Prawne form y działania adm inistracji
Każde zadanie wykonywane przez organy adm inistracji państwowej realizowa
ne jest w prawnie określonej formie działania. W spółcześnie (tak jak i dawniej) głównie cytowany jest na gruncie prawa adm inistracyjnego katalog form u sta
lony przez J. Starościaka7. Zaliczano do nich przykładowo:
• akty normatywne,
• akty administracyjne,
• przymus bezpośredni,
• nadzór i kontrolę przestrzegania prawa,
• orzeczenia karno-administracyjne,
• czynności karnoprocesowe,
• czynności rozpoznawczo-operacyjne (taktyczno-techniczne),
• czynności materialno-techniczne,
• działania społeczno-organizacyjne,
• umowy cywilne.
N ależy pam iętać, że poglądy na wyodrębnienie poszczególnych prawnych form działania adm inistracji z upływem czasu ulegają ewolucji. N a ten proces m ają wpływ rozwój badań naukowych i zm iany w samych działaniach adm ini
stracji. Zatem katalog prawnych form działania adm inistracji w Polsce różni się w porównaniu z innymi państwami. Z tych samych powodów katalog zawar
ty w podręczniku, który wydano kilkadziesiąt lat temu, będzie odmienny od zestawienia zawartego we w spółczesnym podręczniku8. Autorzy piszący o nie
władczych formach działań w administracji nazywali je działalnością społeczno- -organizatorską (społeczno-organizacyjną) lub niewładczą9.
Niezależnie jednak od zaakcentowanych odmienności autorzy, mówiąc o spo- łeczno-organizacyjnej działalności adm inistracji10 lub działalności niewładczej11,
7 J. Służewski (red.), Polskie prawo administracyjne, Warszawa 1992, s. 187.
8 Ibidem, s. 186.
9 E. Ura, Współdziałanie Milicji Obywatelskiej z radami narodowymi, Warszawa 1973, s. 124
125; eadem, Prawne formy działania Milicji Obywatelskiej, Warszawa 1974, s. 36, 38, 41; S. Bole- sta, Charakter i zakres prawny działalności MO, Zeszyty Naukowe ASW 1975, nr 9, s. 144-145;
J. Zaborowski, Uwagi dotyczące modelu działalności prewencyjnej MO, Zeszyty Naukowe ASW 1988, nr 53, s. 103; S. Bolesta, Pozycja prawna M O w systemie organów PRL, Warszawa 1973, s. 126-127 oraz P. Radziszewski, Podstawy prawne współdziałania samorządu i policji, [w:] A. Szy
maniak (red.), Samorząd a Policja. Kształtowanie bezpieczeństwa lokalnego, Poznań 2007, s. 11-25.
10 J. Starościak (red.), System prawa administracyjnego, Warszawa 1977, t. III, s. 104-105.
11 T. Kuta, Pojęcie działań niewładczych w administracji. N a przykładzie administracji rolnictwa, Wrocław 1963, s. 20; idem, Funkcje współczesnej administracji i sposoby ich realizacji, Wrocław 1992, s. 37.
mieli na myśli ten sam swoisty zakres „społecznego działania aparatu państw o
w ego” 12.
Warunki prawidłowości działań niewładczych, społeczno-organizatorskich
P o d s t a w a p r a w n a d z ia ła ń n ie w ła d c z y c h
Z ogólnej zasady praworządności wynika, że działalność administracji, niezależ
nie od form, w jakich jest realizowana, powinna mieć podstawę praw ną13. Zatem zasada ta dotyczy również działań społeczno-organizacyjnych. Sw oistość dzia
łania adm inistracji w tej formie „wskazuje n a m ożność dopuszczenia jej rów
nież na podstaw ie tak ogólnego tytułu prawnego, jak norm a kom petencyjna” 14.
Przy okazji rozważań na tem at zdeterminowania całej działalności adm ini
stracji prawem oraz podejm owania przez nią działań niewładczych, opierając się na ogólnej normie kompetencyjnej, T. Kuta zwraca uwagę na pewne rozróżnienie.
W spomniany autor zauważa, że „zależnie od funkcji, które adm inistracja wypeł
nia i od m etod ich realizacji, stopień determinacji prawnej będzie różny. Różny też będzie w związku z tym sposób stosow ania normy. (...) Istotnym bowiem znamieniem działań niewładczych (oprócz przypadków, w których działania te opierają się na poleceniu służbowym) jest to, że organom adm inistracyjnym po
zostawiona jest m ożność wyboru miejsca, czasu, przedmiotu i form tych działań.
Sam organ decyduje, czy działać15 oraz jak i jakie działania niewładcze należy stosować, aby cel określony w przepisie prawa lub wynikający z zasadniczej linii polityki państw a został osiągnięty” 16.
Powyższa uwaga m oże stanowić dobre wyjaśnienie wielości odm ian im ple
m entacji art. 3 8 a u.s.p., które wcześniej sygnalizowano, a w szczególności spo
sobów i zakresu realizacji zadań komisji określonych w ust. 2 art. 38a.
C h a r a k t e r p ra w n y n ie w ła d c z e j (s p o łe c z n o - o r g a n iz a c y jn e j) d z ia ła ln o ś c i a d m in is t r a c ji
W literaturze przedm iotu J. Starościak określa prawny charakter społeczno- -organizacyjnej działalności poprzez podanie kolejnych w skazań17.
1. „Cel tych czynności m usi mieścić się w ramach zadań postawionych przez prawo danem u organowi adm inistracyjnem u” 18.
12 Zob. idem, Pojęcie działań niewładczych w administracji..., s. 20 oraz J. Starościak (red.), Sy
stem prawa..., s. 104-105.
13 T. Kuta, Pojęcie działań niewładczych w administracji..., s. 46.
14 J. Starościak, Prawne formy działania administracji, Warszawa 1957, s. 285.
15 T. Kuta, Pojęcie działań niewładczych w administracji..., s. 50.
16 Ibidem, s. 49.
17 J. Starościak, Prawo administracyjne, Warszawa 1969, s. 253; por. idem, Prawne formy..., s. 287 i nast.
18 Ibidem.
N iew ład cze a sp e kty b u d o w y porządku p u b lic z n e g o i be zpieczeń stw a o b yw a te li. 93
D la przykładu, w odniesieniu do Policji zakres jej działania musi się m ieś
cić w ramach funkcji ochrony bezpieczeństw a obywateli oraz utrzym ania bezpieczeństw a i porządku publicznego19. N atom iast zakres prawny m ery
torycznej działalności Policji jest wyznaczony przez ogólne zadania, z któ
rych najważniejszymi są: ochrona życia i zdrowia obywateli, ich m ienia oraz zapobieganie popełnianiu przestępstw i w spółdziałanie w tym zakresie z za
interesowanymi organami państwowymi, sam orządam i i organizacjami spo
łecznymi. W następnej kolejności wskazywane jest wykrywanie przestępstw, ujawnianie wykroczeń oraz ściganie ich sprawców20.
2. „Jeżeli w grę wchodzi konieczność rozstrzygnięcia pewnej sprawy przez ad ministrację, to ta form a (społeczno-organizacyjna) działania adm inistracji jest z zasady (ale nie zawsze) form ą dopełniającą w stosunku do możliwości działania w innych form ach”21. N a gruncie policyjnym takie rozwiązanie ma miejsce m.in. wtedy, „gdy problemy zapobiegania i walki z niekorzystnym zjawiskiem zostały uregulowane prawnie, np. walka z alkoholizm em ”22.
N ależy jednak zauważyć, że w realizowaniu niektórych zadań adm inistra
cja m oże stosować wyłącznie formę niewładczą (społeczno-organizacyjną).
Sytuacja taka występuje w przypadkach, kiedy „norm y prawa dotyczące bezpośrednio danego zagadnienia lub norm y ustrojowe czy kompetencyjne nakładają na adm inistrację zadania, nie wskazując środków, które m ogą słu
żyć ich w ykonaniu”23. Przykładowo, w praktyce policyjnej zasada ta będzie realizowana, kiedy pojawi się nowe niekorzystne zjawisko społeczne zagra
żające bezpieczeństwu i porządkowi publicznemu. D otyczy to sytuacji, gdy nie zostały uregulowane w przepisach prawa problem y walki z nim (np. za
grożenie moralne nieletnich)24.
3. „D ziałaln ość adm inistracji w tej form ie (społeczno-organizatorskiej) nie tworzy bezpośrednio norm y prawnej. D latego do zapewnienia wykonania tego rodzaju w skazań niedopuszczalne jest użycie egzekucji adm inistracyj
nej lub innego rodzaju przymusu państwowego. Jednakże nie jest wyłączona możliwość zastosow ania innych środków właściwych tylko państwu (wład
czych), a zmierzających do podtrzym ania tej działalności, jak np. posłuże
nie się środkami nagród państwowych, wyróżnień szczególnymi odznaka
mi itp .”25
19 Art. 1 ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r., Dz. U. Nr 30, poz. 179; por. S. Bolesta, Charakter i zakres prawny działalności MO, Zeszyty Naukowe ASW 1975, nr 9, s. 146.
20 Art. 1 ust. 2 ustawy o Policji; por. S. Bolesta, Charakter i zakres prawny..., s. 148.
21 J. Starościak, Prawo administracyjne, s. 253.
22 E. Ura, Prawne formy..., s. 31.
23 J. Starościak (red.), System prawa..., s. 106.
24 E. Ura, Prawne formy..., s. 32 oraz T. Cielecki, Koordynacja systemu zapobiegania przestępczości przez samorządy lokalne, [w:] A. Szymaniak (red.), Samorząd a Policja..., s. 26-52.
25 J. Starościak, Prawo administracyjne, s. 253.
4. „D ziałalność administracji w formie niewładczej (społeczno-organizacyjnej) jako działalność na podstawie prawa podlega kontroli społecznej i prawnej kontroli organów wyższego stopnia”26. Powyższe w skazanie należy jednak uzupełnić o stwierdzenie, że działania niewładcze, oprócz kontroli ich legal
ności, powinny być również oceniane od strony ich celowości i racjonalności27.
W edług T Kuty kontrola legalności powinna zmierzać do ustalenia, „czy w praktyce działania niewładcze nie w kraczają w sferę praw i obowiązków obywatelskich i czy w ogóle nie sprzeciwiają się istniejącem u porządkowi praw nem u”28. N atom iast „zgodność działań niewładczych z zasadą «w iążą
cego celu», wyrażoną w aktualnej polityce administracyjnej, jest sprawdzana przez kontrolę społeczną, a jednocześnie w trybie nadzoru”29.
D z ia ł a ln o ś ć sp o łe c z n o - o r g a n iz a c y jn a a p o z o s t a łe p ra w n e fo r m y i m e to d y o c h ro n y p o r z ą d k u i b e z p ie c z e ń stw a p u b lic z n e g o
Przy omawianiu społeczno-organizacyjnej, niewładczej działalności adm inistra
cji należy pam iętać, że jest ona jedną z wielu prawnych form działania. Łącznie stanow ią one całokształt instrumentów, za pośrednictwem których adm inistra
cja m oże realizować swoje funkcje30.
Ponadto świadomie i logicznie powiązane ciągi występow ania określonych prawnych form w rozwiązywaniu przez adm inistrację postawionych przed nią zadań składają się na m etody jej działania31. „D o m etod pracy adm inistracji n a
leżałoby więc zaliczyć określenie rozwiązywania pewnych zjaw isk społecznych w formie przekonywania lub przymusu, podejmowanie prewencyjnej działalności na określonym odcinku czy też reagowanie na zaistniałe dopiero efekty, podję
cie generalnego rozw iązania zadania lub rozwiązanie go przez szereg kolejnych i po sobie następujących czynności dotyczących zjaw isk indywidualnych itd .”32 Organy ochrony porządku i bezpieczeństw a publicznego, realizując swoje zadania, m ają określone przez ustawodawcę form y działania. A by zapewnić po
rządek i bezpieczeństwo publiczne, konieczne jest stosowanie zróżnicowanych form i m etod działania33. Powinny one być tak dobierane, aby zapewnić ich skuteczność oraz uwzględniać następujące podstawowe zasady wypracowane na gruncie prawa adm inistracyjnego34:
26 Ibidem, s. 253.
27 T. Kuta, Funkcje współczesnej administracji..., s. 37.
28 Ibidem, s. 38.
29 Ibidem, s. 87.
30 J. Starościak, Prawo administracyjne, s. 232.
31 Idem (red.), System prawa..., s. 40.
32 Ibidem, s. 41.
33 Por. P. Juszczyk, Tworzenie zdecentralizowanych jednostek policyjnych na poziomie samorządu gminnego. Rozważania z zakresu community-policing, [w:] A. Szymaniak (red.), Samorząd a Policja...,
s. 101-113.
34 J. Starościak (red.), System prawa..., s. 41; por. Z. Kijak, Pojęcie ochrony porządku publicznego w ujęciu systemowym, Zeszyty Naukowe ASW 1987, nr 47, s. 37.
N iew ład cze a sp e kty b u d o w y porządku p u b lic z n e g o i be zpieczeń stw a o b yw a te li. 95
1) „organy administracji w celu rozwiązania konkretnych spraw m ogą stosować tylko te form y działania, których stosowanie jest w danego rodzaju w ypad
kach w skazane lub dozwolone przez prawo;
2) stosowane środki powinny możliwie najlepiej odpow iadać poczuciu praw
nem u społeczeństw a o celowości lub niezbędności podjęcia działalności w określonej formie; podjęte środki oprócz rozwiązania konkretnego w ypad
ku powinny zapobiegać powstawaniu w przyszłości zjaw isk niepożądanych i sprzyjać powstawaniu zjaw isk pożądanych oraz w miarę możliwości służyć rozbudzaniu inicjatywy społecznej w tym zakresie;
3) stosowane środki powinny najbardziej ekonomicznie wykorzystywać tę część nakładu społecznych sił wytwórczych, która jest niezbędna do realizowania zamierzonego celu;
4) stosowane środki powinny pozwolić na osiągnięcie zamierzonych efektów w sposób dla obywateli najmniej uciążliwy, zapewniający im jak najszerszy udział w decydowaniu o sprawach publicznych”35.
T y p y d z ia ł a ń n ie w ła d c z y c h
W tym miejscu należy wspomnieć, że w literaturze przedm iotu, w relacji ad m inistracja a obywatel i społeczeństwo, wyróżnia się cztery typy działań nie
władczych w administracji, które określa się jako: jednostronne, dwustronne, zewnętrzne i wewnętrzne.
D ziałan ia jednostronne nie zm ierzają bezpośrednio do naw iązania stosun ków w spółpracy m iędzy adm inistracją a obywatelami i ich organizacjam i. N a j
częściej są nimi apele, których adresatem są szerokie rzesze ludzi. W praktyce przybierają one form y odezw, w skazań, zachęt itp. M ają one na celu przekona
nie grupy podm iotów do podejm ow ania określonych działań, do konkretnych zachowań36.
D ziałania niewładcze, które zm ierzają do nawiązania stosunków współpracy m iędzy adm inistracją a obywatelami i ich organizacjami, T K uta nazywa „dzia
łaniam i niewładczymi dwustronnymi”37. W skazany cel jest zarazem tym, co od
różnia działania dwustronne od omówionych wyżej działań jednostronnych38.
W opracowaniach na temat prawa administracyjnego mówi się o dwóch sferach działań niewładczych administracji, określanych jako zewnętrzne i wewnętrzne39.
Prezentowane wyżej typy działań dwustronnych i jednostronnych należą do tych pierwszych, tj. zewnętrznych. O znacza to, że ich adresatem są osoby i jednost
ki organizacyjne niepowiązane z organem działającym służbową podległością40.
35 Z. Kijak, Pojęcie ochrony, s. 37.
36 T. Kuta, Pojęcie działań niewładczych w administracji..., s. 32.
37 Ibidem.
38 Ibidem.
39 J. Starościak (red.), System prawa..., s. 42; idem, Prawo administracyjne, s. 232; T. Kuta, Funk
cje współczesnej administracji i sposoby ich realizacji..., s. 32-34.
40 J. Starościak (red.), System prawa administracyjnego..., T. III, s. 42.
N ato m iast działan ia niew ładcze (społeczno-organizacyjne) wewnętrzne organów adm inistracji są adresowane do „organów adm inistracji państwowej podległych im służbowo lub w stosunku do osób powiązanych z nimi więzami tego rodzaju podległości”41.
M iędzy działaniami zewnętrznymi i wewnętrznymi istnieje znaczna w spółza
leżność42. W spom niana korelacja m a szczególny wpływ na efektywność realizacji niewładczych działań zewnętrznych43. Według T Kuty „kryterium odróżniającym te dwa rodzaje działań jest cel. Podczas gdy działania «wewnętrzne» m ają na celu ułatwienie i uproszczenie administrowania, to działania «zewnętrzne» m ają na celu wciąganie obywateli do świadomego w spóładm inistrow ania krajem ”44.