Przeprowadzona analiza prowadzonej polityki fiskalnej w Polsce wskazuje, że możli-we jest zmniejszenie deficytu nie tylko bez pogorszenia sytuacji makroekonomicznej, ale również z ożywieniem gospodarczym. Zastosowane działania, w tym początkowo cięcia wydatków, obniżenie podatków i następnie wzrost wydatków, pozwoliły sprostać unij-nym kryteriom zadłużenia. Efektem jest zdjęcie procedury nadmiernego deficytu przez Komisję Europejską w czerwcu 2015 r.
Najbardziej aktualna strategia zarządzania długiem opracowana przez Ministra Finansów z września 2015 r.6 zakłada, że przy przyjętych założeniach w latach 2015-2016 relacja państwowego długu publicznego do PKB wzrośnie do 49,1% w 2015 r., a w 2016 r.
ukształtuje się na poziomie 924,9 mld zł, tj. 49,0% PKB [Strategia... 2015]. Po osiągnięciu stabilizacji relacja państwowego długu publicznego do PKB według prognoz będzie się obniżać i osiągnie w 2019 r. 47,5% PKB. Relacja długu sektora gg do PKB będzie rosła do 2017 r., głównie ze względu na rosnące zadłużenie Krajowego Funduszu Drogowego w związku z realizacją zadań infrastrukturalnych.
Ponadto założono, że relacja kosztów obsługi długu spadnie w ujęciu nominalnym w 2015 r. w stosunku do roku poprzedniego. Poza tym trend spadkowy kosztów obsługi długu będzie następował w ujęciu względnym w relacji do PKB.
Wśród podstawowych założeń polityki fiskalnej w latach 2016-2019 przyjęto, że:
- priorytetem polityki emisyjnej będzie budowanie dużych i płynnych emisji o opro-centowaniu stałym, zarówno na rynku krajowym, jak i rynku euro;
- głównym źródłem finansowania potrzeb pożyczkowych budżetu państwa pozosta-nie rynek krajowy;
- utrzymane zostanie elastyczne podejście do kształtowania struktury finansowania pod względem wyboru rynku, waluty i instrumentów w stopniu przyczyniającym się do minimalizacji kosztów obsługi długu i przy ograniczeniach wynikających z przy-jętych poziomów ryzyka oraz możliwego wpływu na politykę pieniężną.
6 Prognozy długu publicznego na lata 2015-2016 spójne są z projektem ustawy budżetowej na rok 2016.
Obecnie trwają jednak prace nad przygotowaniem dokumentów uwzględniających plany nowego rządu. Pełne uwzględnienie tych planów w zakresie prognoz długu publicznego możliwe będzie w Aktualizacji Programu Konwergencji, którego projekt Minister Finansów przedstawi Radzie Ministrów w kwietniu 2016 r.
Małgorzata Szczepaniak
108
Tabela 3. Prognozy Ministerstwa Finansów dotyczące państwowego długu publicznego (PDP), dłu-gu sektora general government oraz kosztów obsługi dłudłu-gu na lata 2015-2019
Wyszczególnienie 2014
(wykonanie) 2015 2016 2017 2018 2019
Państwowy dług
Źródło: Strategia zarządzania długiem sektora finansów publicznych w latach 2016-2019, Ministerstwo Finansów, Warszawa, wrzesień 2015, s. 5.
Założenia dla budżetu państwa w 2016 r. są optymistyczne. Warto jednak zwrócić uwa-gę, że prognozy dla stanu finansów publicznych odnoszą się do założeń sytuacji makro-ekonomicznej i kierunków polityki fiskalnej, przedstawionych w uzasadnieniu projektu ustawy budżetowej na rok 2016. Według prognoz Ministerstwa Finansów, w Polsce pro-gnozowany realny wzrost PKB wyniesie 3,8% w 2016 r., 3,9% w 2017 r. oraz 4,0% w 2018 r.
Zakłada się również umocnienie złotówki wobec euro i dolara, co ma wpłynąć pozytywnie na kształtowanie się państwowego długu publicznego. Dla polskiej gospodarki jednak klu-czowym czynnikiem determinującym stan finansów publicznych będzie sytuacja na ryn-kach eksportowych, sytuacja na rynryn-kach stopy procentowej dla walut (przede wszystkim euro i dolara amerykańskiego).
Tabela 4. Założenia makroekonomiczne Ministerstwa Finansów na lata 2014-2018
2014 2015 2016 2017 2018
Realny wzrost PKB (%) 3,4 3,4 3,8 3,9 4,0
PKB w cenach bieżących (mld zł) 1728,7 1796,5 1888,3 1995,0 2125,3
Średnioroczny wzrost cen (CPI, %) 0,0 -0,2 1,7 1,8 2,5
USD/PLN* 3,51 3,72 3,61 3,50 3,4
EUR/PLN* 4,26 4,09 3,97 3,85 3,74
* kurs walutowy na koniec roku
Źródło: opracowanie na podstawie projektu ustawy budżetowej na rok 2016.
Finanse publiczne w Polsce w 2015 roku. Stan i perspektywy zmian
Niewiele gorsze, ale jednak mniej optymistyczne są prognozy dla Polski Międzynarodowego Funduszu Walutowego i Komisji Europejskiej. Prognozy opracowy-wane przez Dyrekcję Generalną ds. Gospodarczych i Finansowych (DG ECOFIN) Komisji Europejskiej przewidują, że finanse publiczne będą utrzymane w ryzach kryteriów kon-wergencji z deficytem nieprzekraczającym 3% PKB przez kolejne 2 lata. Niepokojąca jest jedynie prognoza rosnącego długu publicznego w relacji do PKB.
Tabela 5. Prognoza Komisji Europejskiej dotycząca stanu finansów publicznych w kolejnych latach z dnia 4 lutego 2016 r.
2015 2016 2017
Roczna stopa wzrostu PKB (%) 3,5 3,5 3,5
Deficyt finansów publicznych (%PKB) -3,0 -2,8 -3,4
Dług sektora finansów publicznych (% PKB) 51,4 52,5 53,5
Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Eurostatu (http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/
submitViewTableAction.do, dostęp: 22.02.2016 r.).
Jak wspomniano wcześniej, 19 czerwca 2015 r. zakończono procedurę nadmiernego de-ficytu wobec Polski. Stwarza to przestrzeń dla rozluźnienia polityki fiskalnej lub z drugiej strony zaprzestania podejmowania wzmożonych wysiłków konsolidacyjnych.
Polska obecnie podlega przepisom Paktu Stabilności i Wzrostu7, zgodnie z którymi ce-lem polityki fiskalnej będzie dążenie do średniookresowego celu budżetowego, tj. wartości deficytu strukturalnego na poziomie 1% PKB. Od 2015 r. limit wydatków budżetu państwa jest determinowany ww. regułą i uzależniony od sytuacji makroekonomicznej oraz kosz-tów innych jednostek sektora finansów publicznych.
Rząd, podejmując decyzję o realizacji w 2016 r. wielu nowych zamierzeń, przyjął w ustawie budżetowej planowane dochody budżetowe na 313 788 526 tys. zł, wydatki bu-dżetowe na 368 528 526 tys. zł z deficytem w wysokości 54 740 000 tys. zł [Projekt ustawy budżetowej na rok 2016...]. Biorąc pod uwagę fakt, że w roku 2015 deficyt wynosił 46 080 000 tys. zł [Ustawa budżetowa na 2015 rok...], był o 18,8% niższy niż planowany na rok 2016, jedynie pod warunkiem wysokiej dynamiki wzrostu PKB Polska ma szansę spełnić kryteria konwergencji fiskalnej w kolejnym roku. Jednocześnie należy zauważyć, że w pol-skim programie konwergencji na 2015 r. rząd planował stopniową redukcję deficytu nomi-nalnego z 3,2% PKB do 2,7% PKB w 2015 r., a następnie do 1,2% PKB w 2018 r. [Wieloletni Plan... 2015].
Podsumowując, choć stan finansów publicznych w Polsce na tle innych krajów UE kształtuje się na nienajgorszym poziomie, tym niemniej sektor finansów publicznych w Polsce wymaga podjęcia nie tylko krótkookresowych działań w ramach cięć wydatków,
7 W obliczu problemów fiskalnych krajów członkowskich trwają obecnie prace nad reformą Paktu Stabilności i Wzrostu, mające na celu zdyscyplinowanie krajów członkowskich w zakresie realizacji unijnego kryterium zadłużenia (60% PKB). Zob. Wniosek Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniający rozporządzenie (WE) nr 1466/97 w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityki gospodarczej (COM (2010) 526).
Małgorzata Szczepaniak
110
ale też długotrwałych reform, w tym m.in. zalecaną przez Komisję Europejską reformę systemu emerytalnego rolników czy walka z oszustwami dotyczącymi podatku od wartości dodanej (VAT)8.
Literatura
Alińska A., Pietrzak B., Finanse publiczne a kryzys ekonomiczny, Wydawnictwo CeDeWu.pl, Warszawa 2011.
Barro R., The Neoclassical Approach to Fiscal Policy, [w:] Modern Business Cycle Theory, ed. R. Barro, Harvard University Press, 1989.
Bertola G., Drazen A., Trigger Points and Budget Cuts: Explaining the Effects of Fiscal Austerity, The American Economic Review, Vol. 83, 1993.
Blanchard O., Comment on Can severe fiscal contractions be expansionary?, NBER Macroeconomics Annual 1990, MIT Press.
Ciak J., Źródła finansowania deficytu budżetu państwa w Polsce, Wydawnictwo CeDeWu.pl 2012.
Giavazzi F., Pagano M., Can Severe Fiscal Contractions Be Expansionary? Tales of Two Small European Countries, [w:] Macroeconomics Annual 1990, red. O. Blanchard, S. Fisher, MIT Press.
Malinowska-Misiąg E., Misiąg W., Finanse publiczne w Polsce, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2007.
Marchewka-Bartkowiak K., Nowe rozwiązania w finansach publicznych w Unii Europejskiej i w Polsce w obliczu kryzysu zadłużenia, [w:] Finanse publiczne a kryzys ekonomiczny, red. W. Alińska, B. Pietrzak, CeDeWu, Warszawa 2011.
Perotti R., Fiscal Policy in Good Times and Bad, The Quarterly Journal of Economies, November 1999.
Projekt ustawy budżetowej na rok 2016, 05.10.2015.
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 549/2013 z dnia 21 maja 2013 r. w sprawie europej-skiego systemu rachunków narodowych i regionalnych w Unii Europejskiej.
Strategia zarządzania długiem sektora finansów publicznych w latach 2016-2019, Ministerstwo Finansów, Warszawa, wrzesień 2015.
Sutherland A., Fiscal Crises and Aggregate Demand: Can High Public Debt Reverse the Effects of Fiscal Policy?, Journal of Public Economics 1997.
Ustawa budżetowa na rok 2015 z dnia 15 stycznia 2015 r. DzU 2015, poz. 153, art. 1 pkt 5.
Wieloletni plan finansowy państwa na lata 2015-2018, Rada Ministrów, Warszawa 2015, s. 35.
Wniosek Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniający rozporządzenie (WE) nr 1466/97 w sprawie wzmoc-nienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityki gospodarczej (COM (2010) 526).
ZALECENIE RADY w sprawie krajowego programu reform Polski na 2015 r. oraz zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Polskę programu konwergencji na 2015 r., Bruksela, dnia 13.05.2015 r. COM (2015) 270 final.