Reformy oświaty w latach 1989-1998 na tle procesu decentralizacji

Od lutego do kwietnia 1989 r. przedstawiciele PZPR i NSZZ „Solidarność” prowadzili obrady Okrągłego Stołu³¹³. Negocjacje objęły wszystkie sfery życia społecznego i politycznego i miały doprowadzić do wyjścia z politycznego i ekonomicznego impasu. W ramach rozwiązań dotyczących oświaty uzyskano porozumienie w następujących sferach: finansowej, wychowania, uspołecznienia szkoły i zarządzania. Ustalenia dotyczyły m.in.: zgody PZPR na zasadę ideologicznej neutralności szkoły i na osłabienie państwowej kontroli nad systemem edukacji, prawa nauczycieli do wyboru podręczników, prawa rodziców do zakładania niezależnych szkół społecznych, zasad wyboru dyrektorów szkół w drodze konkursów, radykalnego zwiększenia nakładów na oświatę (z 4% do 7% PKB)³¹⁴.

Wiosną 1990 r. rząd przeprowadził przez Sejm ustawy³¹⁵ niezbędne do wybrania już w maju władz rad ponad 1600 gmin wiejskich i 800 miast. Reforma oświaty została podyktowana dwoma względami. Wynikała z dążeń do przekazania samorządom własności i odpowiedzialności finansowej za szkoły, aby osłabić wpływy dawnego

313 Głównym rezultatem obrad Okrągłego Stołu było historyczne porozumienie w sprawie przeprowadzenia w czerwcu 1989 r. częściowo wolnych wyborów do Sejmu, ponowna rejestracja „Solidarności”, jak również niejawne uzgodnienie, że niezależnie od wyników wyborów opozycja nie będzie obciążać partii kryminalną odpowiedzialnością za okres komunizmu (tzw. polityka grubej kreski). W wyborach zwyciężyli kandydaci „Solidarności” i obóz ten we wrześniu utworzył pierwszy niekomunistyczny rząd po II wojnie światowej.

314 T T. Bochwic, Narodziny i działalność Solidarności Oświaty i Wychowania 1980 – 1989, Tysol, Warszawa 2000 r., s. 222.

315 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, Dz. U. 1990, Nr 16, poz. 96 z późn. zm., Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, Dz. U. 1990, Nr 16, poz. 95 z późn. zm., Ustawa z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw, Dz. U. 1990, Nr 34, poz. 198., Ustawa z dnia 17 maja 1990 r. o zmianie ustawy o rozwoju systemu oświaty i wychowania oraz ustawy – Karta nauczyciela, op. cit., Ustawa z dnia 14 grudnia 1990 r. o dochodach gmin i zasadach ich subwencjonowania w 1991 r. oraz o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym, op. cit.. Ustawy te, nie tylko określiły zasady wyboru władz samorządowych oraz ich strukturę organizacyjną, ale również przypisały gminom odpowiedzialność za podstawowe usługi publiczne (dostarczanie wody, kanalizacja, składowanie odpadów, transport publiczny, drogi lokalne, gospodarka mieszkaniowa). Gminom zagwarantowano również niezależne budżety oraz ustawowo określone przychody z udziałów w podatkach centralnych (PIT, CIT), dotacji oraz własnych opłat.

aparatu politycznego, przy jednoczesnej chęci zachowania centralnej kontroli nad oświatą (aby dokonać radykalnej reformy programowej)³¹⁶.

Ustawa o samorządzie terytorialnym³¹⁷ i ustawa o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw³¹⁸ przekazała również gminom zadania z zakresu prowadzenia przedszkoli i szkół podstawowych i określiła je jako zadania własne gmin³¹⁹. Prawo własności budynków szkolnych i kontrola nad finansami szkół miały zostać przekazane gminom, co znalazło również potwierdzenie w zapisach ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty³²⁰ i nastąpiło natychmiast. Początkowo zakładano, że wszystkie publiczne szkoły podstawowe zostaną przekazane jednostkom samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1994 r.³²¹. Proces ten jednak przebiegał znacznie wolniej niż założono, co spowodowane było m.in. decyzją Sejmu, który zakwestionował zdolność organizacyjną gmin do przejęcia tego zadania. Proces obligatoryjnego przejmowania szkolnictwa podstawowego przez gminy przełożono na 1996 r., a do tego czasu miał odbywać się na zasadzie dobrowolności, i to nie tylko w przypadku szkół podstawowych, ale również ponadpodstawowych³²². Art. 13 ustawy z dnia 14 grudnia 1990 r. o dochodach gmin i zasadach ich subwencjonowania w roku 1991 oraz o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym³²³ gwarantował gminom finansowanie przejętych szkół w formie subwencji na zadania własne, ustalonej zgodnie z zasadami przyjętymi do kalkulacji środków finansowych dla tego typu placówek finansowanych z budżetu państwa. Zapis ten gwarantował gminom środki finansowe wystarczające na wynagrodzenia zatrudnionego personelu szkoły oraz na inne koszty bieżące³²⁴. Takich gwarancji finansowych nie przewidziano jednak, ani dla przedszkoli, ani na pokrycie przez gminy kosztów dowozu dzieci do szkoły. Uznano bowiem, że obowiązek szkolny dotyczy tylko szkół, a rodzice nie mają obowiązku posyłania dzieci do przedszkoli. W rzeczywistości jednak samorządy były ustawowo zobowiązane do zapewnienia opieki przedszkolnej wszystkim sześciolatkom, których rodzice zechcą wysłać do klasy „zerowej”. Już w 1992 roku wszystkie gminy obligatoryjnie objęły na własność przedszkola i równocześnie przejęły odpowiedzialność za zarządzanie nimi, oraz ich finansowanie z dochodów własnych, bez celowego wsparcia z budżetu

316 Decentralizacja oświaty, t. VII, op. cit., s. 62.

317 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie…, op. cit. 318 Ustawa z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań…, op. cit. 319 Federalizm fiskalny w teorii…, op. cit., s. 194.

320 Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, op. cit.

321 E. Malinowska-Misiąg, W. Misiąg, M. Tomalak, Centralne finansowanie ochrony zdrowia i edukacji w Polsce: analiza regionalna, Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową, Warszawa - Gdańsk 2008, s. 31-32.

322 Do końca 1995 r. prowadzenie szkół podstawowych przejęło tylko 727 gmin, przejmując 32% wszystkich szkół tego rodzaju. Szerzej: E. Malinowska, W. Misiąg, A. Niedzielski, J. Pancewicz, Zakres sektora publicznego w Polsce, Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową, Warszawa 1999, s. 605. 323 Ustawa z dnia 14 grudnia 1990 r. o dochodach gmin i zasadach…, op. cit.

państwa. Sytuacja ta skłoniła wiele gmin, w tym wiejskich, do likwidacji tych placówek, co z kolei osłabiło gotowość władz gminnych do dobrowolnego przejmowania odpowiedzialności za szkolnictwo podstawowe i ponadpodstawowe.

Ponadto zdaniem władz lokalnych środki finansowe przekazywane z budżetu centralnego były nie wystarczające na pokrycie wydatków na szkoły, w związku z tym większość gmin postanowiła przejąć obowiązki w zakresie prowadzenia szkół podstawowych w sytuacji, gdy zadanie to stanie się obligatoryjne.

W 1993 roku, w oczekiwaniu na obowiązkowe przejęcie szkolnictwa podstawowego przez gminy, w ustawie o finansowaniu gmin³²⁵ w art. 20 wprowadzono subwencję oświatową dla gmin na prowadzenie szkół podstawowych i ponadto utrzymano bez zmian wspomniane wyżej gwarancje pełnego finansowania kosztów bieżących szkół przejętych przez gminy. Z tego powodu w latach 1994 i 1995 poziom subwencji oświatowej na przejęte szkoły był de facto ustalany na podstawie wydatków historycznych i negocjowany z każdą gminą³²⁶. W połączeniu z faktem, że połowa szkół podstawowych była nadal finansowana bezpośrednio przez kuratoria, oznaczało to, że mechanizm alokacji środków oświatowych do gmin był nadal daleki od systematyczności i w dużym stopniu oparty na wydatkach z poprzednich lat szkolnych. Zbliżający się początek roku 1996, czyli termin obligatoryjnego przejęcia przez gminy wszystkich szkół podstawowych w Polsce, powodował, że ten mechanizm stałby się zbyt skomplikowany do utrzymania. Na mocy przepisów ustawy z dnia 22 grudnia 1995 r. o zmianie ustawy o finansowaniu gmin³²⁷ usunięto gwarancję zawartą w art. 20 ustawy i w jej miejsce wprowadzono systemowy mechanizm alokacji subwencji oświatowej dla wszystkich gmin. W ustawie określono, że łączna kwota subwencji oświatowej dla gmin nie może być niższa niż 6,6% dochodów budżetu państwa i musi być rozdzielona pomiędzy gminy na podstawie powszechnych i przejrzystych zasad, według algorytmu ustalanego przez MEN w uzgodnieniu ze stroną samorządową (art. 12a znowelizowanej ustawy). Przez ustawowe powiązanie globalnej wartości subwencji oświatowej z dochodami budżetu państwa zagwarantowano gminom stabilny i dostateczny poziom finansowania szkolnictwa podstawowego. Ponadto wzrost gospodarczy Polski prowadził do stałego wzrostu ogólnej kwoty subwencji oświatowej mimo zmniejszającej się liczby uczniów³²⁸.

Proces przekazywania szkół podstawowych gminom zakończył się z dniem 1 stycznia 1996 r.³²⁹ Jednak z perspektywy czasu i ostatecznego przejęcia przez gminy zadania w zakresie prowadzenia szkół, organy samorządowe doszły do wniosku, że –

325 Ustawa z dnia 10 grudnia 1993 r. o finansowaniu gmin, Dz. U. 1993, Nr 129, poz. 600 326 Zob. także: K. Piotrowska-Marczak, Finanse lokalne…, op. cit., s. 65-66.

327 Ustawa z dnia 22 grudnia 1995 r. o zmianie ustawy o finansowaniu gmin, Dz. U. 1995, Nr 154, poz. 794.

328 Decentralizacja oświaty, t. VII, op. cit., s. 70.

mimo nieadekwatnych środków przekazywanych z budżetu państwa – korzystniejsze było przejęcie szkół w terminie wcześniejszym. W związku z planami władz centralnych, które od roku 1991 wiedziały o zamiarze przekazania szkół podstawowych, w znacznym stopniu ograniczono inwestycje infrastrukturalne. Efektem tych działań było znaczne pogorszenie się stanu infrastruktury i w 1996 r. większość gmin otrzymała budynki wymagające głębokiej modernizacji i znaczących nakładów inwestycyjnych.

Tabela 1. Ilość przekazanych samorządom szkół podstawowych i ponadpodstawowych w latach 1990 – 1999 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Szkoły Podstawowe ^{17 554 17 653 16 841 16 621 16 589 16 464 16 363 16 251 16 177 15 475} w tym samorządowe ^{995 2 302 2 253 2 745 5 283 5 735 16 042 15 890 15 796 15 093} Udział procentowy ^{5,7 13,0 13,4 16,5 31,8 34,8 98,0 97,8 97,6 97,5} Licea ogólnokształcące ^{1 091 1 331 1 511 1 561 1 625 1 688 1 734 1 824 1 980 2 132} w tym samorządowe ^{0 12 17 18 227 183 506 595 626 1 686} Udział procentowy ^{0,0 0,9 1,1 1,2 14,0 10,8 29,2 32,6 31,6 79,1} Szkoły zawodowe 7 745 7 603 7 542 7 749 7 860 8 083 8 026 8 138 8 272 8 659 w tym samorządowe ^{0 0 0 19 725 523 1 478 1 571 1 548 7 815} Udział procentowy ^{0,0 0,0 0,0 0,2 9,2 6,5 18,4 19,3 18,7 90,3}

Źródło: Decentralizacja oświaty, t. VII, op. cit., s. 70.

Mimo niechęci ze strony gmin wiejskich do przejmowania szkół podstawowych i kłopotów z naliczaniem subwencji oświatowej, równocześnie podejmowano działania na rzecz dalszej decentralizacji m.in. polegające na wskazywaniu na potrzebę szybkiego utworzenia powiatów. Stało się oczywiste, że plany z 1992 r., które zakładały utworzenie tych jednostek do 1994 r. i przekazanie im szkolnictwa ponadpodstawowego i ochrony zdrowia są nierealne. W 1993 r. uruchomiono pilotażowy program powiatowy³³⁰, w ramach, którego 46 największych miast mogło negocjować z rządem dobrowolne przejęcie, na zasadzie zadań zleconych, wszystkich lub wybranych usług komunalnych, które zakładano, że zostaną przekazane powiatom. Jednym z przejmowanych obowiązków było prowadzenie szkół ponadpodstawowych³³¹. Od 1 stycznia 1994 r. spośród 46 miast, program zaczęły realizować 43 (w tym 35 przejęło zadania z zakresu oświaty i wychowania). Wydatki na realizację zadań pilotażowych w pierwszym roku wyniosły ponad 1 mld zł, w tym ok. 130 mln pochodziło ze środków własnych miast, a pozostałą część stanowiła dotacja z budżetu państwa. Tym samym

330 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 lipca 1993 r. w sprawie określenia zadań i kompetencji z zakresu rządowej administracji ogólnej i specjalnej, które mogą być przekazane niektórym gminom o statusie miasta, wraz z mieniem służącym do ich wykonywania, a także zasad i trybu przekazania, Dz. U. 1993, Nr 65 poz. 309.

miasta w 13% finansowały zadania zlecone z własnych środków, co powodowało dużą krytykę programu ze strony środowisk samorządowych. Najwięcej w przypadku gmin pochłonęły dopłaty do gospodarki komunalnej (42% dopłat), oświaty i wychowania (24% dopłat) i ochrony zdrowia (22% dopłat). W 1994 r. jedynie większe miasta przejęły, na zasadach dobrowolności, niektóre z obowiązków administracji centralnej w ramach tzw. programu pilotażowego, zapowiadającego dalszą decentralizację i utworzenie powiatów. W efekcie większość miast, już po roku, zaczęła się wycofywać z realizacji programu, a powodem był brak środków własnych na dopłaty do realizacji zadań z zakresu administracji rządowej i zaniżenie środków przekazywanych na ten cel z budżetu państwa ³³². Zdaniem M. Kosek-Wojnar program ten był pierwszym usankcjonowanym prawnie eksperymentem decentralizacji zadań publicznych na szczebel gmin³³³.

Niepowodzenia programu pilotażowego nie wstrzymały jednak prac koncepcyjnych nad dalszą decentralizacją administracji publicznej. W dniu 24 listopada 1995 r. Sejm uchwalił ustawę o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych³³⁴, która została uznana za kolejny krok w kierunku decentralizacji zadań publicznych. W załączniku do ustawy wymieniono miasta (te same, którym zaproponowano realizację programu pilotażowego), które obowiązkowo przejęły określone zadanie własne w dziedzinie pomocy społecznej, oświaty i wychowania, ochrony zdrowia, kultury, czy wreszcie infrastruktury drogowej. Efektem wprowadzenia ustawy było właśnie przekazanie jednostkom samorządu terytorialnego 514 szkół zawodowych i techników, 401 liceów ogólnokształcących, 40 szkół artystycznych i 12 szkół medycznych. Miastom zagwarantowano większe środki na wykonywanie nowych obowiązków – otrzymywały one większe udziały we wpływach z obu podatków dochodowych. Niezależnie od wymienionych zadań własnych, objęte ustawą miasta zostały zobowiązane do finansowania zadań zleconych m.in. z zakresu: organizacji ruchu drogowego, budowy i modernizacji dróg realizowanych przez ministerstwo transportu i gospodarki morskiej, ochrony kultury realizowanych przez wojewódzkich konserwatorów zabytków, inspekcji sanitarnej realizowanych przez państwowych inspektorów sanitarnych³³⁵.

332 M. Kulesza, Miejski program pilotażowy reformy administracji publicznej. Ogólne omówienie, „Samorząd Terytorialny” 1995, nr 12, s. 71-75.

333 M. Kosek-Wojnar, K. Surówka, Podstawy finansów samorządu terytorialnego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2007, s. 147-148.

334 Ustawa z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych, Dz. U. 1995 r., Nr 141, poz. 692.

335 Na mocy ustawy o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych zadania przejmowane przez duże miasta mogły być także w całości przekazywane do realizacji miejskim strefom usług publicznych, które mogły być utworzone przez miasto nieobjęte pierwszą częścią ustawy wraz z sąsiadującymi gminami. Strefy mogły przejąć od administracji rządowej wszystkie zadania wyłącznie jako zadania zlecone, co miało istotne znaczenie ze względu na odmienny sposób finansowania.

Przekazanie nowych zadań własnych dużym miastom oraz tworzenie miejskich stref usług publicznych oceniane jest jako – dokonywana w starych warunkach prawnych – próba decentralizacji administracji publicznej, mająca na celu stworzenie podstaw do reformy powiatowej. Władze dużych gmin już od dawna uważały, że znaczną część zadań wykonywanych na ich terenie przez administrację rządową, w dziedzinie oświaty, ochrony zdrowia, kultury, opieki społecznej itp. mogłyby wykonywać lepiej od administracji rządowej, gdyż dysponują odpowiednią bazą ekonomiczną i kadrą urzędników. Dlatego też pozytywne znaczenie dla procesów decentralizacyjnych miało przekwalifikowanie znacznej części przekazywanych dużym miastom zadań z formy zadań zleconych (realizowanych w ramach pilotażu) na formę zadań własnych. Doprowadziło to bowiem do powiększenia się zakresu zadań własnych wykonywanych przez samorząd terytorialny³³⁶.

Równolegle do procesu decentralizacji i przekazywania jednostkom samorządu terytorialnego zadań z zakresu oświaty, trwały prace zmierzające do przygotowania zasadniczych zmian w systemie edukacji. W 1993 r. rząd Hanny Suchockiej zatwierdził ministerialny projekt reformy systemu edukacji pod tytułem „Dobra i nowoczesna szkoła – kontynuacja przemian edukacyjnych”. W dokumencie tym przyjęto założenie, że głównym celem edukacji jest stworzenie możliwości harmonijnego rozwoju każdego człowieka jako osoby i jako obywatela państwa³³⁷. Projekt nie został zrealizowany z uwagi na zmianę władzy.

W latach 1993-1997 nastąpiło wydłużenie prac nad reformowaniem systemu edukacji. Obniżenie nakładów doprowadziło do ograniczenia liczby godzin nauki w szkołach oraz likwidacji zajęć pozaszkolnych. W 1996 r. nastąpiła zmiana na stanowisku ministra edukacji narodowej. Rok później minister przedstawił Sejmowi projekt polityki edukacyjnej zatytułowany „Założenia długofalowej polityki edukacyjnej państwa ze szczególnym uwzględnieniem programu rozwoju kształcenia na poziomie wyższym”. Dokument ten zawierał propozycję opracowania podstaw programowych wraz ze standardami edukacyjnymi, reformę szkolnictwa podstawowego, zawodowego, reformę kształcenia nauczycieli oraz modernizację systemu wynagradzania nauczycieli. Jako jeden z priorytetów polityki państwa dokument zalecał inwestowanie w system edukacji na wszystkich jego szczeblach, a zwłaszcza w szkolnictwo wyższe. Kolejna zmiana władzy w 1997 r. uniemożliwiła jednak wprowadzenie zaproponowanych zmian.

Jesienią 1997 r. władzę w kraju objęła koalicja Akcja Wyborcza Solidarność-Unia Wolności, i doszło do zmiany na stanowisku ministra edukacji narodowej. W tym samym roku przystąpiono do zapoznawania się z dotychczasowymi projektami reformy

336 M. Kosek-Wojnar, K. Surówka, Podstawy finansów samorządu…, op. cit., s. 151.

337 Dobra i nowoczesna szkoła – kontynuacja przemian edukacyjnych, (maszynopis powielony), Ministerstwo Edukacji Narodowej, Warszawa 1993.

oświaty oraz przygotowania nowych inicjatyw ustawodawczych, rozporządzeń i projektów aktów prawnych³³⁸.

W styczniu 1998 r. Ministerstwo Edukacji Narodowej w publikacji pt.: Reforma

systemu edukacji. Koncepcja wstępna ogłosiło założenia reformy, a w maju 1999 r. jej projekt (Reforma systemu edukacji. Projekt). We wrześniu 1999 r. zgodnie z postanowieniami władz, rozpoczęła się w Polsce reforma systemu edukacji. Autorzy reformy podkreślali, że przyświecają jej trzy główne cele: podniesienie poziomu edukacji społeczeństwa przez upowszechnianie wykształcenia średniego i wyższego, wyrównywanie szans edukacyjnych dzieci i młodzieży, oraz poprawa jakości edukacji, rozumianej jako integralny proces wychowania i kształcenia.

Po zmianie władzy jesienią 1997 r. i stworzeniu rządu przez partie postsolidarnościowe³³⁹, przystąpiono również do realizacji, obok reformy oświatowej, trzech dużych reform: administracji publicznej, ochrony zdrowia i ubezpieczeń społecznych. Reformy administracji publicznej były traktowane jako kontynuacja i dokończenie procesu decentralizacji rozpoczętego przez stworzenie gmin. I tym razem, jednym z centralnych ich elementów miało być przekazanie szkół ponadpodstawowych powiatom. Rząd dążył nie tylko do wprowadzenia powiatów, ale także do zreorganizowania istniejącej administracji wojewódzkiej i wprowadzenia równolegle do niej samorządów województw (kohabitacja).