Wśród licznych konfliktów, jakie miały miejsce w ciągu 16 miesięcy między sierpniem 1980 a 13 grudnia 1981 r. nie brak było konfliktów na tle funkcjonowania władz lokalnych. Bielsko-Biała i Jelenia Góra to tylko najbardziej głośne przykłady konfliktów na tle korupcji, arogancji i nieudolności władz terenowych. W wyniku mniej spektakularnych wydarzeń opuścili swoje stanowiska liczni wojewodowie, sekretarze partyjni, naczelnicy i prezydenci miast także w innych województwach. Są to dobrze znane sprawy, które jednak stanowiły jedynie fragment zjawiska określanego jako kryzys władzy lokalnej. Głośne afery i burzliwe wydarzenia przesłoniły fakt, że Polska lokalna przeżyła na ogół 16 burzliwych miesięcy dość spokojnie. Szczególnie Polska gminna tylko w bardzo ograniczonym i tylko w niektórych regionach została dotknięta falą napięć i ostrych konfliktów. Także i w mniejszych miastach na ogół konflikty miały ograniczony charakter, a w wielu przypadkach udawało się władzom miejskim i „Soli-daraoścT wypracować co najmniej poprawne stosunki i metody pokojowej współpracy.
Jednocześnie stawiam tezę, że już w ciągu kilku miesięcy następujących po sierpniu 1980 r. cały istniejący od z górą trzydziestu lat system władzy lokalnej i zarządzania społecznościami uległ rozpadowi. Wszędzie miały miejsce głębokie zmiany w strukturze władzy i wpływu, a praktycznie we wszystkich społecznościach rozpadły się mechaniz
my integracji poziomej. Najbardziej rzucającą się w oczy zmianą były wyraźne przesu
nięcia w strukturze władzy i wpływu, w wyniku których naczelnicy i prezydenci, a więc szefowie administracji lokalnej, wysunęli się na szczyt tej struktury. Pełne znaczenie tej zmiany może zrozumieć tylko ten, kto pamięta jak poprzednio wyglądały relacje między administracją terenową a komitetami partyjnymi. I sekretarz komitetu partyjnego, który na podstawie dyrektywy I Krajowej Konferencji PZPR ex officio piastował stanowisko przewodniczącego rady narodowej, działał „przede wszystkim jako zwierzchnik nie tylko rady i jej organów, nie tylko terenowego organu administracji, ale ogółu instytucji gminnych, sprawując wobec nich drobiazgowe często kierownictwo metodą rozwiązy
wania konkretnych spraw"10. Koniec roku 1980 i początek 1981 przyniosły w tej materii drastyczne zmiany. Wybory przeprowadzone w PZPR spowodowały prawie całkowitą wymianę składu sekretariatów i egzekutyw lokalnych komitetów partyjnych.
Odszedł stary, zawodowy aparat partii, a jego miejsce zajęli amatorzy, bez doświadcze
nia zarówno w „technicznych" problemach zarządzania tak skomplikowanym
organiz-K. Smoktunowicz, B. Zawadzka: Prezydium Rady Narodowej w systemie gmiiuwch organów władzy
• administracji państwowej. „Problemy Rad Narodowych" 1978, nr 41.
194 Jacek Tarkowski
mem, jakim jest społeczność lokalna, jak i bez doświadczenia w grach, przetargach, montowaniu układów itp. Co więcej, wielu nowo wybranych sekretarzy nie traktowało tycli stanowisk jako odskoczni do dalszej kariery partyjnej i na ogól zamierzało po odbyciu jednej lub dwu kadencji (na tyle maksymalnie zezwalał statut partii) powrócić
„do zawodu". W tej sytuacji partii groziła nie tylko utrata profesjonalnego aparatu, ale zupełna destabilizacja kadrowa, szczególnie rzucająca się w oczy na tle stabilnej, mianowanej kadry administracyjnej i gospodarczej. Na dodatek partia, trapiona odpły
wem członków, rozliczeniami, działalnością struktur poziomych i wymianą personelu kierowniczego nie umiała przedefiniować swojej roli tak, by sprostać wyzwaniom rzuconym przez „Solidarność". W efekcie większość komitetów wybrała wycofanie jako najlepszy sposób przystosowania się do nowej sytuacji. Tę atmosferę dobrze oddaje fragment pamiętnika działacza partyjnego niższego szczebla, zapisany pod datą 11 listopada 1980 r.: „W OOP, POP nic się nie dzieje. Schowaliśmy „głowę w piasek", a od czasu do czasu wyjmujemy ją z niego i obserwując czekamy na coś, nie wiedząc sami na co.
Inna sprawa, że w KM, KW też chyba się mało dzieje"11. Stan ten wzmacniała taktyka
„Solidarności", polegająca na prowadzeniu rozmów tylko z przedstawicielami władzy państwowej i odmowie prowadzenia rozmów z przedstawicielami partii. W sumie w więk
szości gmin i miast partia stała poza nurtem głównych wydarzeń lat 1980 i 1981.
Odmiennie przedstawia się sytuacja administracji terenowej. Zmiany personalne nie przybrały tam takich rozmiarów jak w aparacie partyjnym, większość naczelników i prezydentów pozostała na swoich stanowiskach. Górowali nad nowym aparatem partyjnym doświadczeniem fachowym, znajomością spraw gminy czy miasta, umiejęt
nością załatwiania spraw. Co więcej, w wielu społecznościach przetrwała pamięć tego, jak to określił prezydent jednego z miast, że „gdy my użeraliśmy się z
„Solidarnością", partia zamknęła się w komitecie". W momencie prowadzenia badań, w roku 1984, pamięć o tym była jeszcze żywa i dawała administracji mocną legity
mację jej dominującej pozycji.
W wyniku tych wszystkich zmian partia utraciła wiele ze swej authority wśród aktywu lokalnego. Polecenia komitetów nie były już automatycznie wykonywane, miejscowe instytucje nie zawsze czuły się zobowiązane do przekazywania komitetom informacji o swej działalności, nie poszukiwano też tam pomocy w rozwiązywaniu trudności produkcyjnych, zaopatrzeniowych i innych, jak to miało miejsce w poprzednich dekadach.
Wzmacniała te tendencje reforma gospodarcza. Jakby krytycznie nie oceniać jej postępów i zasięgu, powiększyła ona nieco samodzielność przedsiębiorstw i wprowadzi
ła pewne mechanizmy, które narzuciły im większą dbałość o zysk i konieczność zwraca
nia większej uwagi na dochody i wydatki. Uległa też ograniczeniu, przynajmniej w niektórych zakładach, swoboda działania dyrektorów. Wszelkie wydatki pozaproduk
cyjne, na przykład przeznaczone na cele społeczności, musiały uzyskać akceptację samorządu pracowniczego. Skutki dla społeczności lokalnych były oczywiste: źródło dodatkowych, a często jedynych środków na zaspokojenie różnych potrzeb lokalnych praktycznie wyschło. Pracownicy administracji terenowej, działacze partyjni, aktywiści
11 G. Jasiński: „Jeszcze partia nie zginęła..:'. W: A. Cwynar (red): Powroty do Zródeł. Warszawa 1984, s. 118.
PRON i innych organizacji społecznych uskarżali się na egoizm zakładów, ich niechęć do świadczenia na cele publiczne, koncentrowanie się tylko na interesach własnej załogi.
Tendencję tę pogłębia rozpad mechanizmów integracji poziomej, szczególnie tych najbardziej skutecznych, opartych na półformalnych i nieformalnych kontaktach szefów najważniejszych organizacji społeczności. Przyczynił się do tego niewątpliwie spadek autorytetu instancji partyjnych, które na ogół stanowiły trzon systemów integracji poziomej w okresie przedsierpniowym. Pros'by, polecenia i naciski komitetów straciły wiele na sile. Same leż komitety były mniej skłonne do podejmowania tego typu działań.
Wydaje się jednak, że najważniejszą przyczyną były nastroje społeczne — wyczulenie na wszelkie przejawy odradzania się prominenckich i decydenckich układów czy zamk
niętych klik rządzących społecznościami. Jak można sądzić na podstawie wywiadów prowadzonych z działaczami lokalnymi, panowała wśród nich atmosfera strachu, by przypadkiem nie być posądzonym o ponowne montowanie sieci powiązań między szefami najważniejszych instytucji lokalnych. Brakowało też środków na podtrzymywa
nie tego typu kontaktów. Jeden z prezydentów skarżył się, że musi z własnej kieszeni pokrywać koszty noworocznej lampki wina, wydawanej przez niego tradycyjnie dla
„naszych sojuszników w województwie".
Jednocześnie powszechnie można było odnotować głosy, że jakieś postaci nieformalnych czy półformalnych kontaktów między czołowymi działaczami są absolutnie niezbędne.
W niektórych społecznościach w połowie f 984 r. rozważano możliwości reaktywowania rad dyrektorów czy jakichś innych ciał, które zastąpiły zerwane sieci powiązań poziomych.
Nie wszędzie mechanizmy integracji poziomej uległy zupełnemu rozkładowi, ale tam, gdzie przctnvały, zaszły w nich charakterystyczne zmiany. W poprzednich dekadach mecha
nizmy te były nastawione przede wszystkim na cele inwestycyjne. Przy ich pomocy społeczności zabiegały o lokalizacje zakładów przemysłowych na swoim terenie, szukały pomocy w przyśpieszeniu prowadzonych inwestycji bądź organizowały na własną rękę inwestycje pozaplanowe. Tego typu działania praktyczne zniknęły ze scen lokalnych i świadczenia zakładów na rzecz społeczności należą do zupełnych wyjątków. Uwaga działaczy lokalnych, w tym przede wszystkim naczelników i kierowanych przez nich urzędów zwraca się ku sprawom zaopatrzenia. Wynikało to z jednej strony z tego, że tragiczna sytuacja rynkowa, szczególnie w latach 1981-1982, wysunęła na czoło zadań administracji lokalnej doraźne działania na rzecz poprawy zaopatrzenia. Z drugiej zaś strony możliwości działania w tej sferze były znacznie większe niż w dziedzinie inwestycji. Po trzecie w końcu, zarówno możliwości oddziaływania władz lokalnych, jak i podatność zakładów i przedsiębiorstw na te oddziaływania były w dziedzinie zaopatrzenia znacznie większe.
Największym zadaniem stała się integracja przedsiębiorstw produkujących atrakcyj
ne towary i przedsiębiorstw handlowych. Powoływano nowe lub aktywizowano już istniejące sztaby, komisje i komitety do spraw handlu i zaopatrzenia, grupujące przedsta
wicieli administracji terenowej, lokalnych zakładów produkcyjnych i przedsiębiorstw handlowych. Działania tych zespołów szły zwykle w dwóch kierunkach. Po pierwsze, podejmowano działania defensywne, polegające na ochronie rynku lokalnego czy raczej może lokalnej puli towarów. W najbardziej skrajnych przypadkach, pojawiających się masowo w 1981 i 1982 r., wprowadzano przepisy faworyzujące mieszkańców społecz
ności, przyznając im wyłączne prawo zakupu w miejscowych sklepach takich towarów jak np. buty. Podejmowano też wszystkie możliwe działania, by nie wypuszczać na zewnątrz
196 Jacek Tarkowski
produkowanych towarów, a w każdym razie nie wypuszczać ich „za darmo". Przypadki, gdy to milicja drogowa na polecenie wojewody zatrzymywała transporty niektórych towarów na granicy województwa, nie były może częste, ale świadczą o determinacji, z jaką władze lokalne chroniły zaopatrzenie lokalnych rynków. Ochrona ta mogła mieć na celu bądź zachowanie towarów dla potrzeb mieszkańców, bądź zatrzymywanie ich dla potrzeb wymiennych. Dyrektor wydziału handlu w jednym z badanych miast jasno określił sytuację stwierdzeniem, że „kto nie ma nic na wymianę, ten ginie". Towary oddane do dyspozycji władz terenowych są ich bronią w działaniach ofensywnych na rynku lokalnym.
Interesującym przykładem takich działań obronno-ofensywnych były działania władz administracyjnych jednego z miast w związku z Krajowymi Targami Poznańskimi. Wy
dział Handlu Urzędu Miejskiego rejestrował wszystkie oferty, jakie lokalne zakłady pracy chciały złożyć na Targach i wysyłał tam swego przedstawiciela, którego zadaniem było dopilnowanie, by towary wystawiane przez „jego" przedsiębiorstwa nie były po prostu sprzedawane, lecz wymieniane. Innymi słowy, dobierano takich kontrahentów, którzy także mogli zaoferować atrakcyjne towary, poszukiwane na rynku lokalnym.
Nawiązuje się też chętnie bardziej trwałe kontakty z przedsiębiorstwami z innych miast oraz z władzami lokalnymi innych miejscowości w celu prowadzenia handlu zamiennego.
Jedną z form takiego handlu jest otwieranie sklepów patronackich zakładów przemysłowych według zasady „sklep za sklep". Oczywiście zyskują na tym społeczności, w których działają zakłady produkujące towary deficytowe. „Jak się ma atrakcyjną rzecz na wymianę, to można dostać najbardziej reglamentowany towar" — powiedział nam naczelnik jednego z. miast.
Oczywiście ci, którzy nie mają nic na wymianę, tracą.
W sumie więc rozpadły się mechanizmy integracji dla celów inwestycyjnych, natomiast utrzymały się, a gdzieniegdzie wprost kwitły mechanizmy integracji dla celów zaopatrzenio
wych. Zmienił się skład uczestników ciał integracyjnych. Przedstawicieli budownictwa czy przemysłu maszynowego zastąpili przedstawiciele zakładów produkujących towary konsum
pcyjne i przedsiębiorstw handlowych. Ten typ działań podejmowanych przez władze tereno
we nie napotykał na taidności, o jakich pisałem wcześniej, a które stały się jedną z głównych przyczyn rozpadu starych mechanizmów integracji poziomej. Dla przedsiębiorstw, które oddawały swoje towary do dyspozycji władz lokalnych, nie wiązało się to z żadnymi kosztami czy wyrzeczeniami. Jest im w końcu obojętne, gdzie ich produkty zostaną sprzedane, a jeśli przy okazji można zaopatrzyć rynek lokalny w atrakcyjne towary i utrzy
mać dobre stosunki z miejscową administracją i instancją partyjną, to istnieje wystarczająco silna motywacja do włączenia się w lokalne mechanizmy integracyjne.
Część tych działań ma charakter w pełni legalny. Na przykład w latach 1980-1981 przyjęto oficjalnie zasadę, że produkcja wytworzona w wolne soboty może być w całości skierowana na rynek lokalny. Szybko jednak okazało się, że załogi przez cały tydzień gromadzą deficytowe surowce czy półprodukty, by ich użyć do produkcji sobotniej.
Zmieniono więc ten przepis, pozwalając kierować 1% produkcji na potrzeby rynku 'okalnego. Oczywiście zarówno władze lokalne, jak i dyrekcje zakładów znajdują sposoby na mniej czy bardziej legalne zwiększanie puli lokalnej, przy pomocy manipula
cji przepisami i sprawozdaniami.
Jednak w porównaniu do lat siedemdziesiątych wydajność mechanizmów integracji poziomej była bardzo niska. Korzyści, jakie dawały one społecznościom, miały charak
ter doraźny i krótkofalowy, choć oczywiście w trudnej sytuacji rynkowej nie można
lekceważyć działań mających na celu poprawę zaopatrzenia. Jednocześnie, wraz z pew
ną poprawą sytuacji rynkowej, znaczenie tych działań zmaleje i znów na plan pierwszy wysuną się potrzeby inwestycyjne: remonty i budowa szkół, szpitali, dróg, ujęć wod
nych, oczyszczalni ścieków oraz budownictwo mieszkaniowe. Nie wydaje się, by mechanizmy integracji poziomej, jakie obecnie stoją do dyspozycji władz gmin i miast, były w stanie sprostać choćby w znikomej części tym potrzebom.
Władza lokalna — co dalej?
Wobec braku danych empirycznych na temat rozwoju i stanu władzy lokalnej w ciągu ostatnich dwóch — trzech lal ograniczę się tylko do krótkiego naszkicowania najbardziej prawdopodobnych kierunków jej rozwoju w najbliższym czasie.
Nie ulega wątpliwości, że dominować będą tendencje powrotu do sytuacji z lat siedemdziesiątych. Najbardziej widocznym elementem tego trendu jest odzyskanie przez PZPR, jeśli nie w całości, to w znacznej mierze utraconych pozycji i dawnego miejsca w strukturze władzy i wpływu. Przyczynia się do tego postępująca stabilizacja aparatu partyjnego i odzyskanie przez wyższe szczeble partii jeśli nie pełnej kontroli, to decydującego wpływu na przebieg wyborów na niższych szczeblach. W toku ostatnich wyborów wybierano już na ogół kandydatów rekomendowanych przez komitety woje
wódzkie, którzy wygrywali o tyle łatwo, że na ogół nie mieli kontrkandydatów. W miarę stabilizacji aparatu partyjnego rosnąć będzie jego doświadczenie w zarządzaniu społecz
nością, a tym samym zmniejszy się przewaga, jaką w tej dziedzinie miała bardziej ustabilizo
wana kadra administracyjna. Upływ czasu i zmiany personalne powodują, że wspomnienie niepowodzeń i porażek ponoszonych w latach 1980-1981 zejdzie stopniowo w niepamięć.
Konstytucyjnie gwarantowana przewodnia rola PZPR, w tym przede wszystkim decydu
jący głos w sprawach kadrowych umożliwiają odzyskanie straconej petycji i powrót jej instancji terenowych na szczyty lokalnych struktur władzy i wpływu.
Jednocześnie nie wydaje się prawdopodobny całkowity powrót do sytuacji z lat sześćdziesiątych i siedemdziesiątych, gdy komitety partyjne „ręcznie sterowały" życiem społeczności, bezpośrednio ingerując w funkcjonowanie wszystkich instytucji lokalnych
— od sklepów i żłobków do wielkich zakładów produkcyjnych. Administracja lokalna pozbawiona była wtedy wpływu, a jej autorytet był niewielki. Bardzo często skuteczne wdrożenie jej decyzji zależało od interwencji komitetu partyjnego, co dodatkowo osłabiało pozycję administracji na rzecz instancji partyjnej. Wydaje się, że jeśli nawet w porównaniu do początków obecnej dekady znaczenie administracji relatywnie spadło, to zachowa ona pewien stopień samodzielności, a jej stosunki z komitetami oparte będą na bardziej partnerskich zasadach. Niewykluczone, że przynajmniej w niektórych spo
łecznościach bieżące kierowanie gospodarką lokalną znajdzie się całkowicie w rękach naczelników i podległych im urzędów, podczas gdy partia zarezerwuje sobie ogólny nadzór nad tą działalnością, koncentrując się przede wszystkim na sprawach kadrowych oraz na sterowaniu działalnością organizacj i społecznych i politycznych.
Można też bez obawy ryzyka większego błędu przewidywać tendencję do odbudowy mechanizmów integracji poziomej. Na rzecz tej tezy przemawia fakt, że mimo wszystkich zmian, jakim podlegał i nadal podlega system polityczno-gospodarczy kraju, nadal obecne są
198 Jacek Tarkowski
w nim czynniki, które leżały u podstaw tworzenia tych mechanizmów. Zakres autonomii lokalnej nadal jest bardzo skromny, a pewne jej poszerzenie w nowej ustawie o radach narodowych ma charakter li tylko formalny, skoro za zwiększonymi uprawnieniami nie idą zwiększone fundusze. Budżety jednostek stopnia podstawowego są prawie całkowicie zależne od budżetów wojewódzkich, które leż nie cierpią na nadmiar funduszy, dochody własne społeczności są nadal minimalne, a możliwości ich zwiększania — nader skromne.
Jak już wspomniałem, postępy reformy gospodarczej były na tyle duże, by wywołać egoistyczne postawy wśród dyrekcji i załóg zakładów pracy i drastycznie zmniejszyć zakres ich świadczeń na rzecz społeczności lokalnych. Jednocześnie postępy te były na tyle skromne, że nie zniosły mechanizmów nakazowo-rozdzielczych jako wiodących mechanizmów systemu gospodarczego. Stawia to większość społeczności lokalnych w dramatycznej sytuacji. Pusta kasa, jak i trudności z uzyskaniem zarówno funduszy, jak i konkretnych dóbr i usług, wymagają szczególnie szerokiej mobilizacji zasobów mate
rialnych i politycznych. Tymczasem, jak wiemy, możliwości w tym względzie są znacz
nie ograniczone. Należy więc oczekiwać, że utrzymają się, a zapewne zostaną rozbudowane, mechanizmy integracyjne pozwalające na mobilizację „zasobów wymiennych", a także wzrośnie zapotrzebowanie na patronów, którzy mają wpływy w wojewódzkich, a szczegól
nie w centralnych, ośrodkach dystrybucji.
Mimo egoizmu zakładów pracy można przewidywać, że przynajmniej w niektórych miastach zostaną odbudowane więzy między społecznością lokalną a zakładami, a co za tym idzie, zostanie odbudowany, przynajmniej częściowo, system świadczeń zakładów pracy na cele lokalne. Można tego oczekiwać tylko w niektórych społecznościach, przede wszystkim takich, w których istniały poprzednio silne tradycje współpracy, a miejscową kadrę kierowniczą cechuje wysoki stopień stabilizacji i silnych związków o charakterze nieformalnym. Tym bardziej, że wraz z upływem czasu zanikać będą obawy przed opinią publiczną, a i ona sama znajdzie inne punkty zainteresowania niż układy i nieformalne kontakty lokalnej elity władzy.
W sumie można przyjąć, że władza lokalna wychodzi z kryzysu stabilizując strukturę władzy i wpływu i mechanizmy działania. Po wstrząsach lat 1980 i 1981, których efekty były wyraźnie widoczne jeszcze w latach 1983-1984, zarysowała się tendencja powrotu do sytuacji sprzed kryzysu, co w pierwszym rzędzie znalazło wyraz w odbudowie roli i znaczenia komitetów partyjnych. Nie był to jednak pełny powrót, i w obecnie funkcjo
nującym systemie lokalnej władzy wyraźnie można zaobserwować trwałe wpływy lat kryzysu, głównie w postaci wzmocnienia pozycji władz administracyjnych i osłabienia mechanizmów integracji poziomej.
Nie należy natomiast sądzić, żeby w przewidywanej przyszłości poprawiła się sytuacja gospodarki lokalnej. Alarmujące wiadomości o stanie szkół, szpitali, urządzeń komunalnych czy obiektów kultury, jakie napływają ze wszystkich społeczności, rysują raczej groźne perspektywy. Stan gospodarki lokalnej jest funkcją stanu całej gospodarki i jej kryzys nie tylko nie może być przezwyciężony lokalnymi środkami, ale nawet i jego łagodzenie w mniejszym niż poprzednio stopniu jest w mocy lokalnych elit oraz miesz
kańców miast i gmin.