Kryteria rozgraniczające prawo publiczne/prawo prywatne w UE

Jednym z możliwie przyjmowanych kryteriów jest podział przepisów praw­ nych w obrębie Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, czyli prawa pierwotnego. O. Odudu16 powołał się na jedno z precedensowych orzeczeń Try­ bunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej dotyczącego spółki van Gend en Loos, w którym Trybunał w Luksemburgu orzekł, że prawo UE nakłada prawa i obo­ wiązki nie tylko na państwa członkowskie, lecz także na jednostki:

The Community constitutes a New legal order of international law […] the subjects of which comprise not only Members States but also their nationals. Indepedently of the legislation of Mem­ ber States, Community law […] imposes obligations on individuals but it also intended to confer upon them rights […]. These rights arise not only where they are expressly granted by the Treaty, but also by reason of obligations which the Treaty imposes in a clearly defined way upon individu­ als as well as upon the Member States and upon the institution of the Community […]17.

Cytowany autor zauważa, iż w doktrynie prawa UE można znaleźć od­ mienne poglądy na temat charakteru Traktatu. Są głosy, wedle których znaczna część Traktatu ma charakter publicznoprawny, gdyż odnosi się do zobowiązań państw członkowskich. Ogólnie rzecz biorąc, pytanie o dualizm prawa publicz­ nego i prywatnego w kontekście prawa UE nie cieszy się dużym powodzeniem wśród przedstawicieli doktryny. Na ten stan rzeczy może wpływać wzajemne przenikanie się w prawie UE prawa publicznego i prywatnego. Ponadto istnieje

15 J. Poczobut, Stosowanie prawa publicznego w polskim prawie prywatnym

międzynarodo-wym – zagadnienia węzłowe, [w:] idem (red.), Współczesne wyzwania prawa prywatnego między-narodowego, LEX a Wolters Kluwer business, Warszawa 2013, s. 258–259.

16 O. Odudu, The Public/Private Distinction in EU Internal Market Law, www.cejec.eu/wp­ ­content/uploads/2010/07/loic­oke3.pdf (dostęp: 11.02.2012).

17 Case 26/62, NV Algemene Transport­en Expeditie Onderneming van Gend en Loos vs. Netherlands Inland Revenue Administration (1963), ECR 1, 12.

trudność w zaklasyfikowaniu wszystkich postanowień Traktatu jednoznacznie do prawa publicznego lub prawa prywatnego. O. Odudu wskazuje na trzy możli­ wości oddzielenia sfery prawa publicznego i sfery prawa prywatnego w kontek­ ście Traktatu:

1) ze względu na adresata postanowień Traktatu: przepisy adresowane do państw mają wymiar publiczny, zaś do jednostek – wymiar prywatny,

2) rozróżnienie funkcjonalne między postanowieniami Traktatu, 3) rozróżnienie wewnątrz postanowień Traktatu18.

Wiemy, że różnice publiczne/prywatne mogą dotyczyć samej wizji przepi­ sów prawnych. Owe wizje łączą się z odmienną legitymizacją, charakterystyczną dla prawa publicznego i prawa prywatnego Unii Europejskiej. Pierwsza wizja – prywatnoprawna – uwydatnia rolę prywatnej autonomii i skutecznej maksyma­ lizacji. Przepisy prywatnoprawne powinny być możliwie kompatybilne z tymi założeniami. Natomiast wizja publicznoprawna przepisów łączona jest formami rządzenia – wykonawczymi, ustawodawczymi. Przepisy publicznoprawne mają zapewniać ochronę praw socjalnych, ekonomicznych oraz społeczną solidarność. Pomiędzy wizją publiczno­ i prywatnoprawną istnieją napięcia. Polegają one na dylemacie wyboru właściwych relacji pomiędzy, z jednej strony, ustanawia­ niem wiążących zobowiązań w formie wyjątków w zakresie ochrony autonomii prywatnej, zaś z drugiej – państwową prerogatywą do działania w publicznym interesie. Ten dylemat stanowi kwestię nierozwiązywalną w angielskim prawie administracyjnym. Z kolei w prawie UE chodzi o taką konstrukcję przepisów prawnych, która ułatwiałaby otwarcie rynków i sprzyjała rozwojowi wolnej kon­ kurencji. Zobowiązanie może stać się adekwatnym mechanizmem koordynacji i substytutem dla interwencji przepisów prawnych. Przepisy powinny zachęcać do kreacji systemów, które sprowadzają interwencję publiczną do minimum. W ten sposób przepisy oparte na zobowiązaniach i samoregulacji będą chronić autonomię prywatną19.

Te same stosunki społeczne lub gospodarcze (np. zwalczanie nieuczciwej konkurencji) regulowane są w jednym państwie przez prawo prywatne, a w in­ nym – przez prawo publiczne. Bardziej skomplikowaną kwestią jest jednak oddzielenie prawa publicznego od prawa prywatnego w odniesieniu do prawa Unii Europejskiej20, co obrazuje sam podział przepisów Traktatu wskazany przez O. Odudu. Jako kryterium podziału na publiczne i prywatne w prawie UE stosuje się zasady horyzontalnego i wertykalnego skutku bezpośredniego21.

18 O. Odudu, The Public/Private Distinction…

19 T. Prosser, Regulatory agencies, regulatory legitimacy, and European private law, [w:] F. Cafaggi, H. Muir­Watt (eds), Making European Private Law. Governance Design, Edward Elgar Publishing Ltd, Cheltenham (UK)–Northampton MA (USA) 2008, s. 242–243.

20 M. Szpunar, Odpowiedzialność podmiotu prywatnego…, s. 193.

21 A. Jurkowska, Prywatnoprawne wdrażanie wspólnotowego prawa konkurencji, Centrum Europejskie Natolin, Warszawa 2004, s. 6 i n.

Dla prawników horyzontalność powstaje wtedy, gdy adresaci, np. norm prawa cywilnego, pozostają w stosunkach prawnych na zasadzie równości stron. Po­ wstaje tu problem relacji horyzontalności do metod regulacji prawnej22. Kwestia wertykalności i horyzontalności łączy się z bezpośrednią skutecznością dyrek­ tyw. Skutek bezpośredni może bowiem dotyczyć zarówno zobowiązań państwa wobec podmiotów prywatnych (a więc zachodzić w relacji: państwo – podmiot prywatny), jak i podmiotów prywatnych względem siebie (zachodzić w relacji: podmiot prywatny – podmiot prywatny). Ten pierwszy przypadek określany jest również jako skutek bezpośredni pionowy (wertykalny), natomiast drugi – jako skutek poziomy (horyzontalny)23. O efekcie horyzontalnym można mówić w kontekście praw fundamentalnych. Rodzi się też problem relacji horyzontal­ nych skutków praw prywatnych wobec praw fundamentalnych24. Horyzontal­ ny efekt fundamentalnych praw w prywatnych relacjach musi być odróżniony od tradycyjnych efektów fundamentalnych praw pomiędzy państwem i przed­ miotem jego praw. Rozgraniczenie relacji wertykalnych i horyzontalnych w prawie prywatnym w kontekście praw fundamentalnych nie jest do końca jasne. Wertykalny efekt może mieć konsekwencję w prawie prywatnym. Jako przykład mogą posłużyć tu relacje pomiędzy jednostkami i organami państwa w prawie rodzinnym. Relacje te muszą być adresowane przez prawo prywatne z poszanowaniem wertykalnych efektów praw fundamentalnych. Przyznanie prawom fundamentalnym skutków horyzontalnych w prawie prywatnym napo­ tyka na trudności, z uwagi na wartości prawa prywatnego, takie jak autonomia prywatna czy wolność. Jako alternatywa rozwinęła się ochrona praw funda­ mentalnych w sferze publicznej. Na państwach członkowskich ciążą poniekąd poważne zobowiązania, albowiem państwa muszą zabezpieczać wydobyte z horyzontalnego skutku prawa fundamentalne, nawet jeśli później wymagana jest interwencja władzy publicznej25.

Mając na względzie kolejne kryterium – kryterium interesu – na podsta­ wie którego dokonywany jest podział na prawo publiczne i prawo prywatne, należy uwzględnić interesy prywatne. Owe interesy prywatne reprezentowane są w Trybunale Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Wszak – poza państwami

22 St. Kaźmierczyk, Wertykalność UE w związku z horyzontalnością Rady Europy jako

zagadnienie metodologiczne, [w:] J. Jaskiernia (red.), Rada Europy a przemiany demokratyczne w państwach Europy Środkowej i Wschodniej w latach 1989–2009, Wyd. Adam Marszałek, Toruń

2010, s. 121.

23 M. Górka, Kontrola przestrzegania prawa wspólnotowego przez państwa i podmioty

pry-watne w Unii Europejskiej, Pracownia Duszycki i Wyd. Naukowe Uniwersytetu Mikołaja Koper­

nika, Toruń 1999, s. 41.

24 Por. prawa człowieka w przestrzeni prywatnej, horyzontalne zastosowanie praw człowie­ ka: W. Osiatyński, Prawa człowieka i ich granice, Znak, Kraków 2011, s. 305 i n.

25 S. Besson, Fundamental rights and European private law, [w:] M. Bussani, F. Werro (eds),

– wielu innych uczestników w TSUE brało aktywny udział w promowaniu inte­ gracji systemu prawnego UE. Należą do nich przede wszystkim zwykli obywa­ tele, występujący jako strony procesów sądowych. Doktryna bezpośredniego skutku pozwalała na odwoływanie się do prawa unijnego w sądach krajowych. Dzięki temu obywatele mieli swój udział w integracji systemów prawnych już na początku tego procesu. Niekiedy różnorodność interesów prywatnych może służyć za wyjaśnienie, dlaczego prawo Unii rozwijało się szybciej w obszarach innych niż te, które leżą w bezpośrednim interesie TSUE czy rządów państw członkowskich. Relatywnie niskie koszty dostępu do Trybunału Sprawiedliwo­ ści UE oznaczają, że prawo Unii może służyć promocji interesów związanych ze sferą prywatną, które nie są wystarczająco reprezentowane w systemach kra­ jowych (np. feministki, konsumenci)26.

Europejskiego prawa prywatnego, zwłaszcza w sferze dotyczącej kontrak­ tów, nie można traktować jako „wieży z kości słoniowej”, gdyż stanowi ono prak­ tyczne narzędzie regulujące relacje oparte na interesie prywatnym. Te interesy mają fundamentalne znaczenie dla działalności handlowej, dużego i małego biz­ nesu oraz konsumentów. Jednostki uwikłane w przedmiotowe interesy zaczynają determinować europejskie prawo prywatne27.

Bez wątpienia w ostatnim czasie można zaobserwować coraz głębszą in­ gerencję prawa Unii Europejskiej w sferę interesów i praw indywidualnych (tj. kryterium interesu – interes prywatny). Proces ten określany jest niekiedy mianem „prywatyzacji” prawa europejskiego. „Prywatyzowanie” rozumiane jest przy tym jako porzucanie charakteru publicznego oraz zwiększanie zaan­ gażowania jednostek w zapewnienie skuteczności przepisów prawa UE, zarów­ no na poziomie stanowienia, jak i stosowania prawa. Oczywistym przejawem ingerowania prawa Unii w sferę prywatnoprawną, tradycyjnie zastrzeżoną dla ustawodawcy krajowego, jest przyznanie jednostce możliwości wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym, gdy inna jednostka dopuszcza się naru­ szenia prawa UE lub coraz dalej idące ograniczanie autonomii proceduralnej państw członkowskich w zakresie dochodzenia roszczeń. Wspólnym mianow­ nikiem wspomnianych dwóch przypadków jest dążenie do zapewnienia efek­ tywności prawa UE. Wobec tego na określenie powyższego zjawiska używa się pojęcia „europeizacja prawa prywatnego”28.

26 S. Hix, System polityczny Unii Europejskiej, Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2010, s. 177–178.

27 S. Vogenauer, S. Weatherill, The European community’s competence to pursue the

har-monisation of contract law – an empirical contribution to the debate, [w:] iidem (eds), The Har-monisation of European Contract Law. Implications for European Private Laws, Business and Legal Practice, Hart Publishing, Oxford–Portland OR 2006, s. 142.

28 M. Adamczak­Retecka, Odpowiedzialność odszkodowawcza jednostek za naruszenie

Na kanwie tych rozważań może również pojawić się kwestia prowspólno­ towej wykładni prawa prywatnego (tj. kryterium wykładni – wykładnia prawa publicznego i wykładnia prawa prywatnego). M. Szpunar29 wskazuje na dwie ta­ kie możliwości:

1) wykładnia prawa prywatnego państw członkowskich w świetle prawa unijnego w celu uniknięcia sprzeczności między prawem krajowym a nadrzęd­ nym prawem Unii Europejskiej; w tej sytuacji nie ma znaczenia, co jest wzorem interpretacyjnym dla organu krajowego – może to być zarówno norma unijnego prawa pierwotnego, jak i pochodnego;

2) wykładnia aktów unijnego prawa prywatnego – te ostatnie przyjmowane są najczęściej w formie dyrektywy, zaś organ orzekający stosuje w rzeczywisto­ ści nie prawo UE, lecz prawo wewnętrzne, stanowiące implementację dyrektywy.