Kreowanie polityki oświatowej państwa

Szczególny wpływ na ustalenie zakresu pojęcia i sposobu realizacji oświatowych zadań publicznych ma kreowana w danym okresie polityka oświatowa państwa, a dokładniej administracji rządowej. Podleganie większym lub mniejszym wpływom decentralizacji, centralizacji czy pomocniczości w dużym stopniu determinuje przeobrażenia samej oświaty, jak i sposobów jej organizacji czy zarządzania.

457 Stasikowski, Funkcja regulacyjna administracji …, op. cit., s. 126.

458 Por. A. Radziewicz-Winnicki, Planowanie zmian edukacyjnych i gospodarczych w procesie modernizacji społecznej [w:] O przemianach w edukacji, T. Lewowicki, A. Zając (red.), Rzeszów 1998, s. 40; B. Przyborowska, Szkoły niepubliczne…, op. cit., s. 23; B. S. Cooper, D. P. Doyle, Nonpublic Schools…, op. cit., s. 3561; A. Pakuła, Prawno-organizacyjne formy realizacji świadczeń w państwie prawa na przykładzie ochrony zdrowia (na tle przekształceń zadań i roli administracji publicznej) [w:] Jednostka, państwo, administracja - nowy wymiar, E. Ura (red.), Rzeszów 2004, s. 351-365.

Podstawową rolę w kreowaniu polityki oświatowej państwa odgrywają centralne organy administracji rządowej, które w różnym zakresie obdarzone są kompetencjami w zakresie oświaty. Są nimi przede wszystkim: Minister Edukacji Narodowej, Prezes Rady Ministrów, Rada Ministrów, Minister Obrony Narodowej, Minister Sprawiedliwości oraz ministrowie właściwi w sprawach: wewnętrznych, kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, rolnictwa i środowiska. Ważnym elementem polityki oświatowej rządu są także decyzje ministrów prowadzących szkoły i placówki oświatowe w kwestii ich zakładania, likwidacji czy ewentualnego przekazywania innym podmiotom. Realizacja oświatowego zadania publicznego polegającego na prowadzeniu przez niektórych ministrów szkół i placówek publicznych wydaje się głównie wynikać z założenia, iż ten pion administracji wykona je efektywniej i pełniej zaspokoi potrzeby oświatowe ludności. W niektórych przypadkach, np. szkół prowadzonych przez Ministra Sprawiedliwości, obowiązki tego organu są oczywiste ze względu na specyfikę ich użytkowników, w różny sposób pozbawionych wolności i poddawanych oddziaływaniu resocjalizacyjnemu i wychowawczemu. Dostępność niektórych szkół bywa też ograniczona i uzależniona od osobistych zdolności, np. konieczności zdania egzaminu do szkoły artystycznej. Należy także podkreślić, że decentralizacja nie powinna prowadzić do przesunięcia realizacji wszystkich zadań oświatowych w gestię samorządu terytorialnego. Ważenie - w tym zakresie - interesu państwa i interesu lokalnego zdaje się czasem przechylać szalę w kierunku konieczności wzięcia bezpośredniej odpowiedzialności państwa (administracji rządowej) także zaprowadzenie konkretnych szkół i placówek oświatowych.

Rola administracji rządowej stopnia centralnego polega jednak głównie na podejmowaniu działań mających na celu kształtowanie polityki oświatowej państwa, a tylko wąską jej część stanowią bezpośrednie świadczenia dla ludności. Za kreowanie tej polityki odpowiada rząd. W dużym stopniu jego działania determinują politykę oświatową samorządu terytorialnego na obszarze swojej właściwości. Samorząd realizuje większość zadań oświatowych, musi jednak uwzględnić politykę oświatową rządu. W tym zakresie jest on zobowiązany - w prowadzonych przez siebie szkołach i placówkach - przede wszystkim:

− realizować podstawy programowe kształcenia, wychowania i opieki przyjmowane przez Ministerstwo Edukacji Narodowej,

− realizować treści i metody pracy pedagogicznej zgodne z założeniami wynikającymi z celów nadzoru pedagogicznego,

− rozdysponować w wymagany sposób subwencje i dotacje oświatowe,

− zapewnić średnie wynagrodzenie nauczycielom na odpowiednich stopniach awansu zawodowego,

Organem decydującym o zasadniczych kwestiach polityki państwa, sprawującym polityczne kierownictwo nad wyspecjalizowanymi agendami administracji rządowej jest Rada Ministrów. Jej kompetencje w zakresie oświaty nie są szczególnie wyodrębnione. Przede wszystkim można wskazać na upoważnienie do wydawania rozporządzeń wpływających na kształt prawa oświatowego, w tym zadania i kompetencje poszczególnych organów w różnych zakresach. Innym istotnym uprawnieniem Rady Ministrów jest przyjmowanie, a później realizacja rządowych programów wyrównujących i wspierających⁴⁵⁹, których celem jest świadczenie pomocy materialnej zarówno socjalnej, jak i motywacyjnej na rzecz uczniów, a także dofinansowanie samorządowych programów lokalnych i regionalnych⁴⁶⁰.

Prezes Rady Ministrów, jako samodzielny organ administracyjny, nie dysponuje szerokim zakresem kompetencji przy realizacji zadań oświatowych. Ustawa o systemie oświaty⁴⁶¹ wspomina o możliwości przyznawania przez niego stypendiów jako motywacyjnych świadczeń uznaniowych. Mogą one być przekazane uczniowi szkoły (zarówno publicznej, jak i niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej), której ukończenie umożliwia uzyskanie świadectwa dojrzałości, czyli szkoły ponadgimnazjalnej, po której przeprowadza się egzamin maturalny. Premier wyposażony jest również w kompetencje powoływania pełnomocników rządu. Obecnie nie występuje pełnomocnik zajmujący się stricte tematyką oświatową, możemy zaś przykładowo wskazać urząd Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych jako obejmujący swymi kompetencjami dbałość o rozwiązywanie problemów tych osób, również w dziedzinie edukacji.

Organem rządowej administracji centralnej o najszerszych kompetencjach w zakresie oświaty, jak już wcześniej wspomniano, jest minister właściwy do spraw oświaty i wychowania. Na szczeblu tym odbywa się kierowanie działem administracji rządowej nazwanym w ustawie z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej⁴⁶² „oświata i wychowanie”. Najważniejszym źródłem prawa wydawanym

459 Przykładowo rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego „Pomoc państwa w zakresie dożywiania”, Dz. U. 2006, Nr 25, poz. 185 oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków udzielania pomocy finansowej dzieciom i uczniom na zakup podręczników i zakup jednolitego stroju, Dz. U. 2007, Nr 120, poz. 819. Zgodnie z art. 90b, 90c, 90d ustawy o systemie oświaty uczniowi przysługuje prawo do pomocy materialnej ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa lub budżecie właściwej jednostki samorządu terytorialnego.

460 Programy te Rada Ministrów przyjmuje w formie uchwały, która jest merytoryczną podstawą przygotowania aktów wykonawczych (rozporządzeń) konkretyzujących formy i tryby ich realizacji. Sposób i zakres wywiązywania się z tego zadania w dużym stopniu wpływają na powszechny i równy dostęp do wykształcenia ludności.

461 Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, op. cit.

462 Ustawa z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, Dz. U. 2007 r., Nr 65, poz. 437 z późn. zm.

przez ten organ są rozporządzenia. Zgodnie z art. 20 ust. 1 tej ustawy, dział oświata i wychowanie podległy właściwemu ministrowi obejmuje sprawy⁴⁶³:

− kształcenia, nauczania, wychowania, kultury fizycznej dzieci i młodzieży, z wyjątkiem spraw zastrzeżonych do kompetencji innych organów administracji publicznej;

− organizacji dziecięcych i młodzieżowych, w tym systemu dofinansowania zadań państwa realizowanych przez te organizacje;

− udzielania pomocy materialnej dzieciom i młodzieży; − międzynarodowej współpracy dzieci i młodzieży.

Zadania ministra można podzielić na kilka zasadniczych kategorii. Jego działalność związana jest m.in. z: inicjowaniem i opracowywaniem polityki Rady Ministrów w stosunku do kierowanego przez siebie działu, podejmowaniem indywidualnych rozstrzygnięć - decyzji administracyjnych, stanowieniem przepisów powszechnie obowiązujących, sprawowaniem nadzoru nad działaniem Centralnej Komisji Egzaminacyjnej (CKE) i okręgowych komisji egzaminacyjnych (OKE), oraz zakładaniem i prowadzeniem szkół publicznych oraz nadzorem pedagogicznym nad nimi⁴⁶⁴.

Przy ministrze tym działają także liczne organy obejmujące swoim zasięgiem różne zagadnienia dotyczące edukacji. Do organów tych można zaliczyć m.in.: Centralny Ośrodek Doskonalenia Nauczycieli, Centrum Metodyczne Pomocy Psychologiczno-Pedagogicznej, Krajowy Ośrodek Wspierania Edukacji Zawodowej i Ustawicznej (KO WEZiU), Biuro Koordynacji Kształcenia Kadr (BKKK) i Centralną Komisję Egzaminacyjną (CKE).

Ostatni z wymienionych organów, czyli Centralna Komisja Egzaminacyjna, ma najszersze kompetencje i podlega też największym zmianom. Jest to państwowa jednostka budżetowa finansowana z budżetu ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania i przez niego nadzorowana. Utworzona została dnia 1 stycznia 1999 r. na mocy ustawy z dnia 25 lipca 1998 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty⁴⁶⁵ w celu przygotowania i organizowania nowego systemu oceniania zewnętrznego edukacyjnych osiągnięć uczniów. Nie jest to ani centralny, ani tym bardziej naczelny organ władzy publicznej i nie ma kompetencji prawodawczych. Działa ona we współpracy z okręgowymi komisjami egzaminacyjnymi. Zarówno jej działalnością, jak i okręgowych komisji egzaminacyjnych kierują dyrektorzy powołani przez ministra.

Okręgowe Komisje Egzaminacyjne to organy o zasięgu terytorialnym, a tworzone są przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania. Istnieje osiem

463 Ibidem.

464 D. Kurzyna-Chmiel, Oświata jako…, op. cit. s. 165.

takich komisji. Organem wyższego stopnia w stosunku do dyrektora OKE jest dyrektor CKE. Okręgowe Komisje, tak jak CKE, są państwowymi jednostkami budżetowymi.

Główne zadania Centralnej Komisji Egzaminacyjnej i Okręgowych Komisji, które określone zostały odpowiednio w art. 9a i 9c ustawy o systemie oświaty⁴⁶⁶, przedstawia tabela A1.

Rozważając rolę administracji rządowej w realizacji zadań oświatowych nie sposób pominąć kwestię funkcjonowania Ochotniczych Hufców Pracy (OHP), mimo iż w obecnym stanie prawnym nie są one elementem systemu oświaty, lecz go w różnych formach wspomagają. Wykonują zadania, zarówno w zakresie bezpośredniego zaspokajania potrzeb oświatowych pewnej części społeczeństwa, jak też w segmencie jej włączenia i dostosowania do potrzeb rynku pracy. OHP działa jako państwowa jednostka budżetowa i jest nadzorowana przez ministra właściwego do spraw pracy⁴⁶⁷. Wykonuje ona zadania państwa na rzecz młodzieży powyżej 15 roku życia i bezrobotnych do 25 roku życia w zakresie zatrudnienia oraz przeciwdziałania marginalizacji i wykluczeniu społecznemu młodzieży, a także zadania w zakresie jej kształcenia i wychowania.

Funkcja wspomagająca system oświaty realizowana jest głównie przez aktywizację społeczną, zawodową i ekonomiczną młodzieży, podejmowanie działań zmierzających do podwyższania kwalifikacji zawodowych lub przekwalifikowania, wspieranie inicjatyw służących przeciwdziałaniu bezrobociu i wychowaniu w procesie pracy, w tym organizowanie zatrudnienia oraz organizowanie międzynarodowej współpracy młodzieży.