Organizacja i zarządzanie szkołami i placówkami publicznymi

Jednym z istotnych elementów związanych z procesem organizacji i zarządzania jest zapewnienie określonych warunków działania szkół i placówek oświatowych. Należy przez to rozumieć zarówno kwestie powoływania dyrektora jednostki oświatowej, wsparcie organu prowadzącego w zakresie zaplecza technicznego i bazy dydaktycznej, zapewnienie obsługi finansowo-administracyjnej, ale także ocenę prawidłowości funkcjonowania szkół i placówek realizowaną przez wykonywanie czynności o charakterze nadzorczym. Wprawdzie w rozdziale tym szczegółowo omówione zostały już kwestie nadzoru pedagogicznego realizowanego przez organy administracji centralnej, ale pominięto wówczas zagadnie dotyczące nadzoru finansowo-administracyjnego organu prowadzącego, ponieważ ma on zupełnie inny charakter prawny i realizowany jest przez organy prowadzące szkoły. Dotyczy on szkół i palcówek publicznych prowadzonych zarówno przez JST, jak i właściwych ministrów. Nie mniej jednak z racji ciężaru zadań w tym zakresie, które w zdecydowanej większości realizowane są przez samorząd, wymaga on szerszego omówienia.

Jest to nadzór wynikający z praw właścicielskich podmiotów prowadzących szkoły i placówki oświatowe i ma charakter wewnętrzny. Użycie przez ustawodawcę pojęcia „nadzór” oznacza, że organ prowadzący oprócz badania (oceny) stanu administracyjno-finansowego posiada także władcze kompetencje i ponosi odpowiedzialność za działalność szkoły lub placówki. Nadzór organu prowadzącego jest określony do dwóch typów spraw, a mianowicie finansowych i administracyjnych. Ustawodawca nie wyjaśnia zakresów tych pojęć, wskazuje jedynie ich przykłady. Pojęcie „spraw finansowych” należy wiązać z zagadnieniami dotyczącymi gromadzenia i przepływu środków pieniężnych pomiędzy szkołami oraz placówkami oświatowymi a budżetem JST oraz innymi podmiotami⁵²⁶. Jako że szkoły i placówki oświatowe prowadzone przez ministrów należą do sektora finansów publicznych, podstawowe znaczenie w omawianym zakresie będzie miała ustawa o finansach publicznych z 2009 r.⁵²⁷ Drugą kategorią spraw będących przedmiotem nadzoru organu prowadzącego są sprawy administracyjne. Ustawa o systemie oświaty⁵²⁸ również nie precyzuje tego pojęcia. Wydaje się, że pojęcie to zostało użyte w ustawie w rozumieniu, które można określić jako bardziej potoczne, czyli związane z zarządzaniem kierowaną przez siebie jednostką. Zgodnie z art. 34a ust. 2 w zakresie spraw finansowych i administracyjnych nadzorowi podlegają w szczególności:

− prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez nie środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowanie mieniem,

− przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów,

− przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki.

Powyższe przykładowe wskazanie spraw objętych nadzorem finansowo-administracyjnym wskazuje przynajmniej na częściową, przedmiotową zbieżność z przedmiotem nadzoru pedagogicznego (np. przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów i przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki). Rozgraniczenie przedmiotów obu nadzorów może okazać się w praktyce trudne, szczególnie w sytuacji, gdy minister jest także organem nadzoru pedagogicznego.

Organy sprawujące nadzór finansowo-administracyjny wykonując czynności nadzorcze, stosują - jak wynika to z art. 34a ust. 3 u. s. o. -„odpowiednio” przepisy o nadzorze pedagogicznym, a są to:

− prawo wstępu do szkół i placówek,

526 M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, wyd. 5, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2013, s. 473.

527 Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, Dz. U. 2009, Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.

− prawo wglądu do dokumentacji prowadzonej przez szkoły lub placówki w zakresie spraw podlegających nadzorowi.

Tak jak w wyniku przeprowadzenia czynności wchodzących w zakres nadzoru pedagogicznego, po dokonaniu czynności obejmujących nadzór finansowo-administracyjny organ prowadzący może sformułować doraźne zalecenia, uwagi lub wnioski (art. 33 ust. 4 w zw. z art. 34a ust. 3 u. s. o.). Inaczej natomiast niż w przypadku nadzoru pedagogicznego organ sprawujący nadzór finansowo-administracyjny nie jest uprawniony do wydawania decyzji administracyjnej nakazującej usunięcie uchybień w wyznaczonym terminie. W takim przypadku na skutek negatywnej oceny wykonywania zadań mieszczących się w zakresie spraw finansowo-administracyjnych organ prowadzący może odwołać dyrektora szkoły z zajmowanego stanowiska bez wypowiedzenia.

Należy zauważyć, że ustawodawca chroni samodzielność szkoły przed ingerencją nadzorczą organu prowadzącego przekraczającą zakres spraw i sposoby wskazane w ustawie (art. 34b u. s. o.). Literatura pedagogiczna omawiając organizację szkół, posługuje się nawet pojęciem „autonomii szkoły”, z reguły podkreślając ten aspekt jako wartość systemu oświaty⁵²⁹. Pojawia się tu zasadne pytanie o zakres samodzielności organizacyjnej ministrów w stosunku do szkół, za których prowadzenie ponoszą odpowiedzialność. Trzeba stwierdzić, że ustawodawca z dużą starannością określa zakres i środki nadzoru finansowo-administracyjnego. Wydaje się zatem, że jego wolą jest ochrona działalności szkół i placówek przed nadmierną ingerencją organu prowadzącego. Warto także zaznaczyć, że ingerencja ta jest zróżnicowana także ze względu na typy szkół, placówek i kształcących się w nich uczniów. Szczególnie rozbudowane środki nadzoru tzw. zwierzchniego przysługują np. Ministrowi Sprawiedliwości w stosunku do schronisk dla nieletnich i zakładów poprawczych.

W tym kontekście warto również podkreślić zapisy dotyczące warunków działalności, do których zapewnienia wszystkie organy prowadzące szkoły i placówki zostały przez ustawodawcę zobowiązane. Wynikające z tych przepisów zobowiązania dotyczą zarówno organów prowadzących szkoły i placówki w ramach zadań własnych, jak i na podstawie porozumienia. W szczególności chodzi o:

− zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki.

− wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie,

529 Por. np. T. Serafin, Kształcenie specjalne w systemie oświaty. Vademecum dla organu prowadzącego, dyrektora szkoły, nauczycieli i rodziców, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2009, s. 39 i n.; M. Suświłło, Zaniedbane i zaniechane obszary edukacji w szkole, Wydawnictwo Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie, Olsztyn 2006, s. 15 i n.

− zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej szkoły lub placówki,

− wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, wychowania, przeprowadzenia sprawdzianów i egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych.

Chodzi tu przede wszystkim o wykonywanie czynności prawnych i faktycznych, w wyniku których podległa jednostka będzie posiadać organy lub pracowników zdolnych do zarządzania sprawami szkoły lub placówki. Ponadto przepis ten należy rozumieć jako zobowiązanie organu prowadzącego do zorganizowania własnego aparatu pomocniczego (urzędu gminy, starostwa powiatowego, urzędu marszałkowskiego) w taki sposób, aby szkoła lub placówka była w odpowiednio obsługiwana⁵³⁰.

W celu wykonywania powyższych zadań, organy prowadzące szkoły i placówki mogą tworzyć jednostki obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół i placówek lub organizować wspólną obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną prowadzonych szkół i placówek. Utworzenie takiego zespołu nie oznacza ograniczenia organizacyjnej samodzielności szkół i placówek oraz ich połączenia, a jedynie funkcjonalny przydział wyspecjalizowanej jednostce organizacyjnej zadań innych jednostek. Ma to na celu obniżenie kosztów działalności i zapewnienie sprawniejszej realizacji zadań. Zespoły takie powinny być organizowane w formach przewidzianych w ustawie o finansach publicznych.⁵³¹ Najodpowiedniejszą w tym przypadku formą wydaje się być jednostka budżetowa. Zespół obsługi może realizować inne niż rachunkowość zadania zlecone przez organ prowadzący, w tym zwłaszcza prowadzić postępowania o udzielenie zamówień publicznych na potrzeby szkół i placówek⁵³². Z kolei przez „organizowanie wspólnej obsługi” należy rozumieć takie czynności organu prowadzącego, które zmierzają do osiągnięcia tych samych celów co powołanie zespołu obsługi, lecz w inny sposób. Organy prowadzące mogą więc powierzyć np.: obsługę księgową wyspecjalizowanym podmiotom, nie ponosząc kosztów związanych z funkcjonowaniem własnych komórek lub jednostek administracyjno-obsługowych oświaty.

Istotnym zadaniem JST z punktu widzenia zarządzania szkołami i palcówkami jest kwestia powierzenia stanowiska dyrektora szkoły lub placówki. Zgodnie z art. 36a u. s. o. stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę

530 Na mocy ustawy z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw, op. cit., wprowadzono wzmiankę, że do organu prowadzącego należy, w ramach „obsługi finansowej”, również zapewnienie czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości, Dz. U. 2002, Nr 76, poz. 694 z późn. zm., tj. zapewnienia prowadzenia ksiąg rachunkowych.

531 Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, op. cit.

532 Prowadzenie postępowania o udzielenie zamówień publicznych odbywa się w oparciu o art. 15 ustawy – z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych, Dz. U. 2004, Nr 19, poz. 177 z późn. zm.

lub placówkę. Jeżeli organem tym jest JST, kompetencje organu prowadzącego do dokonania czynności powierzenia tego stanowiska ma cały organ wykonawczy JST, odpowiednio: wójt, burmistrz (prezydent miasta), zarząd powiatu, zarząd województwa.

Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Wymogu przeprowadzania konkursu nie stosuje się do szkół i placówek publicznych prowadzonych przez osoby fizyczne lub osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego. Organ prowadzący powołuje komisję konkursową w składzie:

1) trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę; 2) dwóch przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny;

3) po jednym przedstawicielu: rady pedagogicznej, rady rodziców, zakładowych organizacji związkowych, przy czym przedstawiciel związku zawodowego nie może być zatrudniony w szkole lub placówce, której konkurs dotyczy.

Stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza się na 5 lat szkolnych. Powyższa analiza wybranych aspektów w zakresie organizacji funkcjonowania szkół i placówek oświatowych wskazuje na duże zróżnicowanie jeśli chodzi o kompetencje w tym zakresie poszczególnych organów jednostek samorządu terytorialnego. Szczegółowe ich przeanalizowanie pozwoli również lepiej zrozumieć pozostałą aktywność poszczególnych organów JST związaną z realizacją zadań oświatowych. Podmiotem prawa cywilnego (a więc także organem prowadzącym szkołę lub placówkę) jest zawsze jednostka samorządu terytorialnego (gmina, powiat, województwo) jako całość. Natomiast każda jednostka samorządu terytorialnego, jak każda osoba prawna, działa przez swoje organy. Dlatego też niezbędny jest precyzyjny podział wynikających z ustawy o systemie oświaty⁵³³ kompetencji pomiędzy poszczególne organy JST (organy organu prowadzącego). Przedstawia go tabela A3.