D otychczasow a charakterystyka zm ierzała do ukazania sw oistości niew ład
czych działań administracji oraz ich właściwości w obszarze autonomicznych działań organów administracji. Obecnie zostaną omówione istotne, z perspek
tywy późniejszego interpretowania art. 3 8 a u.s.p., elementy instytucji prawnej określanej jako porozum ienie administracyjne. Jest ono niewładczą form ą dzia
łania - w spółdziałania adm inistracji w obszarze współpracy podm iotów wyko
nujących administrację publiczną w zakresie zadań zbliżonych kompetencyjnie.
Z praktycznego punktu widzenia porozumienie administracyjne służy rozwojowi współpracy jego sygnatariuszy, szczególnie w sferach, w których samodzielne działanie nie przyniosłoby oczekiwanych efektów45. Zatem z tej perspektywy m oże ono być przydatne do pogłębienia rozum ienia obszaru w spółdziałania i współpracy w ramach komisji bezpieczeństwa i porządku określonej w art. 38a u.s.p. Z tego względu warto omówić podstawowe, istotne elementy porozum ie
nia adm inistracyjnego wyróżnione na gruncie nauki prawa administracyjnego.
W dostępnej literaturze Z. Cieślak ciekawie i jasno precyzuje omawianą in
stytucję prawną. W edług tego autora „istotą porozum ienia administracyjnego jest uwarunkowane prawnie i faktycznie w spółdziałanie niezależnych w przed
miocie porozumienia podmiotów, którego treść stanowi stworzenie w akcie praw
nym porozum ienia formalnych podstaw wspólnej realizacji określonych zadań administracyjnych oraz podjęcie niezbędnych i zsynchronizowanych działań faktycznych i prawnych w celu wykonania zawartego aktu”46.
41 Ibidem, s. 42 i 45 oraz J. Starościak, Prawo administracyjne, s. 232.
42 T. Kuta, Funkcje współczesnej administracji..., s. 33.
43 Ibidem, s. 32.
44 Ibidem, s. 34.
45 Zob. J. Wróbel, A. Chechelski, Współdziałanie Policji z -wybranymi podmiotami odpowiedzial
nymi za bezpieczeństwo i porządek publiczny, Katowice 2010, s. 6.
46 Z. Cieślak, Porozumienie administracyjne, Warszawa 1985, s. 113-144, zob. s. 126 i nast.
N iew ład cze a sp e kty b u d o w y porządku p u b lic z n e g o i be zpieczeń stw a o b yw a te li. 97
N a uwarunkowanie prawne porozum ienia adm inistracyjnego składają się następujące elementy:
a) działanie w formie porozum ienia m oże być podjęte tylko na podstawie prze
pisów prawnych, przy czym minimum podstaw y prawnej stanowią normy określające kompetencje podm iotu;
b) działanie to może być prawnie skuteczne tylko w granicach kompetencji organu;
c) treść i realizacja porozum ienia są kontrolowane i nadzorowane przez jed
nostki nadrzędne nad uczestnikami;
d) organy adm inistracji poprzez porozum ienie realizują istniejący już obowią
zek działania. Różnorodne elementy konkretnej sytuacji społecznej w yzna
czającej bądź konieczność zawarcia porozum ienia administracyjnego, bądź określone korzyści natury społecznej, ekonomicznej i prawnej wynikające z funkcjonowania projektowanego porozum ienia stanowią o stopniu jego faktycznego uwarunkowania47.
W edług cytowanego autora przedm iotem porozum ienia administracyjnego jest wyznaczone przez przepisy prawne i zadania administracyjne w spółdziała
nie niezależnych podmiotów. Jednak owo w spółdziałanie m a być podjęte w celu oznaczenia projektowanej sytuacji społecznie pożądanej oraz określenia sposobu i środków jej urzeczywistnienia48.
W śród podmiotów, które m ogą być sygnatariuszam i porozum ienia adm ini
stracyjnego, wymienia się: terenowe organy w ładzy państwowej, organy sam o
rządu społecznego m iast i wsi, terenowe organy adm inistracji państwowej tak o kompetencji ogólnej, jak i specjalnej, organizacje społeczne, spółdzielcze, or
ganizacje rzemiosła, przedsiębiorstwa i zakłady adm inistracyjne49.
Jednak dla ważności porozum ienia administracyjnego wymagane jest speł
nienie dodatkowego warunku. W ymogiem obligatoryjnym jest „występowanie wśród stron porozum ienia co najmniej jednego podm iotu w yposażonego przez norm y prawne w czynną zdolność do sprawowania funkcji adm inistracji oraz możliwość zawierania przez te podm ioty porozumień administracyjnych z uczest
nikami zdolności takiej nie posiadającym i”50.
D ziałania podjęte w formie porozum ienia administracyjnego podlegają kon
troli legalności w zakresie środków proceduralno-kompetencyjnych. Jednak na
„plan pierw szy wysuwają się takie mierniki paraprawne, jak celowość, gospo
darność, rzetelność oraz efektywność działania”51.
47 Ibidem, s. 144.
48 Ibidem, s. 129-130.
49 Ibidem, s. 119.
50 Ibidem, s. 115.
51 Ibidem, s. 145.
Wnioski
1. N a początku niniejszego tekstu wskazano, że starosta w niewładczej prawnej formie działania administracji realizuje swe zadania wobec zespolonych pod jego zwierzchnictwem kierowników służb, inspekcji i straży, m.in. w ramach prac komisji bezpieczeństw a i porządku. W takiej sytuacji należy uznać, zgodnie ze w skazaniem zawartym w podpunkcie Podstawa prawna działań niewładczych niniejszego opracowania, że staroście, jak i przewodzonej przez niego komisji bezpieczeństwa, pozostaw iona jest fakultatywność w zakresie wyboru miejsca, czasu, przedm iotu i form tych działań. To on i członkowie komisji decydują, czy działać oraz jak i jakie działania należy stosować, aby cel określony w przepisie prawa, w tym przypadku wskazany w art. 38a ust. 1 i 2 u.s.p., został osiągnięty.
Wobec powyższego zrozumiała staje się praktyczna różnorodność jakościowa i ilościowa implementacji art. 3 8 a u.s.p., o których była mowa w podpunkcie Aspekty implementacji art. 3 8 a u.s.p.
2. W skazana wyżej swoboda niewładczego działania (lub niedziałania) organów adm inistracji publicznej podlega jednak pewnym rygorom, o których była mowa w podpunktach Charakter prawny niewładczej (społeczno-organizacyjnej) działalności administracji i Porozumienie administracyjne jako instytucja niewład
czego działania - współdziałania administracji. Są nimi wymogi legalizmu oraz prakseologii wyrażanej miernikam i: celowości, gospodarności, rzetelności oraz efektywności działania52.
W tych obszarach powinna być sprawowana kontrola społeczna oraz jedno
cześnie w trybie nadzoru53. A by ten proces skutecznie realizować, niezbędne by było stworzenie w adm inistracji system u kontroli i nadzoru nad niewład- czymi działaniam i (lub ich brakiem ) podm iotów właściwych w sprawach porządku publicznego i bezpieczeństw a obywateli w powiatach.
3. O pisane w podpunkcie Porozumienie administracyjne jako instytucja niewładczego działania - współdziałania administracji porozumienie administracyjne ma pew
ne swoiste cechy, które w odniesieniu do analizy realizacji poszczególnych zadań komisji bezpieczeństw a i porządku m ogą wyznaczać pewien standard stosow any do oceny wartości, np. projektów powiatowych programów za
pobiegania przestępczości itp. A naliza ich faktycznej, unikatowej wartości powinna dotyczyć projektowania faktycznego w spółdziałania oznaczonych, uprawnionych podmiotów. Powinno być oceniane, czy jest wyraźnie dostrze
galne, że wspólne działanie przyniesie większe korzyści społeczne niż sum a działań każdego z podm iotów z osobna.
W takiej sytuacji każdy projekt określony na przykład w powiatowym pro
gramie zapobiegania przestępczości oznaczony jako element w spółdziałania
52 Ibidem.
53 T. Kuta, Funkcje współczesnej administracji..., s. 87.
N iew ład cze a sp e kty b u d o w y porządku p u b lic z n e g o i be zpieczeń stw a o b yw a te li. 99
uprawnionych podm iotów powinien być planowany, realizowany i oceniany zgodnie z rozumieniem i regułami określonymi dla instytucji porozum ienia administracyjnego, wskazanymi np. w podpunkcie Porozumienie administracyjne jako instytucja niewładczego działania - współdziałania administracji niniejszego
opracowania54.
4. Artykuł 3 8 a ust. 2 pkt 2 u.s.p. stanowi, że w ramach zadań komisji bez
pieczeństw a i porządku prowadzone jest opiniowanie pracy Policji i innych powiatowych służb, inspekcji i straży; M ożn a tutaj mówić o pewnej formie nadzoru55. Ciekawostkę w literaturze przedm iotu w tym kontekście stanowi z jednej strony określenie pojęcia nadzoru władczego, rozumianego jako m oż
liwość wiążącego i władczego oddziaływania. N atom iast z drugiej, twierdzi się, że „w ramach nadzoru mieści się także oddziaływanie o charakterze nie- władczym, organizatorskim, opiekuńczym, wspierającym. Stosunek nadzoru m a charakter prawnoustrojowy i służy realizacji układu zwierzchności podle
głości, a także poza tym układem oznacza inne możliwości oddziaływania”56.
Zapewne bliższe zbadanie wskazanej niewładczej perspektyw y nadzoru m ogłoby bardziej przyczynić się do poszerzenia rozum ienia i efektywności funkcjonowania komisji bezpieczeństw a i porządku w tym obszarze oraz funkcji zwierzchnictwa starosty nad adm inistracją zespoloną w powiecie.
5. Patrząc z perspektywy niewładczych działań w realizacji zadań z zakresu porządku publicznego i bezpieczeństw a obywateli, należy uznać za T. Kutą, że w spółcześnie potrzebna jest pracownikowi adm inistracji wiedza nie tylko z dziedziny prawa, ale też z socjologii i psychologii oraz nauk prakseologicz- nych. W iększość bowiem rozstrzygnięć w obrębie administracji organizującej podejm uje się w procesach niesformalizowanych, w nieformalnych uzgod
nieniach itd.57 Z drugiej strony dla skutecznego administrow ania niezbędne jest prowadzenie badań i obserwacji empirycznych dotyczących praktyki działania adm inistracji58, badanie opinii publicznej59 itp.
W niniejszym artykule starałem się omówić różne, wybrane aspekty w spół
działania organów adm inistracji w zakresie porządku publicznego i bezpieczeń
stwa obywateli60. W skazałem istotne reguły wypracowane na gruncie nauki pra
wa administracyjnego, pozwalające n a pewne pogłębienie zrozumienia miejsca,
54 Ze względu na ramy niniejszego artykułu nie podjęto próby szerszego omówienia reguł konstruowania, realizacji i oceny realizacji porozumienia administracyjnego.
55 Por. P. Chmielnicki, Charakter uprawnień monokratycznych organów samorządu lokalnego wobec policji, [w:] A. Szymaniak (red.), Samorząd a Policja..., s. 53-65.
56 A. Strzelecki, Kontrola administracji, http://www.slideserve.com/marius/kontrola-admini- stracji (dostęp: 3.02.2014).
57 T. Kuta, Funkcje współczesnej administracji..., s. 80.
58 J. Starościak (red.), System prawa..., s. 41.
59 E. Ura, Prawne formy..., s. 39-42; R. Safarow, Opinia publiczna a administracja państwowa, Warszawa 1980, s. 9, 12. [tłum. z ros.].
60 Por. P. Radziszewski, Podstawy prawne..., s. 11-25 oraz T. Cielecki, Koordynacja systemu..., s. 26-52.
funkcji oraz praktycznej wartości komisji określonej w art. 3 8 a u.s.p. Jednakże nie jest to m ateriał wyczerpujący, lecz jedynie w skazujący n a pewne praw idło
wości, możliwości i ograniczenia występujące w przedmiotowym zakresie.
W tym m iejscu warto zacytować słowa Z. Cieślaka, które ukazują pewne na
turalne ograniczenia w kreowaniu rozwiązań prawnych dla budowania współpracy podm iotów m iędzy innymi w ramach komisji bezpieczeństwa: „W spółdziałanie bowiem stanowi materię niezwykle delikatną, gdyż będąc swoistą sublim acją sy
stem u prawnego w działalności organów adm inistracji państwowej niezmiernie opornie poddaje się regulacji prawnej. Po prostu trudno zadekretować w spół
działanie, zależy przecież ono od potrzeb, warunków, inicjatywy, samodzielności działających podmiotów. A zatem kształt, intensywność, rzeczywista skuteczność w spółdziałania uzależnione są nie tyle od norm prawnych regulujących wprost dany przejaw działalności, ile przede w szystkim od złożonego kontekstu nor
matywnego i faktycznego konkretnych unormowań prawnych”61.
61 Z. Cieślak, Porozumienie administracyjne..., s. 217.