Królestwo Niderlandów wobec immunitetów międzynarodowych

Nieco ponad 20 000 zagranicznych dyplomatów i ich rodzin mieszka i pracuje w Holandii, ⁵⁰¹ ciesząc się różnym stopniem ochrony immunitetowej⁵⁰². Immunitet, również w Holandii jest podstawą dyplomacji, zapewniając dyplomatom swobodną promocję interesów ich krajów, przy braku nacisków lub szantażu. Immunitet obejmuje również ich partnerów i dzieci, zapewniając im taką samą ochronę. Należy też zauważyć, że powyższe dotyczy także holenderskich dyplomatów, zgodnie z zasadą wzajemności, którzy przebywają zagranicą. Haga zyskała miano „międzynarodowego miasta pokoju i sprawiedliwości”, jest domem dla wielu organizacji międzynarodowych, organizacji pozarządowych i przedstawicieli 175 państw, z których 98 ma w nim swoje placówki⁵⁰³.

Minister Spraw Zagranicznych Holandii zwrócił się do Komitetu Doradczego do spraw Prawa Międzynarodowego Publicznego (Commissie van Advies inzake volkenrechtelijk

vraagstukken, CAVV) celem sporządzenia sprawozdania na temat relacji między zbrodniami

międzynarodowymi popełnianymi w Holandii i przeszkodami stwarzanymi przez immunitety obcych urzędników państwowych. Dotyczy to przestrzeni międzynarodowej, która bardzo często się zmienia, a jak ważna jest to kwestia, świadczy, to co Minister napisał

499 Opublikowany ordonansem nr 58–1296 z dnia 23 grudnia 1958 r. Kodeks ten wszedł w życie z dniem 1 marca 1959 r., za: K. Poklewski-Koziełł, Nowy Kodeks postępowania karnego we Francji. Notka informacyjna, “Pańśtwo i Prawo” 1959, nr 5–6, s. 1061–1065.

500 G. Bermann A. George, E. Piccard, Introduction of french law, The Netherlands 2008, s. 472.

501 Dla ułatwienia, aczkolwiek nie jest to nazwa prawidłowa, będę dalszej części pracy używana nazwy Holandia.

502

Dane z: http://www.government.nl/news/2014/04/23/netherlands-to-seek-more-frequent-waiver-of-diplomatic-immunity.html (dostęp: 21.07.2014).

503 Dzięki uprzejmości Ambasady Królestwa Niderlandów w Warszawie autor rozprawy uzyskał szczegółowe opracowanie problematyki immunitetów w Holandii; http://www.cavv-advies.nl/3bz/home.html gdzie znajduje się statut i definicja Komitetu (dostęp: 21.07.2014).

w zapytaniu”⁵⁰⁴: „pytania dotyczące wykonywania jurysdykcji karnej przez Holandię w stosunku do zagranicznych urzędników państwowych stają się coraz bardziej powszechne w praktyce. Wynika to częściowo ze względu na wysiłki na rzecz zwalczania bezkarności za poważne zbrodnie międzynarodowe. Mimo że immunitet nie musi prowadzić do bezkarności, przywilej ten (często tymczasowy) ogranicza zakres odpowiedzialności karnej urzędników obcych w Holandii”.

Dylemat opisany przez ministra w jego wniosku, jest również widoczny w ustawie o Zbrodniach Międzynarodowych (Wet internationale misdrijven, WIM)⁵⁰⁵. Wprowadzenie tych przepisów zostało jakby narzucone Niderlandom przez to, że stały się stroną Statutu Rzymskiego Międzynarodowego Trybunału Karnego (ICC). Statut opiera się na zasadzie, że zarówno sądy krajowe jak i MTK mają prawo do sprawowania jurysdykcji, sądy krajowe powinny mieć pierwszeństwo. Ustawa o Zbrodniach Międzynarodowych tworzy holenderski system jurysdykcji w odniesieniu do przestępstw, które są uznane za zbrodnie również w Statucie Rzymskim. Jednak sekcja 16 ustawy zawiera wyjątek dla osób, które korzystają z immunitetu w świetle prawa międzynarodowego. Sekcja 16 ww. ustawy stanowi, co następuje:

„Odpowiedzialność karna za przestępstwa, o których mowa w niniejszej ustawie jest wykluczona w odniesieniu do: (a) szefów obcych państw, szefów rządów i ministrów spraw zagranicznych, tak długo, jak pełnią oni oficjalne funkcje i innych osób, o ile ich immunitet jest uznawany w ramach prawa międzynarodowego; (b) osoby, które mają immunitet na podstawie jakiejkolwiek konwencji, których Holandia jest stroną”.

Rozdział 4 uściśla rozdział 16 ustawy o Zbrodniach Międzynarodowych. Rozdział ten zawiera również odpowiedzi na dwa pytania postawione przez ministra, a mianowicie jaki jest zakres immunitetu od jurysdykcji karnej, zagranicznych głów państw, szefów rządów i ministrów spraw zagranicznych w ramach prawa międzynarodowego oraz czy istnieją inne osoby, zagraniczni urzędnicy państwowi, oprócz głów państw, szefów rządów i ministrów spraw zagranicznych, które korzystają z immunitetu od jurysdykcji karnej, czy można sformułować kryteria, takiej ochrony, jaki byłby zakres tego immunitetu.

504 Nawet 21.07.2014 r. można było przeczytać w mediach, że śledztwo w sprawie katastrofy malezyjskiego samolotu na wschodniej Ukrainie będzie prowadzone w Holandii – jak poinformował ukraiński prezydent Petro Poroszenko. Wyjaśnił, że ustalenia te zapadły podczas jego rozmowy z premierem Holandii Markiem Rutte.

505 Act of 19 June 2003, Bulletin of Acts and Decrees 2003, 270, zob. też: http://www.cavv-advies.nl/Publications (dostęp: 21.07.2014), dostępny rówież na stronach rządowych - https://www.overheid.nl/english/ (dostęp: 22.07.2014).

Konwencje, zwyczajowe prawo międzynarodowe, co ciekawe – krajowe i międzynarodowe orzecznictwo i poglądy autorytatywnych publicystów są traktowane w Holandii i w zakresie gałęzi prawa, jako obowiązujące źródła prawa.

Immunitet osobisty w Holandi nie jest ograniczony do działań podejmowanych w ramach obowiązków służbowych, ale rozciąga się na wszystkie czynności, w tym te, które wykonuje się w prywatnym charakterze. To stanowi o pełnym immunitecie od jurysdykcji państwa obcego. Terminy pełny i osobisty są traktowane jako synonim w praktyce. Na przykład, Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości (MTS) mówi o pełnym immunitecie w sprawie nakazu aresztowania (arrest warrant case)⁵⁰⁶.

Tradycyjnie nietykalność osobistą przyznano głowom państw. To nie było kwestionowane, głównie dlatego że szefowie państw uważani są za uosobienie państwa. Dla zachowania sprawnego prowadzenia stosunków międzynarodowych muszą być w stanie działać za granicą bez przeszkód. Również szefowie rządów korzystają z pełnego immunitetu – z tych samych powodów. W ww. sprawie nakazu aresztowania, ta forma immunitetu została również przyznana przez Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości ministrom spraw zagranicznych. Ta zmiana równowagi charakteryzuje uwagę byłego sekretarza generalnego ONZ Kofiego Annana, że utworzenie Międzynarodowego Trybunału Karnego pomaga zakończyć „globalną kulturę bezkarności” 507

.

Dalej określone kategorie immunitetów obejmują zagranicznych urzędników państwowych, którzy korzystają z immunitetu na podstawie konwencji. Przed tym jak kategoria ta będzie omówiona w odniesieniu do części 16 (b) ustawy o Zbrodniach Międzynarodowych w dalszej części pracy, należy wyjaśnić, jak należy interpretować słowa „inne osoby, o ile ich immunitety są uznane zgodnie z prawem międzynarodowym w punkcie 16 (a) ustawy. W rozdziale 16. (b) mowa o immunitetach przyznanych na podstawie konwencji, słowa te oznaczają, uznanie takich immunitetów w ramach prawa międzynarodowego, również międzynarodowego prawa zwyczajowego.

Jak zauważono powyżej, uznanie immunitetu ministrów spraw zagranicznych przez Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości w sprawie nakazu aresztowania okazało się kontrowersyjne. Dotyczy to tym bardziej pozostałych osób uprawnionych do immunitetu. Dla takiej ekspansji nie ma wystarczających precedensów międzynarodowych, by stwierdzić, że istnieje ugruntowane międzynarodowe prawo zwyczajowe w tym zakresie. W związku

506 Sprawa z 11 kwietnia 2000 (Democratic Republic of Congo v. Belgium) 14 February 2002 I.C.J Reports 2002 s. 3.

507

z rosnącą akceptacją zasady, że kara za zbrodnie międzynarodowe powinna, co do zasady, mieć pierwszeństwo przed ochroną immunitetową, należy zachować szczególną ostrożność przy rozważaniu, czy rozszerzyć kategorie osób uprawnionych do immunitetu.

Immunitet osób, które reprezentują państwo podczas oficjalnej wizyty jest również jednym z tematów poruszanych w konwencji ONZ o misjach specjalnych (1969). Holandia nie podpisała konwencji, ponieważ, według oficjalnych źródeł, pragnie zachować elastyczność w kontaktach z oficjalnymi misjami. W tej sytuacji stosuje się w Holandii po prostu obie konwencje wiedeńskie o stosunkach dyplomatycznych i konsularnych w tym prawo zwyczajowe.

Holenderskie Ministerstwo Spraw Zagranicznych nie przewiduje takich rozwiązań jakie są stosowane w USA. W przypadkach gdy zachodzi wątpliwość co do immunitetu przed sądami amerykańskimi, mogą one procedować pod warunkiem potwierdzenia przez Departament Stanu USA immunitetu przedstawiciela innego państwa.

Najważniejszą konwencją w związku z sekcją 16 (b) ustawy o Zbrodniach Międzynarodowych jest konwencja wiedeńska o stosunkach dyplomatycznych. Z mocy konwencji personel dyplomatyczny i personel administracyjny i techniczny ambasady objęty jest immunitetem od jurysdykcji karnej państwa przyjmującego. Chociaż immunitet personelu dyplomatycznego od jurysdykcji cywilnej i administracyjnej podlega kilku ograniczeniom opisanym w konwencji, nie są to ograniczenia za zbrodnie międzynarodowe. Personel administracyjny i techniczny również posiada pewny zakres immunitetu funkcjonalnego, również cywilnego i administracyjnego. Państwa, które nie są stroną tej konwencji mogą powołać się na międzynarodowe prawo zwyczajowe, osoby te są osobami, o których mowa w punkcie 16 (a) ustawy o zbrodniach międzynarodowych.

Reasumując prawo dyplomatyczne i konsularne wymaga w Holandii nowelizacji i jednak przynajmniej częściowej rezygnacji z opierania się jedynie na prawie zwyczajowym⁵⁰⁸.

W protokole – przewodniku dla misji dyplomatycznych i konsulatów sporządzonym przez MSZ Holandii, z lutego 2019 r. wskazano, że misje dyplomatyczne i urzędy konsularne, ich pracownicy i ich rodziny muszą respektować prawo Holandii i współpracować z policją i innymi organami⁵⁰⁹. Przewodnik jest wydawany przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych „w ramach wysiłków, aby być przejrzystym i dobrym gospodarzem dla znakomitych gości.

508 Komitet Prawa Międzynarodowego - advisory report nr 20 Haga may 2011 r., zob. też opinia prof. Dr. M. Kamminga – do raportu.

509 https://www.government.nl/documents/leaflets/2015/04/15/protocol-guide-for-diplomatic-missions-en-consular-posts (dostęp: 16.03.2018).

Zawiera praktyczne informacje oparte na interpretacji włądz holenderskich zasad obowiązujących osoby uprzywilejowane.

Misje dyplomatyczne i urzędy konsularne mogą być zaangażowane w sprawach dotyczących nienaruszalności lub immunitetów na wiele sposobów. Należy podkreślić, że na tym etapie jest to bardzo wskazane, aby nie ignorować wezwań, gdy dotyczą one spraw karnych czy cywilnych. Konsekwencje wyroku skazującego w trybie zaocznym mogą być bardzo nieprzyjemne, nawet dla przedstawiciela dyplomatycznego lub ambasady i mogą obejmować zajęcie rachunków bankowych lub umieszczenia w wykazie osób poszukiwanych.

Omawiając immunitety od jurysdykcji karnej w protokole wskazano, że członkowie misji dyplomatycznych oraz członkowie ich rodzin, którzy stanowią część ich gospodarstw domowych korzystają z immunitetu od jurysdykcji karnej. Jeśli istnieją podejrzenia, że przestępstwo zostało popełnione przez takie osoby, prokuratura będzie prowadzić sprawę, chyba że osoba ta powoła się na immunitet (co ciekawe – powołanie się na immunitet jest więc prawem nie obowiązkiem tej osoby). Pojawi się wtedy pytanie do Ministerstwa Spraw Zagranicznych w celu ustalenia, czy podejrzany cieszy się takim immunitetem. W przypadku poważnych przestępstw, Ministerstwo Spraw Zagranicznych (lub inny organ, taki jak urząd celny⁵¹⁰ lub wojskowy – Royal Military czy straż graniczna (Koninklijke Marechaussee) może zażądać, aby immunitet został, nawet w wypadku powołania się na ten immunitet, odwołany. Ministerstwo może również wydawać ostrzeżenia, przez szefa danej placówki lub bezpośrednio do danej osoby. W bardziej poważnych przypadkach dana osoba zostanie poproszona o opuszczenie kraju.

Pozostali pracownicy ambasad, czy konsulatów, którzy zostaną zatrzymani lub w inny sposób wejdą w kontakt z policją w związku z podejrzeniem popełnienia przestępstwa, powinni natychmiast okazać dowód tożsamości, wydany im przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych. Okazanie ww. dokumentu nie zwalnia też ich z obowiązku okazania innych dokumentów (np. prawa jazdy, dokumentów rejestracyjnych pojazdów), jeśli policja tego zażąda.

W ciekawy sposób rozwiązano problem wykroczeń drogowych. Osoby chronione immunitetem w razie popełnienia wykroczenia drogowego podlegają karze grzywny (sic!). Holandia bowiem oczekuje od osób uprzywilejowanych poszanowania jej praw i płatności grzywien, i to bezzwłocznie. W przypadku zmiany adresu, urzędnik zawsze powinien zawiadomić odpowiednie władze (Ministerstwo Spraw Zagranicznych, administrację celną

510

czy podatkową, Agencję Transportu Drogowego (RDW), czy też samą jednostkę administracyjną jak np. gmina). Grzywny powinny być opłacane przez przelanie odpowiedniej kwoty do Centralnej Agencji Grzywien (Centraal Justitieel Incasso Prezydium

CJIB). Grzywny są nakładane w trybie administracyjnym, nie karnym i są należnościami

gmin.

Z kolei w protokole MSZ wskazuje różne sytuacje zatrzymania osoby chronionej immunitetem np. podczas jazdy pod wpływem alkoholu. Policja w Holandii podejmuje decyzję, czy istnieją uzasadnione podstawy do przypuszczeń, że uprzywilejowana osoba jedzie pod wpływem alkoholu, narkotyków lub niektórych leków. Mogą oni również korzystać z urządzenia do badań takich jak alkomat. Oczekuje się też, że wszystkie osoby uprzywilejowane będą w trakcie tych badań współpracować, gdyż jest to w interesie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Odmowa współpracy w trakcie testu narusza prawo holenderskie i jest zagrożone grzywną⁵¹¹.

Jeśli policja ma uzasadnione podstawy, by zakładać, że dana osoba jedzie lub spróbuje jazdy pod wpływem alkoholu, narkotyków lub niektórych leków, może podjąć odpowiednie kroki w celu zapewnienia tego, by kierowca nie zagrażał sobie lub innym. Na przykład policja ma prawo skonfiskować kluczyki kierowcy. W takich sytuacjach pomoże ona zorganizować transport alternatywny. Ponadto może zdecydować, w interesie bezpieczeństwa publicznego, by samochód odstawić w odpowiednie miejsce. Policja może również nałożyć zakaz jazdy dla kierowcy do 24 godzin, w interesie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Żadne dokumenty nie mogą być konfiskowane. W razie gdy dana osoba zostanie zatrzymana jadąc pod wpływem alkoholu, lub innych używek, policja sporządza specjalny protokół, przesyła go do MSZ, do jednostki odpowiedzialnej za protokół dyplomatyczny. Te może, ale nie musi powiadomić daną misję dyplomatyczną512

.

Jak widać kwestia immunitetów została rozwiązana w Holandii bardzo szczegółowo, zapewne z uwagi na brak norm ustawowych i opieranie się w tej kwestii jedynie na obu konwencjach wiedeńskich i prawie zwyczajowym. Wydano w tej sprawie (z resztą jak w Polsce przed drugą wojną światową) wiele protokołów i tzw. okólników, regulujących kwestie immunitetów w sposób kazuistyczny.

3.4 Republika Litewska wobec immunitetów międzynarodowych

511 https://www.government.nl/documents/leaflets/2015/04/15/protocol-guide-for-diplomatic-missions-en-consu lar-posts, s. 37, (dostęp: 25.03.2019).

512 https://www.government.nl/documents/leaflets/2015/04/15/protocol-guide-for-diplomatic-missions-en-consul ar-posts, s. 36 (dostęp 25.03.2019).