Każde badanie władzy i polityki lokalnej w naturalny sposób kieruje swoją uwagę ku analizie struktury i funkcjonowania lokalnych organów władzy państwowej. Postępowa
nie to rodzi się z przekonania, że bez względu na to, jak kształtuje się rzeczywista struktura władzy i wpływu, organy samorządowe i administracji państwowej powinny odgrywać mniejszą czy większą rolę w życiu społeczności. Wychodząc z tego założenia instrukcja monografii, którą kierowano się gromadząc informacje na temat badanych społeczności, w pierwotnej wersji poświęcała bardzo dużo uwagi funkcjonowaniu rad narodowych i ich organów — prezydiów i komisji. Już jednak w wyniku pierwszego etapu badań, przeprowadzonego w sześciu miastach, ta część monografii uległa poważ
nemu zmniejszeniu. Wyszliśmy z założenia, że interesuje nas w pierwszym rzędzie rzeczywista struktura władzy i rzeczywiste procesy polityczne, a nie badanie instytucji, których status formalny jest wprawdzie wysoki, ale które nie odgrywają istotnej roli w życiu miast i gmin. Oczywiście, można poddać działalność rad narodowych i ich organów odrębnym i szczegółowym badaniom. Wobec jednak nikłej roli odgrywanej przez nie w życiu społeczności jest to w pewnym sensie strata czasu, pieniędzy i wysił
ku. Co więcej, badania takie, często nieświadomie i wbrew woli badacza, mistyfikują rzeczywistość. Opisy sesji i posiedzeń komisji, statystyki dotyczące liczby wniosków i interpelacji, rozprawy na temat uprawnień i zadań rad mogą stwarzać wrażenie, że bada się ważny obiekt, charakteryzujący się ożywioną działalnością i istotnym wpływem na /zeczywistość. W wyniku zarówno naszych badań, jak i na podstawie badań prowadzo
nych wcześniej, skłonny jestem postawić tezę, że w całym trzydziestoleciu swego istnienia rady narodowe, w tym szczególnie rady na sesji, nigdy nie odgrywały żadnej istotnej roli w polityce lokalnej, a funkcje przypisane im prawem nie były realizowane w ogóle bądź realizowały je inne instytucje — lokalne komitety partyjne, administracja lokalna, instytucje paraformalne czy grupy nieformalne.
Jak już wskazywałem poprzednio, brak autonomii i niewydolność formalnych struk
tur władzy znane są społecznościom lokalnym od przeszło trzydziestu lat. W drugiej połowie lat siedemdziesiątych ograniczenia samodzielności i paraliż struktur formalnych i mechanizmów działania władzy uległy jedynie pogłębieniu. Jednocześnie trzydzieści lat jest dostatecznie długim okresem do powstania alternatywnych struktur i mechaniz
mów działania łagodzących ostrość nałożonych na społeczności ograniczeń. W efekcie w każdej społeczności mamy do czynienia ze specyficznymi, nie znanymi prawnikom zasadami i regułami działania, zmodyfikowanymi i nowo utworzonymi strukturami i proce-seni przesunięcia się centrów władzy lokalnej do tych paraformalnych i nieformalnych struktur. Tej właśnie problematyce poświęcimy głównie uwagę w tym rozdziale.
Możemy przyjąć, że wszystkie wyżej opisane ograniczenia swobody działania władz lokalnych, obok ograniczoności środków, wywodzą się głównie z dwóch zasad systemo
wych: zasady dominacji interesu ogólnospołecznego nad partykularnym oraz zasa
dy pionowej organizacji systemu.
Artykuł 4 Ustawy o radach narodowych nakazuje radom „wiązać potrzeby terenu z zadaniami ogólnopaństwowymi" oraz „uruchamiać zasoby i możliwości dla dalszego rozwoju kraju"6. Można bez trudu zauważyć, że mamy tu do czynienia z zasadą centralizmu demokratycznego usiłującego godzić interes ogólny z partykularnym.
W myśl teoretycznych założeń systemowych zasada ta polega na łączeniu i godzeniu na każdym szczeblu władzy i zarządzania tych dwóch interesów: ogólnego i szczegółowe
go. W praktyce jednak zasada ta przekształca się w zasadę zwykłego centralizmu, dominacji interesów ogólnych nad lokalnymi. Warto przy tym zwrócić uwagę na to, jak rozumiany jest interes społeczny. Nie ma rozbieżnych poglądów co do tego, że istnieją pewne potrzeby całości, dla których zabezpieczenia należy zrezygnować z potrzeb części społeczeństwa. Problem polega jednak na tym, że pojęciem interesu ogólnospołecznego obejmuje się zwykle zarówno strategiczne kierunki rozwoju kraju, jak i każdą bieżącą linię polityki centralnej, a nawet szczegółowe decyzje ministerstw czy wydziałów Komitetu Centralnego. Gdy mianem interesu ogólnospołecznego obejmuje się praktycz
nie każdą decyzję Centrum, pojęcie to dewaluuje się i zaczyna pełnić rolę narzędzia represji interesów oddolnych. Co więcej, jak świadczy o tym praktyka ostatnich lat, pod szyldem interesów ogólnospołecznych kryły się często w istocie bardzo partykularne interesy różnych grup regionalnych i branżowych. Nie rezygnując z pojęcia interesu ogólnospołecznego należy je zarezerwować dla działań na poziomie strategicznym — obrony suwerenności, niepodległości i całości państwa, podstawowych wartości syste
mowych, takich jak sprawiedliwość, równość czy wolność jednostki, kluczowych sojuszy międzynarodowych i w końcu długofalowych kierunków rozwoju gospodarcze
go. W takim ujęciu sprzeczność między interesem ogólnym a lokalnym czy —jak to się inaczej ujmuje — między racjonalnością makro i mikro, chociaż nie zostaje zlikwidowa
na, to ulega znacznemu osłabieniu. Akcent w takim wypadku przesuwa się przede wszystkim na przestrzeganie prawa i norm społecznych, stojących na straży interesu ogólnospołecznego, a nie „walk międzyszczeblowych".
W badanej przez nas sytuacji można było obserwować wyraźną sprzeczność zawartą w definicji roli działacza lokalnego, który w myśl tej definicji winien „wiązać potrzeby terenu z zadaniami ogólnopaństwowymi". Ze swej ograniczonej, lokalnej perspektywy działacze terenowi nie są w stanie uchwycić, zrozumieć i — co najważniejsze — zoperacjonalizować polityki Centrum. Potrzeby lokalne są dla nich w miarę jasne, a wszystkie trudności związane z ich określeniem i hierarchizacją mają przede wszyst
kim charakter techniczny i w zasadzie zawsze mogą być skutecznie rozwiązane. Jeśli chodzi o interesy ogólnospołeczne, tak jak są one obecnie rozumiane, ich godzenie z interesem lokalnym może się dokonywać jedynie drogą szczegółowych nakazów przesyłanych z wyższego szczebla i forsowania ich kosztem interesów lokalnych. Co więcej, interesy ogólne wchodzą często w konflikt z interesami poszczególnych społecz
ności. Tak więc w wysoko scentralizowanym systemie, w którym kierowanie gospodar
ką ma charakter nakazowy, godzenie tych dwóch interesów polega w rzeczywistości nie na godzeniu ich w ramach każdej jednostki organizacyjnej czy na tym samym szczeblu zarządzania, lecz na narzucaniu przez wyższe szczeble struktury zarządzania decyzji
„Dziennik Ustaw" 25 VII 1975, nr 26.
166 Jacek Tarkowski
szczeblom niższym. Mamy więc tu do czynienia z oczywistą, choć niezbyt chętnie analizowaną, sprzecznością między racjonalnością mikro i makro — sprzecznością, która może być łagodzona, lecz nigdy w pełni zlikwidowana, będącą jednocześnie jedną z podstawowych sprzeczności systemu.
Analizy lokalnych procesów decyzyjnych i zachowań działaczy lokalnych prowadzą do jednoznacznego wniosku, że działania te cechują wysoki stopień lokalizmu i wyraźna orientacja na interesy partykularne. W świetle tego, co powiedzieliśmy wyżej, nie ma w tym nic dziwnego. Na poziomie gminy czy miasta interes ogólnospołeczny widziany jest bądź w postaci konkretnych, ograniczających decyzji wyższych szczebli, bądź jako slogan formalnej, oficjalnej definicji roli naczelnika, sekretarza partyjnego czy dyrekto
ra. Tu prawdopodobnie leży przyczyna pozornej sprzeczności między deklaracjami składanymi przez działaczy lokalnych w toku wywiadów ankietowych a typem i charak
terem podejmowanych przez nich działań, a także wypowiedzi nieformalnych. Dbałość o interes ogólny, o rozwój całego kraju, nawet kosztem własnej społeczności, są tak mocno akcentowane jako kluczowe elementy roli działacza, że trudno oczekiwać, by w zachowaniach werbalnych, szczególnie w sytuacji wywiadu, gdzie badany właśnie w tej roli występuje, nie opowiadał się on za priorytetem interesu ogólnospołecznego, cokolwiek by pojęcie to miało znaczyć.
Orientacja działań większości działaczy lokalnych na interesy społeczności, a nawet powszechnie występujący ostry partykularyzm mają swe liczne przyczyny. Nie będzie
my ich w tym miejscu szczegółowo analizować. Wskażemy tylko na kilka czynników, które w różnym stopniu i w różnych kombinacjach orientują działalność lokalnych aktywów ku celom partykularnym. Niewątpliwą rolę odgrywają tu często cechy osobis
te, takie jak emocjonalne związki ze społecznością, prospołeczne, społecznikowskie nastawienie niektórych działaczy, potrzeba prestiżu w społeczności, by wymienić tylko przykładowo niektóre z motywów. Interesują nas tu jednak w pierwszym rzędzie nie te motywy, lecz uwarunkowania systemowe, zachowania wynikające z ról pełnionych w lokalnych systemach politycznych.
Zacznijmy od pewnego zróżnicowania ról, które ma istotny wpływ na charakter działań podejmowanych przez różnych działaczy. Mam tu na myśli poziomą i pionową orientację ról i organizacji. Mimo generalnej dyrektywy nakazującej dawania prioryte
tu interesom ogólnym i podporządkowanie wszystkich organizacji lokalnych organizac
jom wyższego szczebla — bez trudu można określić, które organizacje społeczności mają charakter bardziej lokalny, działają w wymiarze poziomym i orientują się przede wszystkim na interesy lokalne, a które są w pierwszym rzędzie związane z układami pionowymi — są zorientowane na swe jednostki zwierzchnie. Lokalny, „poziomy"
charakter mają przede wszystkim trzy istniejące instytucje — rada narodowa, administ
racja lokalna i lokalna instancja partyjna. Poza tym do „organizacji poziomych" można zwykle zaliczyć lokalne komitety ZSL i SD, lokalne komórki stowarzyszeń dobrowol
nych, takich jak organizacje młodzieżowe, Liga Kobiet, ZBoWiD, Koła Gospodyń Wiejskich czy kluby sportowe, a także instytucje, których statutowym zadaniem jest obsługa danej gminy czy miasta, takie jak szkoły gminne, SKR-y czy Gminne Spółdziel
nie. Natomiast do organizacji „pionowych" możemy zaliczyć na ogół wszystkie większe zakłady przemysłowe. Ich zadania statutowe i charakter powiązań organizacyjnych powodują, że są one często związane ze społecznością tylko fizycznym faktem
obecnoś-ci na jej terenie. Zarówno zadania, jak i środki na ich wykonanie, zakłady te otrzymują od swoich jednostek zwierzchnich, zlokalizowanych poza społecznością. Poza społecz
ność przekazują też produkty swej działalności. Przechodzimy tu do drugiej zasady systemu: zasady organizacji pionowej.
Rosnąca dominacja podporządkowań i powiązań pionowych i słabość powiązań poziomych nie są charakterystyczne tylko dla naszego społeczeństwa. Jednak w naszych warunkach powiązania pionowe totalnie zdominowały cały system, przy jednoczesnej atrofii związków i powiązań poziomych. Ma to niezwykle istotny wpływ na funkcjono
wanie społeczności lokalnych i sposoby organizacji i działania władz lokalnych. Podczas bowiem, gdy cała struktura systemu zorganizowana jest na zasadzie powiązań piono
wych, społeczności lokalne są tworami „poziomymi", zorganizowanymi terytorialnie.
Stwarza to istotne trudności władzom lokalnym, poważnie osłabia możliwości sterowania przez nic systemem ekonomicznym społeczności. Podporządkowanie pionowe organizacji ekonomicznych zlokalizowanych na terenie społeczności powoduje, że związki z terenem ich działania są bardzo słabe. Z racji swego usytuowania w systemie nie są one zainteresowa
ne w świadczeniu na rzecz społeczności, współdziałaniu z innymi organizacjami ekonomicz
nymi położonymi w sąsiedztwie i w poddawaniu się decyzjom władz lokalnych.
Przepisy prawa wyposażają rady narodowe i naczelników w uprawnienia umożliwia
jące im, przynajmniej w teorii, oddziaływanie na wszystkie organizacje położone na terenie społeczności, bez względu na typ podporządkowań pionowych i realizowane funkcje. Na podstawie tych przepisów naczelnik może przedstawiać wiążące wnioski o wykonanie określonych zadań inwestycyjnych, inicjować wspólne przedsięwzięcia związane z rozwojem społeczności, zgłaszać uwagi i wnioski do projektów planów przedsiębiorstw, ustalić, jakie inicjatywy mają być realizowane jako wspólne i towarzy
szące, jak też wystąpić z wnioskiem o ukaranie, a nawet zwolnienie z pracy pracowni
ków instytucji lokalnych . Jednocześnie przepisy prawa nakładają na organizacje gospo
darcze obowiązek pewnych świadczeń na rzecz społeczności. Tak np. Uchwała nr 118 Rady Ministrów z 1969 r. zobowiązuje przedsiębiorstwa inwestujące na terenie gminy
czy miasta do udziału w kosztach budowy dróg i ulic, linii tramwajowych, komunalnych ujęć wody i oczyszczalni ścieków, a także do przekazywania władzom lokalnym fundu
szy w wysokości 15-20% kosztów budownictwa mieszkaniowego oddawanego do dyspo
zycji zakładów na budowę urządzeń usługowych, kulturalnych i socjalnych .
Nie zamierzam tu szczegółowo wchodzić w problematykę uprawnień koordynacyj
nych naczelników i rad narodowych. Zarówno wśród badaczy tej problematyki, jak i wśród działaczy lokalnych panuje dość powszechna zgoda co do niskiej skuteczności tych narzędzi wpływu władz lokalnych na niepodporządkowane im jednostki gospodar
cze. Główna przyczyna tkwi tu w swoistej asymetrii uprawnień i obowiązków. Przy stosunkowo dużych uprawnieniach formalnych władzom lokalnym brak możliwości ich skutecznego egzekwowania. „Administracja miasta nie ma praktycznie możliwości
Tamże, art. 68 oraz Rozporządzenie Rady Ministrów nr 316 w sprawie zadań i uprawnień koordynacyjnych gminnych rad narodowych i naczelników gmin. „Dziennik Ustaw" 1 XII 1969, nr 49.
Uchwała Rady Ministrów nr 118 w sprawie terenowej koordynacji inwestycji wspólnych i towarzyszących. „Monitor Polski" 16 VII 1969, nr 31.
168 Jacek Tarkowski
samodzielnej realizacji swojej polityki w danej dziedzinie, gdyż kanały, przez które następuje przekazywanie wskaźników, „umieszczanie w planie", wydawanie dyspozycji itp. przebiegają po prostu poza nią, a mianowicie na linii przedsiębiorstwo — zjednocze
nie (...). Branżowe powiązania pionowe sprawiają, że można na nie oddziaływać, lecz nie można nimi bezpośrednio zarządzać ze szczebla miejskiego"9.
W sumie więc w badanym okresie mamy do czynienia z następującą sytuacją.
Nasilający się kryzys ekonomiczny i dominacja gospodarki przez grupy nacisku prze
mysłu ciężkiego spowodowały wzrost niezaspokojonych potrzeb praktycznie we wszyst
kich społecznościach. Na dodatek, ograniczenia autonomii i samodzielności władz lokalnych spowodowały, że skromne środki otrzymywane przez poszczególne gminy i miasta przydzielane były wyłącznie w myśl kryteriów ustalanych w pozalokalnych centrach decyzyjnych. W końcu dominacja systemu podporządkowań pionowych oder
wała niejako organizacje ekonomiczne od terytorium ich działania. W tej sytuacji kluczowym problemem dla społeczności lokalnych stał się problem wykorzystania i udoskonalenia alternatywnych struktur władzy i mechanizmów działania w postaci zmodyfikowanych struktur formalnych lub w postaci nowo tworzonych instytucji i zasad postępowania. Podstawowe pytanie, jakie stawiają sobie władze lokalne, brzmi zatem:
jak zdobyć dodatkowe zasoby na zaspokojenie rosnących potrzeb lokalnych i zapewnić sobie swobodę wykorzystania tych zasobów? Oczywiście, podstawowa masa środków na zaspokajanie potrzeb lokalnych nadal płynęła z dotacji wyrównawczych przyznawa
nych przez władze wojewódzkie. Stąd też niejako stałym działaniem władz lokalnych był nacisk na województwo o przydział dodatkowych środków. Jednak wraz z pogarsza
niem się sytuacji ekonomicznej kraju, a potem z wprowadzeniem w życie manewru gospo
darczego, szanse na dodatkowe środki z województwa stawały się coraz mniejsze. Jeszcze w 1977 r. przewodniczący Wojewódzkiej Komisji Planowania w Kaliszu powiedział mi:
, Działamy na poziomie minimalnym. Jeśli w gminie jest jakaś szkoła, urząd gminy, sklep i poczta, czyli podstawowy zestaw instytucji, gmina w praktyce nie ma u nas szans na dostanie środków na inwestycje". W nieco innej sytuacji znajdowały się większe miasta badanych województw, a szczególnie ich stolice. Zarówno w Kaliskiem, jak i w Siedleckiem większość ograniczonych środków kierowano na rozbudowę szybko rosnących miast — siedzib władz wojewódzkich. Przyznane środki były i tu jednak na ogół niewystarczające wobec szybkiego wzrostu miast nie przygotowanych na przyjęcie szybkiego i znacznego przyrostu ludności, rosnącej liczby nowych instytucji i zakładów przemysłowych.
Kluczowym więc problemem każdej gminy stał się problem mobilizacji zasobów lokalnych, które można by wykorzystać dla zaspokojenia przynajmniej niektórych potrzeb. Jedynym źródłem tych zasobów mogą być w praktyce zasoby uzyskiwane od lokalnych zakładów pracy1 . By jednak mogły one zostać zmobilizowane i
wykorzysta-W. Lang, M. Święcicki, S. Tochowicz: Mechanizmy procesu decyzyjnego w systemie organów terenowych. „Problemy Rad Narodowych" 1976, nr 35, s. 216. Patrz także na ten temat A. Grala: Wpływ władz miasta i gminy na kompleksowy rozwój terenu. „Problemy Rad Narodowych" 1979, nr 44;
D. Zagrodzka: Co wolno wojewodzie? „Polityka" 19 VI 1980, nr 16.
Dowodem na to, że opisywana sytuacja nie dotyczy tylko badanych przez nas miast, może być przykład Włocławka, w którym „w latach 1975-1977 udział partycypacji zakładów pracy był zasadniczym źródłem finansowania inwestycji planu terenowego". Ze środków tych zbudowano w mieście m.in. hotel miejski,
ne dla potrzeb lokalnych, konieczne było stworzenie siły równoważącej w stosunku do podporządkowań i powiązań pionowych.
Podstawowym problemem stawał się problem integracji poziomej — integracji instytucji podległych różnym pionom branżowym, a zlokalizowanych na terenie tej samej społeczności. Różne społeczności rozwiązują ten problem na różne sposoby. Niemniej jednak podobieństwa między społecznościami wyraźnie przeważają nad różnicami.
Wszędzie trzonem lokalnych systemów integracyjnych są główne „organizacje poziome" społeczności: administracja i lokalna instancja partyjna. Zacznijmy od analizy wzajemnych relacji tych dwóch instytucji. W codziennej praktyce relacje te przejawiają się nie tyle we współdziałaniu dwóch bezosobowych instytucji, ile raczej w stałych roboczych kontaktach dwóch osób — naczelnika i I sekretarza. Fakt, że relacje te mają na ogół charakter personalny i często sprowadzają się wyłącznie do osobistych kontak
tów między szefami administracji i komitetu, spowodowany jest kilkoma przyczynami.
Jedną z nich jest to, że relacje te zachodzą w małych społecznościach, w których dystans przestrzenny nie tylko nie utrudnia, ale wręcz ułatwia osobiste stosunki między działa
czami lokalnymi. Nie na to jednak chcemy tu przede wszystkim zwrócić uwagę. Istotną rolę odgrywa tu usytuowanie obu działaczy w ich „instytucjach macierzystych". Jak wiemy, wśród zmian wprowadzonych przez reformę, jedna z głównych polegała na powołaniu stanowiska naczelnika i nadania mu statusu jednoosobowego, monokratycz-nego kierownika administracji lokalnej. Jednocześnie brak demokracji wewnątrzpartyj
nej sytuował I sekretarzy komitetów w podobnej roli — jednoosobowych kierowników instancji partyjnej. Dodatkowo pozycję sekretarzy wzmacniała wprowadzona w 1976 r.
zasada obsadzania ich na stanowiskach przewodniczących rad narodowych. W ten sposób w każdej gminie szefostwo trzech kluczowych instytucji lokalnych znajdowało się w rękach dwóch osób. Taki tandem bez wyjątku grał we wszystkich gminach i miastach rolę wąskiego centrum decyzyjnego. Do tego wniosku upoważniają nas nie tylko wyniki własnych badań. Np. J. Borkowski w oparciu o wyniki badań przeprowa
dzonych w 24 gminach pisze o „duumwiracie" w osobie naczelnika i I sekretarza . Pierwszoplanową postacią władzy lokalnej jest I sekretarz komitetu partyjnego.
Nawet w wypadkach, gdy pod względem pewnych cech osobistych, takich jak wykształ
cenie, inteligencja, przedsiębiorczość czy autorytet, naczelnik góruje nad sekretarzem, ten ostatni nie jest na ogół spychany na drugą pozycję w lokalnej strukturze władzy.
Mocnej pozycji sekretarza sprzyja szereg czynników. Oczywiście, jego dominująca pozycja wynika przede wszystkim z kierowniczej roli PZPR w całości systemu i specy
ficznych uprawnień, jakie w związku z tym mają komitety. Naczelnicy i cała administ
racja lokalna są skrępowani formalnymi przepisami i zasadami postępowania, które nie tylko ograniczają im swobodę działania, lecz i repertuar środków, jakie mają do
dworzec PKP-PKS, pogotowie ratunkowe, krytą pływalnie, szkołę podstawową, dwa przedszkola i żłobek.
Z. Dzikowicz: Wpływ MRN i prezydenta na kompleksowy rozwój miasta. Miasto Włocławek. Maszynopis w Zespole Rad Narodowych Instytutu Państwa i Prawa PAN.
J. Borkowski: Administracja gminna i jej rola w systemie władzy gminnej. „Problemy Rad Narodowych" 1978, nr 41, s. 169.
170 Jacek Tarkowski
dyspozycji. Uprawnienia komitetów partyjnych nic są natomiast jasno i wyraźnie okreś
lone i na tym m.in. polega ich siła. Z racji hegemonicznej roli partii w systemie polityczno-ekonomicznym kraju, komitety partyjne mają na ogół nie kwestionowane prawo do informacji, kontroli i ingerencji w sprawy wszystkich organizacji bez względu na ich podporządkowanie pionowe. Zakres i charakter tych uprawnień nie jest określony przez przepisy prawa, lecz bazuje na kierowniczej roli PZPR i akceptacji tej roli przez większość działaczy lokalnych — zarówno administracyjnych, jak i gospodarczych.
Nie bez znaczenia dla pozycji komitetów był system nomenklatur personalnych i rezerwy kadrowej. System ten dawał instancjom partyjnym wpływ na obsadę stanowisk kierowniczych w społeczności bez względu na przynależność partyjną kandydatów. Wspierał go system rezerwy krajowej, który gwarantował komitetom
Nie bez znaczenia dla pozycji komitetów był system nomenklatur personalnych i rezerwy kadrowej. System ten dawał instancjom partyjnym wpływ na obsadę stanowisk kierowniczych w społeczności bez względu na przynależność partyjną kandydatów. Wspierał go system rezerwy krajowej, który gwarantował komitetom