Pierw-szy Program Walki z Ubóstwem (1975-1980) zajmował się tylko kwestiami materialnymi. Drugi Program (1985-1989) obejmował już projekty dotyczące osób niepełnosprawnych, dłu-gotrwale bezrobotnych, migrantów, uchodźców, bezdomnych czy ludzi starszych. Jednak dopiero Trzeci Program (1989-1994) sankcjonował przeciwdziałanie wykluczeniu społecz-nemu i stawiał je jako jeden ze swoich celów. Kładł również nacisk na rozwój współpracy organów rządowych, organizacji pozarządowych, instytucji badawczych i innych podmiotów działających na rynku pracy na rzecz przeciwdziałania temu zjawisku. Problem ten podkreśli-ła Komisja Europejska w komunikacie wydanym 23 grudnia 1992, pt. W kierunku solidarnej
Europy. Intensyfikacja walki przeciw ekskluzji społecznej, wzmocnienie społecznej integracji,
w którym dostrzeżono, że ekskluzja społeczna stanowi zagrożenie dla aktualnego porządku społeczno-gospodarczego i spójności społecznej. Należy jej przeciwdziałać poprzez:
połączenie działań polityki społecznej i gospodarczej,
wielowymiarowe podejście do problematyki przeciwdziałania ekskluzji, włączenie ekskludowanych do tego działania,
zapewnienie uczestnictwa i współpracy wolontariuszy,
wysoki stopień elastyczności w formułowaniu inkluzyjnych polityk regionalnych.130 Mimo braku jednoznacznej definicji, problem wykluczenia społecznego został uznany za istotny w Europie i zaczął wypierać koncentrację uwagi wyłącznie na kwestii ubóstwa. Rada Europejska w roku 1994 zaleciła państwom członkowskim walkę z wykluczeniem społecz-nym wśród obywateli poprzez wzmocnienie odpowiednich działań politycznych. Postulowa-no również podjęcie w tym obszarze badań i opracowanie metod pomiaru tego zjawiska. Zwalczanie wykluczenia społecznego zostało również zapisane jako jeden z celów Unii Euro-pejskiej w Traktacie z Maastricht (1992) oraz w Traktacie Amsterdamskim (1997).131
W roku 1997 raport Rady Europy na temat godności ludzkiej i wykluczenia społecznego wskazał, że:
zagrożenie wykluczeniem społecznym stale występowało w społeczeństwach liberalnych,
130
Dziewięcka-Bokun L., Unia Europejska przeciw biedzie i ekskluzji społecznej, [w.] Tarkowska E. (red.), Przeciw biedzie. Programy, Pomysły, Inicjatywy; Oficyna Naukowa, Warszawa 2002, s. 106-107.
70
ryzyko wykluczenia społecznego nasilało się wszędzie, szczególnie w stosunku do naj-słabszych grup społecznych,
rządy krajów UE nie wypracowały jeszcze strategii przeciwdziałania czy powstrzymania tego zjawiska.132
Na wiele lat podstawowym dokumentem w Unii Europejskiej, który wskazywał kierunki i metody przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu była Strategia Lizbońska (2000). Wśród jej priorytetów znajdziemy spójność społeczną i zrównoważony rozwój.133
Jednym z jej ce-lów gospodarczych jest pełne zatrudnienie w krajach członkowskich, z założeniem występo-wania ok. 3% bezrobocia naturalnego. Akcentuje walkę z ekskluzją społeczną poprzez włą-czanie do pracy również osób o niskich kwalifikacjach poprzez dodatkową edukację, profilak-tykę i leczenie uzależnień, przeciwdziałanie dyskryminacji. Strategia zakładała osiągnięcie w roku 2010 stopy zatrudnienia osób wieku produkcyjnym na poziomie 70%, kobiet 60%, osób wieku przedemerytalnym 50%.134
Skutki Strategii Lizbońskiej bywają różnie oceniane.135
Z pewnością pozytywne jest to, że dzięki niej nastąpił rozwój Unii Europejskiej w najważniejszych obszarach, choć nie osią-gnięto założonych w niej celów (np. stopa zatrudnienia osiągnęła już 2008 roku 66%, jednak kryzys światowy spowodował ponowny jej spadek). Wzrost zatrudnienia w niewystarczają-cym stopniu objął osoby znajdujące się na marginesie rynku pracy, tym samym nie spowo-dował wydźwignięcia ich z ubóstwa. Krytycznie należy też ocenić tempo wdrażania reform i fakt, że były wdrażane nierówno w krajach UE. Negatywnie ocenić należy również słabe powiązanie strategii z innymi politykami (instrumentami) UE, np. paktem stabilności i wzro-stu, strategią UE na rzecz zrównoważonego rozwoju, czy europejską agendą społeczną, które zamiast się uzupełniać działały od siebie niezależnie.136
Aktualnie dokumentem, który reguluje kwestie inkluzji społecznej w Unii Europejskiej jest strategia Europa 2020. Strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju
sprzyjającego włączeniu społecznemu. O tym, że Komisja Europejska dostrzega wagę
pro-blemu zagrożenia wykluczeniem społecznym, świadczy fakt, że inkluzja społeczna znalazła
132 Duffy K., Opportunity and Risk: A Report on the Risk of Social Exclusion in Countries of Central and East-ern Europe, Council of Europe, Strasbourg, December 1997.
133 Żbik A., Strategia lizbońska, http://www.uniaeuropejska.org/strategia-lizbonska [dostęp na 04.04.2014] 134 http://www.europarl.europa.eu/highlights/pl/1001.html [dostęp na 30.05.2015]
135
Malinowski L., Przeciw wykluczeniu społecznemu na przykładzie Unii Europejskiej, [w.] Orłowska M. (red.), Skazani na wykluczenie, Akademia Pedagogiki Specjalnej im. Marii Grzegorzewskiej, Warszawa 2005, s. 93-94.
136 Komisja Europejska, Dokument roboczy służb komisji. Ocena Strategii Lizbońskiej, Bruksela 2010, SEK(2010) 114, s. 3-6.
71
swoje miejsce w tytule samej strategii UE na najbliższe lata. U podstaw strategii leżą 3 prio-rytety:
rozwój inteligentny – rozwój gospodarki opartej na wiedzy i innowacji,
rozwój zrównoważony – wspieranie gospodarki efektywniej korzystającej z zasobów, bardziej przyjaznej środowisku i bardziej konkurencyjnej,
rozwój sprzyjający włączeniu społecznemu – wspieranie gospodarki charakteryzującej się wysokim poziomem zatrudnienia i zapewniającej spójność gospodarczą, społeczną i tery-torialną.137
Wymienione wyżej priorytety są ze sobą wzajemnie powiązane i dają obraz europejskiej społecznej gospodarki rynkowej w XXI wieku. Aby można było ocenić realizację strategii, Komisja Europejska ustaliła listę wymiernych celów do osiągnięcia na rok 2020, które zostały dobrane w taki sposób, żeby były mierzalne, odzwierciedlały różnorodność sytuacji, w jakich znajdują się państwa członkowskie i opierały się na wystarczająco wiarygodnych danych do celów porównawczych. Cele bezpośrednio związane z problematyką włączenia społecznego i reintegracji zawodowej to:
stopa zatrudnienia osób w wieku 20-64 lat powinna wzrosnąć z 69% w roku 2010 do co najmniej 75% w 2020 r., między innymi wskutek zwiększenia liczby pracujących kobiet i osób starszych oraz lepszej integracji migrantów na rynku pracy,
cel związany z edukacją, dotyczy problemu osób przedwcześnie kończących naukę szkol-ną, obejmuje ograniczenie wskaźnika przerywania nauki do 10% w porównaniu z obec-nym poziomem 15% oraz zwiększenie do 2020 r. odsetka osób w wieku 30-34 lat posia-dających wyższe wykształcenie z 31% do co najmniej 40%,
liczbę Europejczyków żyjących poniżej krajowej granicy ubóstwa należy ograniczyć o 25%, co będzie wymagać wydobycia z ubóstwa ponad 20 mln osób.138
Z punktu widzenia tematyki niniejszej rozprawy najbardziej interesujący jest priorytet trzeci Strategii, czyli rozwój sprzyjający włączeniu społecznemu. Oznacza on wzmocnienie pozycji obywateli poprzez zapewnienie wysokiego poziomu zatrudnienia, inwestowanie w kwalifikacje, zwalczanie ubóstwa oraz modernizowanie rynków pracy, systemów szkoleń i ochrony socjalnej, aby pomóc ludziom przewidywać zmiany i radzić sobie z nimi, by móc budować spójne społeczeństwo. Ważne jest również zwiększanie spójności terytorialnej
137 Komunikat Komisji Europejskiej, Europa 2020. Strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu, Bruksela 2010, KOM(2010) 2020 wersja ostateczna, s. 11-12.
138
72
ki rozkładowi korzyści ze wzrostu gospodarczego równo w całej Unii Europejskiej. Ponadto, aby poradzić sobie z problemami starzejącego społeczeństwa oraz rosnącej światowej konku-rencji, Europa musi w pełni wykorzystywać potencjał swojej siły roboczej, m. in. poprzez strategie na rzecz przestrzegania równouprawnienia płci. Tym samym, kraje Unii Europej-skiej muszą podjąć działania w zakresach:
zatrudnienia, szczególnie w zakresie pracy dla młodych, kobiet i osób starszych,
umiejętności, w zakresie podniesienia poziomu wykształcenia oraz rozszerzenia kształce-nia ustawicznego,
walki z ubóstwem, szczególnie wśród pracujących o najniższych zarobkach. Działania podejmowane w pierwszych dwóch zakresach będą pośrednio oddziaływać również w tym zakresie.139
Realizacja priorytetu trzeciego Strategii Europa 2020 będzie wymagać modernizacji i wzmocnienia roli polityki UE w obszarze zatrudnienia, edukacji i szkolenia, walki z ubó-stwem oraz systemów ochrony socjalnej i zdrowia poprzez zwiększenie współczynnika ak-tywności zawodowej i ograniczenie strukturalnego bezrobocia, jak również zwiększenie po-czucia odpowiedzialności społecznej w sektorze biznesu. Duże znaczenie będzie miało rów-nież zapewnienie dostępu do opieki nad dziećmi i innymi osobami pozostającymi na utrzy-maniu osób pracujących. Istotne będzie rozpowszechnienie modelu elastycznego rynku pracy i bezpieczeństwa socjalnego (flexicurity) oraz umożliwienie ludziom zdobywania nowych umiejętności w celu przystosowania się do nowych warunków i na wypadek ewentualnych zmian w karierze zawodowej. Dopełnieniem systemu jest wspieranie zdrowia i aktywności osób starszych, aby umożliwić osiągnięcie spójności społecznej oraz wyższej wydajności pra-cy. Osiągnięciu celów tego priorytetu mają pomóc dwa projekty przewodnie w ramach, któ-rych swoje zadania do wykonania ma zarówno Komisja Europejska, jak i państwa członkow-skie (tab. Z.2.2).
Strategia Europa 2020 jest podstawą do prowadzenia działań z zakresu inkluzji spo-łecznej na terenie Unii Europejskiej. Strategia ta ma odniesienie w planach i aktach prawnych niższych szczebli (krajowych, regionalnych), które dają szczegółowe rozwiązania i narzędzia włączenia społecznego. Przełożenie Strategii na grunt polskiej polityki społecznej opisane jest w kolejnym podrozdziale.
139
73