N a jsta r sz y z an alizo w an y ch p ro g ram ó w u ch w alo n o w 1 9 9 9 r. i a ż je d n ą p ią tą w 2 0 1 1 r. Z 2 0 0 8 r. p o c h o d z i 14% , a 12% z 2 0 0 7 r. W okresie o d 1 9 9 9 d o 2 0 0 1 r.
u ch w alo n o 2 % program ów . W tak iej sam ej ich liczb ie n ie p o d a n o d a ty u ch w a
lenia. O k res o b o w ią zy w a n ia p ro g ram u z o sta ł w sk a z a n y w 6 1 % an alizo w an y ch d o k u m e n tó w - zaw ierały o n e je d n o c z e śn ie d a tę p o c z ą tk o w ą i k oń co w ą. O b ie te d a ty n ie z o sta ły w sk a z a n e a ż w 2 0 % program ów . Ś red n i okres, n a ja k i p rze w id z ia
n o ob o w iązy w an ie p ro gram u , w y n o sił n ieco p o n a d c z te ry la ta i d w a m ie sią c e 16.
15 N a przykład umowy, porozumienia, formy współpracy wynikające z przepisów szczegól
nych.
16 Najkrótszy program zaplanowano na rok, a najdłuższy na 9 lat. Przeanalizowano najwięcej (54) programów czteroletnich - tyle trwał co piąty program z wszystkich poddanych analizie i co trzeci spośród zawierających okres obowiązywania.
W iększość programów była uchwalana na okres od trzech do pięciu lat17. Najkró
cej trwające programy planowano w powiatach województwa opolskiego (średnio 2,5 roku), a najdłużej w tych z warmińsko-mazurskiego (średnio 5,5 roku). Zgod
nie z założeniami badawczymi analizie poddano jedynie programy obowiązujące w trakcie prowadzenia badań. Z tego powodu w wyliczeniach dotychczasowego czasu obowiązywania programu przyjęto rok 2011 jako datę końcową, bez wzglę
du na to, czy była wskazywana jako taka w programie. Najdłużej obowiązujący program (z 1999 r.) trwał 13 lat. Z kolei aż 57 programów (z 200, które zawierały datę początkową) trwało rok lub krócej.
Kom isja bezpieczeństw a i porządku przy staroście została w prost w skazana jako podm iot, który przygotował projekt powiatowego programu w zaledwie 46% przebadanych dokumentów. W 6% programów autorem okazał się staro
sta lub podległy m u urząd, w 5% zespół specjalnie powołany do opracowania programu, w 4% Policja, w 2% inny podm iot18 i w 1% rada powiatu. Informacji o autorze nie ujawniono aż w 43% programów.
Z przeanalizowanych programów wynika, że zaledwie w 14 powiatach z sied
m iu województw19 przeprowadzono konsultacje poprzedzające ich uchwalenie.
N ajczęściej program y konsultow ano z przedstawicielam i Policji, Państwowej Straży Pożarnej, inspekcji sanitarnej, nadzoru budowlanego, weterynaryjnej oraz z „podm iotam i działającymi w obszarze bezpieczeństwa” (wyspecjalizowane w poszczególnych obszarach bezpieczeństw a zespoły robocze20, działające przy radzie powiatu kom isje21), ale też z mieszkańcami, „przedstawicielami służb po
rządkowych” , „partneram i społecznym i”, a także „środowiskami naukowymi” . Wśród podmiotów, z którymi konsultowano treść programu, znalazła się również działająca przy staroście kom isja bezpieczeństwa i porządku, która na podstawie obowiązujących przepisów powinna przygotować jego projekt.
Opis i ocena stanu bezpieczeństwa i porządku w powiecie powinny stanowić punkt wyjścia do ustalenia celów programu, a w konsekwencji w skazania za
dań do realizacji i podm iotów za nie odpowiedzialnych. Jak się jednak okazało,
17 Wśród zanalizowanych programów, w których wprost wskazano datę początkową i koń
cową, odnotowano 23% trzyletnich i 21% pięcioletnich.
18 Po dwa programy opracowały Powiatowe Centra Zarządzania Kryzysowego oraz wójto
wie i burmistrzowie gmin powiatu. Stosunkowo nieoczekiwanym autorem programu okazał się Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie, który przygotował program w ramach projektu współfinansowanego z Unii Europejskiej pt. „Podnoszenie jakości działania urzędów i usług dla mieszkańców poprzez wdrożenie zaktualizowanej metody PRI w gminach i powiatach”.
19 Trzech z województwa śląskiego, dwóch z dolnośląskiego, mazowieckiego, pomorskiego i wielkopolskiego, po jednym z małopolskiego, podkarpackiego oraz warmińsko-mazurskiego.
20 N a przykład trzy zespoły robocze w jednym z powiatów, „w skład których weszły osoby z różnych instytucji, znające problematykę i będące fachowcami z dziedziny ruchu drogowego, ochrony mienia, osób i przeciwdziałania przestępczości oraz patologii społecznych, edukacji, profilaktyki i przeciwdziałania zagrożeniom”.
21 N a przykład komisja samorządu i bezpieczeństwa, komisja prawa i porządku, komisja prawa i samorządu, komisje: społeczna, promocji zdrowia i kultury fizycznej, edukacji, kultury i bezpieczeństwa publicznego, budżetu i finansów, gospodarki i rozwoju.
zaledwie 16% (40) analizowanych programów zawierało wyrażoną wprost ocenę stanu bezpieczeństwa i porządku w powiecie. Taką ocenę zawierało najwięcej pro
gramów z powiatów leżących w województwach warmińsko-mazurskim (40% ), lubuskim i świętokrzyskim (w obu przypadkach 38% ), w przeciwieństwie do powiatów z województw kujawsko-pomorskiego i opolskiego, w których oceny stanu bezpieczeństw a i porządku w ogóle nie wystąpiły.
W połowie programów, które zawierały ocenę stanu bezpieczeństw a i p o rządku (20/40), w prost wyrażono ocenę pozytywną. Najczęściej - w co trzecim programie zawierającym ocenę - pozytywnie wypowiadano się o poziom ie bez
pieczeństw a związanego z zagrożeniem przestępczością. Negatywnie oceniono zagrożenie przestępczością w dokładnie takiej samej (13) liczbie programów.
Najczęściej ujemnie oceniano stan bezpieczeństw a w ruchu drogowym (19 pro
gramów, 48% ). Oceny negatywne pojawiały się częściej aniżeli pozytywne (w 30 z 40 programów zawierających ocenę) i charakteryzowały się większym zróżnico
waniem (dotyczyły większej liczby rodzajów bezpieczeństwa). Niem al wszystkie programy zawierające ocenę stanu bezpieczeństw a zawierały również jego dia
gnozę. W pięciu programach (w dwóch z województwa świętokrzyskiego, dwóch z warmińsko-mazurskiego oraz jednym z lubelskiego) wyrażono jednocześnie ocenę pozytywną i negatywną w stosunku do tego sam ego obszaru (rodzaju) bezpieczeństwa. Oceny te dotyczyły: bezpieczeństw a w ruchu drogowym, stanu zagrożenia przestępczością22, bezpieczeństw a obywateli, porządku publicznego, przeciwdziałania demoralizacji/patologiom/przestępczości dzieci i m łodzieży oraz przeciw działania zagrożeniom związanym z aktam i terroryzmu.
P ow ia to w e p ro g ra m y z a p o b ie g a n ia prze stę pczo ści oraz o c h ro n y bezpieczeństw a... 195
Tabela 3. Forma, w jakiej dokonano opisu (charakterystyki) stanu bezpieczeństwa i porządku
O pis stan u bezpieczeństw a i porządku w powiecie został
dokonany w formie: Liczebność Procent23
Ogólnych inform acji na tem at zagrożeń/problem ów zwią
zanych z bezpieczeństwem
105 70,5%
Danych statystycznych na tem at przestępczości 71 47,7%
Danych statystycznych dotyczących innych niż przestęp
czość zagrożeń
58 38,9%
Ogólnej charakterystyki przestępczości 50 33,6%
M apy zagrożeń 27 18,1%
Informacji na tem at subiektywnego poczucia bezpieczeń
stwa w śród m ieszkańców
11 7,4%
Inna 11 7,4%
O gó łem 149
22 Te dwie wystąpiły najliczniej - odpowiednio w trzech i dwóch programach.
23 Wartości procentowe nie sumują się do 100, gdyż w pytaniu możliwe było wybranie wię
cej niż jednej odpowiedzi.
C h o c ia ż o p is s ta n u b e z p ie c z e ń stw a i p o rz ą d k u w p o w iecie w y stą p ił w b lisk o 6 0 % an a liz o w a n y c h program ów , n a jc z ę ście j p rz y jm o w ał p o s ta ć o g ó ln y ch in fo r
m a c ji n a te m a t z a g ro ż e ń c z y p ro b le m ó w z w iąz an y c h z b e z p ie c z e ń stw e m , a w co trzecim pow iecie - ogólnej c h arak tery sty k i p rzestęp czo ści. N a jr z a d sz ą fo rm ę o p isu sta n o w iły m a p y z a g ro ż e ń o ra z in fo rm a c je n a te m a t su b iek ty w n eg o p o c z u c ia b e z p ie c z e ń stw a m ie sz k a ń c ó w (zo b . ta b e la 3 ). W śró d in n y ch fo rm o p isu b e z p ie c z e ń stw a w pow iecie p rzew ażały szczegó ło w e ch arak tery sty k i p o szczegó ln y ch ro d zajó w z a g ro ż e ń o ra z ich p ro g n o z o w a n y p o z io m w o k resie o b o w ią z y w a n ia p ro g ram u .
N a w ią z a n ia d o in n y ch p ro g ra m ó w w y stą p iły w d w ó ch trz e cic h ( 1 6 5 /2 5 0 ) d o k u m e n tó w p o d d a n y c h a n a liz ie i w p rz e w a ż a ją c y m sto p n iu d o ty c z y ły p ro g ra m ó w o g ó ln o p o lsk ic h o ra z p o w ia to w y c h 24. J a k w y n ik a z w y k re su 2 , p raw ie co c z w a rty d o k u m e n t n aw ią z y w a ł d o ró ż n y c h lo k a ln y c h program ów , p rz y czy m p o z io m o g ó ln o śc i ty ch o d w o ła ń u n ie m o ż liw ia ł za k la sy fik o w a n ie p ro g ra m u d o p o z o sta ły c h k o n k re tn y c h k ate g o rii. N a jr z a d z ie j o d w o ły w a n o się d o p ro g ra m ó w w o je w ó d z k ic h o ra z g m in n y ch . T ylko w d w ó ch p ro g ra m a c h - z w o je w ó d z tw a p o d la sk ie g o o ra z lu b e lsk ie g o - w sk a z a n o in n e n iż w y m ie n io n e ro d z a je p ro g ra m ów , a m ia n o w ic ie „ C O M P O N E N T 4 ” (h o le n d e rsk i p ro g ra m w sp ó łp r a c y p o li
cji ze sp o łe c z e ń stw e m ) o ra z p ro g ra m y u n ijn e w z a k re sie m o ż liw o śc i p o z y sk a n ia śro d k ó w n a re a liz a c ję p ro g ra m u (n p . E u ro p e jsk i F u n d u sz S p o łecz n y , In icja ty w a E Q U E L ). T a k rz a d k ie n a w iąz y w an ie d o p ro g ra m ó w g m in n y ch i w o je w ó d z k ic h w sto su n k u d o p o w ia to w y c h m o ż e św ia d cz y ć o ty m , że d z ia ła n ia w sfe rz e b e z p ie c z e ń stw a i p o r z ą d k u s ą p o d e jm o w a n e n ie z a le ż n ie n a k a ż d y m ze sz c z e b li s a m o r z ą d u te ry to ria ln e g o .
W y k res 2 . O d w o łan ia do innych program ów
W p ro g ra m ie lu b w z a łą c zn ika c h w sp o s ó b w yra ź n y o d w o ła n o s ię d o in n e g o p ro g ra m u :
24 W programach z województwa opolskiego odwoływano się wyłącznie do innych progra
mów powiatowych. Jest to jedyne województwo, w którym nie wystąpiły odwołania do pro
gramów ogólnopolskich.
N ie zaskakuje, że ogólnopolskim programem, do którego odwoływało się naj
więcej przeanalizowanych dokumentów, okazał się Rządowy Program Ograniczania Przestępczości i Aspołecznych Zachowań „Razem Bezpieczniej”25, podobnie jak okoliczność, że nawiązania te występowały zasadniczo w programach uchwalo
nych w latach 2 0 0 7 -2 0 1 1 26. Jest to bowiem ogólnopolski program w największym stopniu odnoszący się do podstawowych problemów związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa na poziom ie lokalnym. Zaskakujące okazało się natom iast wy
stępowanie nawiązań do tego programu w dokumentach datowanych na 2 0 0 6 r.
lub wcześniejszych. W jednym z programów (uchwalonym na lata 2 0 0 6 -2 0 1 0 ) autorzy tak uzasadniali nowelizację wprowadzoną w 2 0 0 7 r., a m ającą na celu
„przystosowanie” powiatowego programu do programu „Razem Bezpieczniej”:
W przypadku naszego powiatu wydaje się, że realizacja ogólnopolskiej inicjatywy po
winna opierać się na już podjętym program ie „Bezpieczne (...)” . A nalizując obszary działań obu program ów stwierdzono, że tylko w obszarze „Bezpieczeństw o w ruchu drogowym” jest identyczne nazewnictwo. Trzy kolejne obszary są inaczej określone, jednakże problem atyka w nich ujęta jest zbieżna (...). Zupełnie nowymi obszaram i ujętym i w rządowym program ie „Razem Bezpieczniej” są Bezpieczeństw o w działal
ności gospodarczej, Bezpieczeństw o w środkach kom unikacji publicznej i Ochrona dziedzictwa narodowego. W związku z tym zasadne wydaje się uzupełnienie progra
m u „Bezpieczne (...)” o te trzy obszary i dostosow anie pozostałych do nazewnictwa
„Razem Bezpieczniej”. N ależy podkreślić, że przedmiotowe zm iany nie generują kosztów po stronie uczestników programu.
Uzupełnianie programu o nowe zagadnienia tylko dlatego, że występują w pro
gramie rządowym, bez głębszej analizy występujących w tym zakresie problemów i potrzeb lokalnej społeczności, należy ocenić negatywnie. Tego typu działanie potęguje wrażenie, że część powiatowych programów powstała, gdyż prawo tego wymaga i nie m ają one nic wspólnego z planowym, wieloletnim przeciw działa
niem przestępczości ani innymi celami wynikającymi z nazwy programu.
W co dziesiątym programie powiatowym, w którym znalazły się odwołania do programów ogólnopolskich, wymieniano „Krajowy Program Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie”27 oraz „Program Zapobiegania N iedostosow aniu Sp o łecznemu i Przestępczości W śród Dzieci i M łodzieży”28. Pozostałe programy
P ow ia to w e p ro g ra m y z a p o b ie g a n ia prze stę pczo ści oraz o c h ro n y bezpieczeństw a... 197
25 Dalej skrótowo także „Razem Bezpieczniej”. Program został uchwalony 18 grudnia 2006 r.
na lata 2007-2015, a w marcu 2007 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (obecnie M SW ) zainaugurował jego realizację. Więcej na temat programu na stronie: http://razembez- pieczniej.msw.gov.pl (dostęp: 21.04.2014).
26 Do programu „Razem Bezpieczniej” nawiązywało 87% (76/87) dokumentów zawierają
cych odwołania do programów ogólnopolskich.
27 Więcej o programie zaplanowanym na lata 2006-2016 na stronie: http://ms.gov.pl/pl/dzia- lalnosc/przeciwdzialanie-przemocy-w-rodzime/krajowy-program-przeciwdzialama-przemocy-w- -rodzinie-/ (dostęp: 21.04.2014).
28 Jak wynika z informacji zamieszczonych na stronie Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, pro
gram został zakończony w 2010 r. z powodu braku środków finansowych na jego realizację, dub
lowania zadań przez inne programy, zbyt dużej liczby programów profilaktycznych dotyczących
ogólnopolskie, jak wynika z tabeli 4, były wymieniane w analizowanych do
kum entach sporadycznie. M ogło to wynikać z ich wąskiego zakresu przedm io
towego oraz mniejszej popularności albo zakończenia ich obowiązywania, jak w przypadku programu „Bezpieczna Polska” .
Krajow y Program Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie 9 10,3%
Program Zapobiegania N iedostosow aniu Społecznem u i Przestępczości W śród D zieci i M łodzieży
9 10,3%
Rządow y program poprawy stanu bezpieczeństw a w szko
łach i placówkach „Zero tolerancji dla przem ocy w szkole”
3 3,4%
N arodow y Program Profilaktyki i Rozwiązywania Proble
m ów Alkoholowych (2 0 0 6 -2 0 1 0 oraz 2 0 1 1 -2 0 1 5 )
3 3,4%
Krajow y Program Przeciwdziałania N arkom anii 3 3,4%
Krajow y Program Bezpieczeństw a Ruchu Drogowego
Trudno jednoznacznie pozytywnie albo negatywnie wypowiedzieć się na temat występowania w analizowanych dokum entach odwołań do innych programów.
O d lokalnych potrzeb i problemów w największym stopniu zależy, czy zawarte w programie odwołania do innych planów, strategii, inicjatyw są uzasadnione.
Funkcjonują powiatowe programy, w których liczba i charakter nawiązań do innych dokum entów przybrały rozm iary patologiczne31. Z drugiej jednak
stro-tego obszaru (rządowych, ministerialnych i lokalnych), jak również potrzeby uporządkowania i ograniczenia liczby dokumentów strategicznych i wieloletnich programów. Więcej: www.msw.
gov.pl/pl/bezpieczenstwo/organizacje-pozarzadow/programy/4203,Program-Zapobiegania-Nie- dostosowaniu-Spolecznemu-i-Przestepczosci-Wsrod-Dzieci-i.html (dostęp: 21.04.2014).
29 Wartości procentowe nie sumują się do 100, gdyż w pytaniu możliwe było wybranie wię
cej niż jednej odpowiedzi.
30 Wymieniono tu: Policyjny program ograniczania przestępczości i aspołecznych zachowań w małych i średnich miastach „Bezpieczne m iasta”, Narodowy Program Ochrony Zdrowia, programy profilaktyki zdrowotnej (np. Program Profilaktyki Zapalenia Wątroby typu C), program „Kibice razem” oraz Program Przeciwdziałania Przymuszonej Prostytucji, program
„Przeciwdziałanie poprzez sport agresji i przestępczości wśród dzieci i młodzieży”.
31 Por. dalszą część opracowania.
P ow ia to w e p ro g ra m y z a p o b ie g a n ia prze stę pczo ści oraz o c h ro n y bezpieczeństw a. 199
n y p o w ia to w e p ro g ra m y n ie s ą o p rac o w y w an e w p ró ż n i i n ie ty lk o m o g ą , ale te ż p o w in n y w p isy w a ć się w o g ó ln o p o lsk ie lu b w o je w ó d z k ie p la n y stra te g ic z n e , o ile je st to u z a sa d n io n e ich z a k re se m te m a ty c z n y m . W y d a je się, że p o d m io ty o p ra c o w u ją ce p ro g ra m p o w in n y z n a ć ro z w ią z a n ia p ro p o n o w a n e w p ro g ra m a c h o sz e rsz y m z a się g u i w o d p o w ie d n i s p o só b z n ich k o rz y stać .