez każdy ze wspom nianych podmiotów, z zachowaniem spójnego działania w ramach jednostki podziału administracyjnego państwa. D latego też odpow iednia ko
operacja zaangażowanych podm iotów działających w powiecie jest warunkiem sine qua non do sprawnego wykonywania zadań. Zauważyć należy bowiem, że nieskoordynowana działalność sam orządu powiatowego oraz funkcjonujących w powiecie służb, inspekcji i straży prowadzić m oże do niepotrzebnego krzyżo
wania się podejmowanych działań bądź też braku ich podjęcia w określonych obszarach ze względu na mylne przypuszczenie, że działanie to podjęte zostało przez inny podmiot.
N a uwadze trzeba mieć także zróżnicowanie potrzeb oraz zagrożeń, które w ystępują na poziom ie lokalnym - nie tylko w zakresie zapewniania bezpie
czeństwa. Różnorodność ta determ inow ana m oże być przez szereg różnych czynników, jak np. uwarunkowania geograficzne, demograficzne, geologiczne, infrastrukturę drogową, działalność przemysłu, poziom bezrobocia etc. Z tego powodu, kierując się potrzebą uelastycznienia i wzajem nego skonsultowania podejmowanych działań, sposób realizacji ogólnie określonych zadań przez p o szczególne podm ioty podlegać powinien koordynacji.
Aby należycie rozumieć zależności, jakie warunkują kooperację zdekoncen
trowanych służb, inspekcji i straży oraz sam orządu powiatowego, warto przybli
żyć założenia, jakie w ynikają z przyjęcia zasad zwierzchnictwa oraz zespolenia.
Obydwie te konstrukcje są ze sobą ściśle powiązane, co w połączeniu z brakiem legalnych definicji tych terminów powoduje wiele trudności w ich interpretacji.
Co więcej, analiza rozwiązań przyjętych przez ustawodawcę niejednokrotnie prowadzi do problemów z określeniem tego, co realnie wynika ze zwierzchnic
twa nad powiatowymi służbam i, inspekcjam i i strażami.
Aby możliwie najpełniej wyjaśnić dwa w skazane wyżej pojęcia, w pierwszej kolejności pragnę odwołać się do określenia charakteru i zakresu zwierzchni
ctwa, jakie jest sprawowane przez organ zwierzchni nad organem podporządko
wanym. Istotą takiego stosunku jest stworzenie możliwości oddziaływ ania orga
nu zwierzchniego na działalność organu podporządkowanego. Oddziaływanie to m oże następow ać zarówno w formach imperatywnych, jak również - co jest charakterystyczne przede w szystkim dla konstrukcji, w których nie występuje hierarchiczne podporządkow anie organów - w formach niewładczych. Artykuł 35 ust. 2 u.s.p. stanowi, że zwierzchnikiem powiatowych służb, inspekcji i straży jest starosta. U staw odaw ca nie wskazuje przy tym dość precyzyjnie, na czym to zwierzchnictwo m a polegać. Jednocześnie należy podkreślić, że treść przywołane
go przepisu nakazuje przyjąć, że zwierzchnictwo to nie m a charakteru zwierzch
nictwa służbowego, jakie starosta sprawuje względem pracowników starostwa
W p ro w a d z e n ie system ow e: rozw iąza nia p ra w n e z p u n k tu w id z e n ia k o o rd y n a c ji 73
powiatowego oraz kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Co więcej, pomimo, że ustawodaw ca w art. 35 ust. 3 u.s.p. w skazał generalne kom peten
cje, jakie wynikają ze sprawowanego nad powiatowymi służbam i, inspekcjami i strażam i zwierzchnictwa, zauważyć należy, że właściwej treści zwierzchnictwa trzeba poszukiwać - obok ustaw ustrojowych - w ustawach szczególnych7.
Z zasadą zwierzchnictwa bardzo silnie zw iązana jest zasad a zespolenia.
Fundam entem tej zasady jest zwierzchnictwo organu jednoosobowego. Zabieg taki pozw ala n a umiejscowienie odpowiedzialności za rezultat podejmowanych działań właśnie na monokratycznym organie działającym w charakterze w ładzy adm inistracji ogólnej8. W przypadku zespolenia na poziom ie powiatu organem zwierzchnim jest starosta, który - choć jest organem adm inistracji publicznej - nie jest organem sam orządu powiatowego. W artykule 8 ust. 2 u.s.p. wyraźnie wskazano, że organami powiatu są rada powiatu oraz zarząd powiatu, będące or
ganami kolegialnymi. Starosta, będący ex lege przewodniczącym zarządu powiatu, pomimo, że przepisam i prawa został w yposażony w pokaźną liczbę kom peten
cji o charakterze wykonawczym, nie został jednak przez ustawodawcę uznany za organ powiatu. Jednakże pom im o takiego zabiegu nie ulega wątpliwości, że pozycja prawna starosty pozw ala na określenie go m ianem organu administracji publicznej. Jak bowiem słusznie podnosi się w literaturze, spełnia on wym aga
nia, jakie stawiane są przed takim podm iotem , czyli:
1) jest wyodrębniony organizacyjne;
2) działa w imieniu państw a (tzn. w imieniu sam orządu powiatowego);
3) posiada własne kompetencje;
4) realizuje zadania z zakresu administracji publicznej9.
Konstrukcja zespolenia powiatowych służb, inspekcji i straży pod zwierzch
nictwem starosty jest przy tym o tyle specyficzna, że w tej sytuacji m am y do czynienia ze zwierzchnictwem sprawowanym przez organ o etymologii sam o
rządowej nad organam i należącym i do adm inistracji rządowej. Jest to zatem konstrukcja fundam entalnie różniąca się od zespolenia na poziom ie regional
nym, gdzie organem zwierzchnim jest wojewoda. Jakkolw iek uważam , iż dla samej możliwości istnienia zwierzchnictwa kwestia przynależności poszczegól
nych organów do danego rodzaju adm inistracji jest irrelewantna, tak determ i
nuje to daleko idące konsekwencje dla zakresu tego zwierzchnictwa. N ależy bowiem podkreślić, że z zasady zespolenia nie wynika istnienie uprawnień or
ganu zwierzchniego względem organu podporządkow anego, które przybierać
7 M. Stec, Inspekcje, straże, służby mundurowe, Materiały szkoleniowe RAP, z. 14, Warszawa 1998, s. 8-9.
8 M. Mączyński, Powiat w systemie ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, Przegląd Prawa Publicznego 2007, nr 6, s. 77.
9 P. Chmielnicki, Charakter uprawnień monokratycznych organów samorządu lokalnego wobec Poli
cji, [w:] A. Szymaniak (red.), Samorząd a Policja. Kształtowanie bezpieczeństwa lokalnego, Poznań 2007, s. 55.
m iałyby charakter kierownictwa. M oże to być zresztą uzasadnione celem, jaki jest podstaw ą istnienia zasady zespolenia, czyli realizow ania ustawowych za
dań w sposób efektywny, a co za tym idzie - skoordynowany. O znacza to tym samym, że zasad a ta sprzyjać m a harm onizow aniu działań podejmowanych przez zaangażow ane podmioty, co doprow adzić powinno do skutecznej reali
zacji zam ierzonego celu. Przyjmując, że w tym kontekście u podstaw sform u
łow ania zasady zespolenia w powiecie leży dążenie do zapobiegania niepożą
danem u powielaniu się działań oraz usuw ania niepotrzebnych rozbieżności w działaniu, stwierdzić należy, że istnienie uprawnień kierowniczych, jakim i dysponować m iałby organ zwierzchni wobec organu podporządkow anego, nie jest warunkiem sine qua non zasady zespolenia.
Podejmując próbę zdefiniowania zespolenia w powiecie, trzeba określić za
kres zastosow ania poszczególnych jego aspektów. Osobowy aspekt zespolenia przejawia się w możliwości wpływania przez organ zwierzchni na personalną obsadę organów podporządkowanych. Istotne jest tutaj spostrzeżenie, że wpływ ten jest stopniowalny. M oże się to przejawiać zarówno w formie bezpośredniej decyzji o obsadzie personalnej organu podporządkowanego, jak i pośrednio p o przez współdecydowanie o obsadzie organu - czy to w formach wiążących (jak np. wyrażanie zgody), czy to w formach niewiążących (jak np. opiniowanie kandydata). Kom petencyjny aspekt zespolenia polega na ustawowym przyzna
niu organom podporządkow anym kompetencji do działania w imieniu organu zwierzchniego. Klasyczne rozumienie organizacyjnego aspektu zespolenia polega na włączeniu aparatu pomocniczego organu podporządkowanego w skład aparatu pomocniczego organu zwierzchniego. Podobnie jak miało to miejsce w przypadku osobowego aspektu zespolenia, tak i organizacyjny aspekt zespolenia m oże mieć charakter stopniowalny. Przejawiać się to m oże poprzez możliwość oddziaływ a
nia przez organ zwierzchni na sposób funkcjonowania zachowującego swoją od
rębność aparatu pomocniczego organu podporządkowanego. Czwarty, finansowy aspekt zespolenia polega na zawieraniu budżetu organu podporządkow anego w budżecie organu zwierzchniego. Przy czym w tym wypadku stopniowalność polega przede w szystkim na zakresie wpływu zwierzchnika n a kształt budżetu organu podporządkow anego bądź też na umiejscowieniu źródła środków, jakie w ramach tego budżetu zostaną m u powierzone.
W szystkie wymienione wyżej aspekty zespolenia, tj. osobowy, kom petencyj
ny, organizacyjny i finansowy, w yznaczają jego zakres. Sam o zespolenie przy
bierać m oże formę pełną (tj. w jednym urzędzie i pod jednym zwierzchnikiem) bądź też częściową. Zakres zastosow ania poszczególnych aspektów zespolenia znajduje bezpośrednie przełożenie na charakter i zakres sprawowanego nad pod
porządkowanymi organami zwierzchnictwa. Próby charakterystyki zwierzchni
ctwa, jakie starosta sprawuje nad kierownikami powiatowych służb, inspekcji i straży, powinno się poprzedzić wskazaniem desygnatów term inu powiatowej administracji zespolonej. Zgodnie z treścią art. 33b u.s.p. powiatową adm ini
strację zespoloną stanowią:
W p ro w a d z e n ie system ow e: rozw iąza nia p ra w n e z p u n k tu w id z e n ia k o o rd y n a c ji 75
1) starostwo powiatowe;
2) powiatowy urząd pracy będący jednostką organizacyjną powiatu;
3) jednostki organizacyjne stanowiące aparat pom ocniczy kierowników powia
towych służb, inspekcji i straży.
W arto zwrócić uwagę na to, że dwa pierwsze z wymienionych podmiotów, tj. starostw o powiatowe oraz powiatowy urząd pracy, w chodzą w skład struktur sam orządu powiatowego, co przekłada się n a zdecydowanie większy stopień zespolenia, aniżeli m a to m iejsce w stosunku do powiatowych służb, inspekcji i straży, które nie w chodzą w skład struktur starostw a powiatowego, a ich kie
rownicy - będący organami adm inistracji publicznej o właściwości szczególnej - kom petencje swe w ykonują sam odzielnie. W tym m iejscu przejawia się główna różnica, jaka zachodzi pom iędzy zespoleniem w województwie a zespoleniem n a poziom ie powiatu. Podkreślmy, że kierownicy powiatowych służb, inspek
cji i straży podlegają podwójnej zależności. Z jednej bowiem strony podlegają oni staroście, w ramach sprawowanego przezeń zwierzchnictwa, z drugiej zaś podlegają służbowo właściwym wojewódzkim organom służb, inspekcji i straży.
Takie rozwiązanie rodzić m oże wiele wątpliwości. Przede w szystkim podwójne podporządkow anie niewątpliwie nie jest czynnikiem sprzyjającym prowadzeniu spójnej polityki podejmowanych działań. C o więcej, okoliczność, że kierownicy powiatowych służb, inspekcji i straży podlegają służbow o organom wyższego stopnia w hierarchicznych strukturach, powoduje, że zwierzchnictwo spra
wowane przez starostę uznać należy za znacząco ograniczone. N iejednolitość adm inistracji na poziom ie pow iatu wynika z tego, że - w przeciwieństwie do poziom u regionalnego - w ładzę adm inistracji ogólnej sprawuje organ adm ini
stracji publicznej zw iązany z sam orządem terytorialnym , nie zaś - jak m a to m iejsce w województwie - zw iązany z adm inistracją rządow ą wojewoda.
Przechodząc do w skazania podmiotów, które w chodzą w skład pow iato
wej adm inistracji zespolonej, stwierdzić trzeba, że przynależność ta nie wyni
ka z ustrojowej ustawy samorządowej, a z ustaw szczególnych, statuujących poszczególne służby, inspekcje i straże. Zgodnie z obecnym stanem prawnym w skład powiatowej adm inistracji zespolonej w chodzą następujący kierownicy:
• kom endant powiatowy Policji,
• kom endant powiatowy Państwowej Straży Pożarnej,
• powiatowy inspektor nadzoru budowlanego,
• państwowy powiatowy inspektor sanitarny.
Kilka słów komentarza wymaga niekonsekwencja ustawodawcy, który nowe
lizując ustaw y dotyczące Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz Inspekcji W ete
rynaryjnej, dość często modyfikuje przynależność tych inspekcji do określonego rodzaju adm inistracji rządowej. I tak w latach 1999-2 0 0 1 inspektor sanitarny był częścią powiatowej adm inistracji zespolonej, by w roku 2 0 0 2 zostać prze
niesiony w skład rządowej adm inistracji niezespolonej. N astępn ie - na m ocy nowelizacji ustaw y o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, wchodzącej w życie dnia
1 stycznia 2 0 1 0 r. - ponownie został zw iązany z powiatową adm inistracją ze
spoloną. Ponadto powiatowy lekarz weterynarii w roku 2 0 0 4 został w yłączo
ny spod zwierzchnictwa starosty. W m oim m niem aniu rozw iązania stosow ane przez ustawodawcę nie zasługują na aprobatę. Zabiegi polegające na wyłączeniu tych organów spod zwierzchnictwa starosty postrzegać należy bowiem z jed
nej strony jako uszczuplenie instrumentów, które ułatw iają realizację zadań pow iatu jako jednostki sam orządu terytorialnego, z drugiej zaś - z uwagi na treść art. 4 ust. 2 u.s.p. - jako uszczuplenie samych zadań powiatu. Co więcej, zabiegi takie z pew nością nie sprzyjają wypracowywaniu praktycznych m echa
nizm ów umożliwiających efektywną kooperację podm iotów funkcjonujących na poziom ie powiatu.
W celu w skazania generalnych uprawnień, jakie wynikają ze zwierzchnictwa starosty nad zespolonymi służbam i, inspekcjam i i strażam i, należy się odnieść do treści art. 35 ust. 3 u.s.p. Przepis ten wskazuje, że starosta, sprawując to zwierzchnictwo:
1) powołuje i odwołuje kierowników tych jednostek, w uzgodnieniu z w oje
wodą, a także wykonuje wobec nich czynności w sprawach z zakresu prawa pracy, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej;
2) zatwierdza programy ich działania;
3) uzgadnia wspólne działanie tych jednostek na obszarze powiatu;
4) w sytuacjach szczególnych kieruje wspólnymi działaniam i tych jednostek;
5) zleca w uzasadnionych przypadkach przeprowadzenie kontroli.
Jeśli chodzi o zakres tego zwierzchnictwa, przywołany wyżej przepis ma charakter generalny. W treści ustaw szczególnych, traktujących o konkretnych służbach, inspekcjach i strażach, znaleźć m ożna szereg przepisów szczególnych względem w skazanych generalnych uprawnień. O znacza to tym samym, że w wielu przypadkach wskazane w art. 35 ust. 3 u.s.p. kom petencje starosty do
znają wielu obostrzeń, co jednocześnie bezpośrednio przekłada się na zawężenie zakresu jego zwierzchnictwa nad poszczególnym i podm iotam i.
Pierwsza ze wskazanych generalnych kompetencji wynikających ze zwierzch
nictwa starosty nad powiatowymi służbam i, inspekcjam i i strażam i odnosi się
nictwa starosty nad powiatowymi służbam i, inspekcjam i i strażam i odnosi się