Pozostałe zadania JST

Obok podstawowych zadań realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego z zakresu oświaty, których realizacja warunkuje funkcjonowanie systemu oświaty w Polsce, samorządowi terytorialnemu powierzono również inne zadania, które można określić mianem uzupełniających.

Zadania oświatowe w zakresie wybranych kompetencji JST z zakresu organizacji omówione zostały w art. 58-72 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty⁵³⁴. Najważniejsze z nich już omówiono, nie mniej jednak na uwagę zasługuje także kwestia związana z aktywnością samorządu w obszarze żywienia i dożywiania. Jest to sytuacja bardziej skomplikowana i dotyczy w ogóle uznania za oświatowe zadanie publiczne zadania polegającego na „zapewnianiu żywienia” bądź „dożywiania”

533 Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, op. cit. 534 Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, op. cit.

w szkołach i placówkach oświatowych. Ustawa o systemie oświaty zapewnienie żywienia uczniom szkół i przedszkoli wiąże z efektywną działalnością dydaktyczno-wychowawczą, a w szczególności opiekuńczą. Tematyce żywienia uczniów w szkole poświęcony jest art. 67a u. s. o., w którym działalność tę określa się jako prowadzoną „w celu zapewnienia prawidłowej realizacji zadań opiekuńczych, w szczególności

wspierania prawidłowego rozwoju uczniów”. Działalność ta może (lecz nie musi) być prowadzona w formie „stołówki szkolnej”. Jeżeli zaś chodzi o żywienie dzieci w przedszkolach, to ustawodawca w przepisie art. 14 ust. 6 u. s. o. stwierdza, że „do

ustalania opłat za korzystanie z wyżywienia w przedszkolach publicznych oraz publicznych innych formach wychowania przedszkolnego przepisy art. 67a stosuje się odpowiednio”. Taka regulacja prawna pozwala stwierdzić, iż żywienie dzieci nie zostało uznane za zadanie oświatowe organów prowadzących, nawet mieszczące się w komponencie działalności oświatowej, polegające na „sprawowaniu opieki”, gdyż jak stwierdza ustawodawca, zapewnienie żywienia na służyć „realizacji zadań opiekuńczych”, a więc samo w sobie zadaniem opiekuńczym nie jest. Jednak, jak się wydaje, przynajmniej „dożywianie” dzieci najmłodszych, realizujących obowiązki w dziedzinie oświaty, powinno być uznane za socjalne zadanie publiczne. Dożywianie dzieci w szkołach jest bowiem zadaniem z zakresu pomocy społecznej, zaliczanym w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej⁵³⁵ do zadań własnych obowiązkowych gminy⁵³⁶. Warto też dodać, że z zadaniem tym zbiega się inne zadanie własne gminy, o charakterze socjalnym, jakim jest obowiązek zapewnienia pomocy w zakresie dożywienia dzieci do 7 roku życia i uczniów do czasu ukończenia szkoły ponadgimnazjalnej - wynikający z ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustawieniu wieloletniego „Programu pomocy państwa w zakresie dożywiania”⁵³⁷. Celem tego programu jest wsparcie gmin w wypełnianiu zadań własnych o charakterze obowiązkowym w zakresie dożywiania dzieci oraz zapewnianiu posiłku osobom go pozbawionym, ze szczególnym uwzględnieniem osób z terenów objętych wysokim poziomem bezrobocia i ze środowisk wiejskich.

Zgodnie z art. 67a ust. 1-3 u. s. o o funkcjonowaniu w szkole stołówki szkolnej decyduje dyrektor w porozumieniu z wójtem, starostą lub marszałkiem województwa lub odpowiednim ministrem (np. w przypadku szkół artystycznych). Korzystanie z posiłków w stołówce jest odpłatne, jednakże istnieje możliwość zwolnienia z opłat w całości lub części. Przesłankami do udzielenia takiego zwolnienia może być np. trudna sytuacja materialna albo rodzinna (w szczególności przypadku losowego). Swoistym zwolnieniem jest również sytuacja pokrywania opłaty z budżetu gminy poprzez zasiłek

535 Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, Dz. U. 2004, Nr 64 poz. 593.

536 Artykuł 17 ust. 1 pkt 17 - do obowiązkowych zadań własnych gminy należy właśnie dożywianie dzieci.

537 Ustawa z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego „Pomoc państwa w zakresie dożywiania”, Dz. U. 2005, nr 267 poz. 2259 z późn. zm.

przyznany uczniowi na zasadach wyrażonych w wyżej przywołanej ustawie o ustawieniu wieloletniego „Programu pomocy państwa w zakresie dożywiania”⁵³⁸.

Wśród zadań oświatowych można wskazać także zadanie wynikające z obowiązku współpracy ze szkołami wyższymi. Jest nim obowiązek, nałożony ustawą w systemie oświaty - art. 77 ust. 6, na wszystkie organy prowadzące (a więc nie tylko na organy samorządowe), umożliwienia w podległych im szkołach i placówkach zorganizowania przez szkoły wyższe i kolegia praktyk nauczycielskich oraz współpracy w organizacji tych praktyk. Ustawodawca nie precyzuje tego zadania ani form prawnych jego realizacji. Wydaje się więc, że obowiązki organów prowadzących są w tym zakresie bardzo szerokie i obejmują współpracę we wszelkich czynnościach prawnych i faktycznych umożliwiających przeprowadzenie tych praktyk.

Dopełnieniem przedmiotowej analizy zadań oświatowych samorządu terytorialnego jest przedstawienie zadania o charakterze socjalnym, którym jest udzielanie świadczeń pomocy materialnej dla uczniów. Zadania te wynikają z art. 90b - 90u u. s. o. Głównym celem tej pomocy jest wyrównywanie szans edukacyjnych oraz wspieranie uczniów zdolnych, a zatem jest to cel oświatowy. Art. 90p stanowi, że udzielanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym jest zadaniem własnym gminy. Na dofinansowanie świadczeń dana JST otrzymuje dotację celową z budżetu państwa, której udziela Minister Finansów, na wniosek ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania. Pomoc materialna przysługuje nie tylko uczniom szkół samorządowych, ale wszystkim uczniom i dorosłym objętym obowiązkiem szkolnym i obowiązkiem nauki oraz słuchaczom uczęszczającym do szkół tworzonych na podstawie ustawy o systemie oświaty, w tym uczniom placówek niepublicznych. Z tym jednak zastrzeżeniem, że udzielanie tej pomocy w publicznych szkołach prowadzonych przez orany niebędące JST oraz w szkołach niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych jest zadaniem organów prowadzących te szkoły. Świadczenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym przyznaje wójt, burmistrz lub prezydent i mogą one mieć formę stypendium szkolnego lub zasiłku szkolnego, natomiast udzielanie stypendium za wyniki w nauce lub za osiągnięcia sportowe w publicznych szkołach, kolegiach nauczycielskich, nauczycielskich kolegiach języków obcych i kolegiach pracowników służb społecznych prowadzonych przez JST jest zadaniem własnym tych jednostek.

Warto też zaznaczyć, że jednostki samorządu terytorialnego na mocy art. 90t mogą tworzyć regionalne lub lokalne programy, które mają na celu wyrównywanie szans edukacyjnych dzieci i młodzieży oraz wspieranie edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży. Na realizację tych programów JST przeznaczają środki własne, a także mogą przeznaczać środki publiczne pochodzące z budżetu UE. Jednostki samorządu

538 Ustawa z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu…, op. cit. Zapłata za posiłek w szkole lub przedszkolu pokrywana jest ze środków będących w dyspozycji gminnego ośrodka pomocy społecznej.

terytorialnego mogą tworzyć programy edukacyjne we współpracy z organizacjami pozarządowymi⁵³⁹. Programy edukacyjne są aktami o charakterze wewnętrznym. Wyznaczają one jedynie kierunki działań JST w zakresie edukacji, stwarzając podstawę, do podjęcia odpowiednich działań organizatorskich, a także dalszego stanowienia uchwały w przedmiocie określenia szczegółowych warunków udzielania pomocy dzieciom i młodzieży, form i zakresu tej pomocy. Regulacją tej uchwały objęte są m.in. stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach. Rada gminy podejmując powyższą uchwałę uwzględnia w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze (art. 90t ust. 4 u. s. o). Powyższe formy pomocy należy odróżnić o tych przewidzianych w art. 90p u. s. o., które omówiono powyżej.

Przy omawianiu pozostałych zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego w zakresie oświaty należy również odnotować obowiązki JST w zakresie udzielania dotacji szkołom i placówkom publicznym prowadzonym przez osoby fizyczne i prawne niebędące JST oraz udzielanie dotacji szkołom i placówkom niepublicznym. Art. 80 określa zasady finansowania szkół i placówek, dla których organem prowadzącym jest osoba fizyczna lub osoba prawna niebędąca JST. Szczególnie przepisy tego artykułu regulują kwestie przyznawania dotacji. Są one udzielane na wniosek, co wynika z dyspozycji art. 80 ust. 4, nakazującego organowi stanowiącemu właściwej JST uwzględnić w uchwale określającej zasady dotowania niesamorządowych szkół i placówek publicznych „zakresu danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji”. Jeśli chodzi o zasady i tryb udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych szkół i placówek, to reguluje je art. 90 u. s. o.

Ponadto na mocy art. 82 jednostki samorządu terytorialnego są zobligowane do prowadzenia ewidencji szkół i placówek niepublicznych. Spełnia ona doniosłą funkcję zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego, poprzez dostarczenie wszystkim zainteresowanym danych o podmiocie będącym organem prowadzącym, a także o samej szkole lub placówce. Uzyskanie wpisu do tej ewidencji jest warunkiem sine qua

non założenia i prowadzenia szkoły, a także warunkiem konicznym dla uzyskania dotacji, o której mowa w art. 90.

Przeprowadzona powyżej skrócona analiza oświatowych zadań publicznych pozwala dokonać pewnych uogólnień. Z pewnością należy dostrzec brak precyzji, leżący po stronie ustawodawcy, a wyrażający się niekiedy w niedookreśleniu tych zadań. Można sądzić, iż wynika to częściowo ze specyfiki administracji świadczącej. Widoczna jest także podstawowa rola gminy w zakresie przedmiotowym realizacji zadań oświatowych, a także pokrewnych zadań socjalnych polegających na dożywianiu

539 Zob. art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, Dz. U. 2003, Nr 96, poz. 873 z późn. zm.

dzieci w szkołach i zapewnieniu pomocy materialnej o charakterze socjalnym. Trzeba także podkreślić praktyczną niemożność skatalogowania wszystkich działań JST mających na celu realizację ich obowiązku konstytucyjnego, polegającego na konieczności zapewnienia powszechnego i równego dostępu do wykształcenia. To zadanie oświatowe będące obowiązkiem wszystkich organów władzy publicznej, realizuje się przez działania obejmujące pomoc materialną, organizacyjną i socjalną. Poszczególne kompetencje tych działań zmieniają się w czasie i przestrzeni, a związane są z identyfikacją różnorodnych potrzeb społecznych w dziedzinie oświaty wymagających większego lub mniejszego wsparcia.

Wprowadzone zmiany ustawowe w oświacie stwarzają konieczność podejmowania rzeczywistej, lokalnej i regionalnej polityki edukacyjnej. Dotyczy to wszystkich szczebli zarządzania państwem: gminy i powiatu oraz samorządowego województwa. Od 1999 r. edukacja na danym terenie w dużej mierze zależy od władz samorządowych. Tworzenie sieci szkolnej, dowóz dzieci do szkół, gimnazjów, bezpośredni wpływ na materialny status szkół, powiązanie edukacji lokalnej z lokalnym rynkiem pracy, z walką z bezrobociem, z opieką społeczną, a nawet wpływ na pracowników pedagogicznych – to bardzo ważne, tworzące szkołę i kreujące poziom edukacji instrumenty przekazane w ręce samorządów. Wraz z tymi kompetencjami przekazana została ogromna odpowiedzialność za żywotne dla interesów państwa, narodu i każdego obywatela sprawy edukacji danego pokolenia. Wydawać by się mogło, że wprowadzone zmiany to mała rewolucja w polskich szkołach. Jest to jednak nie koniec zmian polskiego szkolnictwa, ponieważ widoczna jest potrzeba dalszych przezmian, które często wynikają z ciągle zmieniających się warunków i oczekiwań wszystkich uczestników tego systemu⁵⁴⁰.

W Polsce od ponad dwudziestu lat następują przemiany systemu oświaty, które podyktowane są zmianami ustrojowymi, politycznymi, społecznymi gospodarczymi, a także wynikają z czynników zewnętrznych takich jak np. członkostwo Polski w Unii Europejskiej czy Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju. Były one realizowane zarówno jako kolejne etapy reformowania systemu oświaty zaplanowanego jako proces długofalowy, ale niejednokrotnie wynikały z doraźnych poczynań polityków, jako odejście od propozycji zgłoszonych przez poprzednią władzą. Należy również zaznaczyć, że dotyczyły one praktycznie wszystkich obszarów systemu oświaty, takich jak struktura szkolnictwa, zarządzanie, programy nauczania, finansowanie, nadzór i kontrola jakości, czy wreszcie system awansu zawodowego nauczycieli.

Zdaniem części analityków Polska ma obecnie jeden z najbardziej zdecentralizowanych systemów zarządzania oświatą na świecie. Potwierdzeniem tej

540 K. Marcinkiewicz, Komentarz do ustaw kompetencyjnych w zakresie edukacji, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Warszawa 1998.

tezy jest z jednej strony pełna odpowiedzialność samorządów za prowadzenie szkół i placówek oświatowych przejawiająca się zarówno w aspekcie organizacyjno-technicznym (utrzymanie i wyposażenie budynków szkolnych, inwestycje oświatowe, kształtowanie sieci szkolnej, organizacja zajęć dodatkowych w szkołach), jak również w aspekcie kadrowym (np. poprzez ustalanie lokalnych regulaminów płacowych dla nauczycieli). Odpowiedzialność państwa ograniczona została do stworzenia spójnego systemu oświatowego oferującego wszystkim uczniom możliwość kształcenia na odpowiednim poziomie, co najlepiej oddaje art. 21 ustawy o systemie oświaty⁵⁴¹ w myśl którego „Minister właściwy do spraw oświaty i wychowania koordynuje i realizuje politykę

oświatową państwa i współdziała w tym zakresie z wojewodami oraz z innymi organami i jednostkami organizacyjnymi właściwymi w sprawach funkcjonowania systemu oświaty”. Ma również istotny wpływ na kształt prawa oświatowego poprzez inicjowanie i proponowanie rozwiązań ustawowych i wydawanie aktów prawnych niższego rzędu w hierarchii źródeł prawa (rozporządzeń). Oddziałuje również na jakość systemu oświatowego poprzez uregulowania treści programowych, nadzór pedagogiczny, czy system egzaminów zewnętrznych.