STAN I PERSPEKTYWY ZMIAN
3. Stan finansów publicznych w Polsce w 2015 r
Jednym z celów polityki stabilizacyjnej, oprócz osiągnięcia wysokiej dynamiki wzrostu gospodarczego, jest dążenie do równowagi finansów publicznych. Ta rów-nowaga miałaby miejsce, gdyby dochody państwa uzyskiwane przede wszystkim z podatków wystarczały na finansowanie wydatków, pozwalając na sprawne funk-cjonowanie państwa. Ze względu na finansowanie wielu sfer życia społeczno-gospo-darczego z wydatków państwowych, kwestie finansów publicznych są ściśle powią-zane z jakością życia społeczeństwa. Tym samym trudne jest prowadzenie polityki fiskalnej, szczególnie od strony cięć wydatków państwa, ze względu na bezpośredni
Finanse publiczne w Polsce w 2015 roku. Stan i perspektywy zmian
wpływ na życie społeczno-gospodarcze. Istotnym uwarunkowaniem takich działań rządowych jest w tym aspekcie wysoki stopień zaufania społeczeństwa do działań rządu2.
W 2014 r. stan finansów publicznych, biorąc pod uwagę wskaźniki wydatków, do-chodów, deficytu sektora general government w relacji do PKB, był relatywnie lepszy niż średnio w krajach Unii Europejskiej. Stan finansów publicznych w Polsce na koniec 2014 r. charakteryzował się lepszymi niż średnio w Unii Europejskiej współczynnika-mi zadłużenia. Należy tu dodać, że Polska relatywnie łagodnie przeszła kryzys ogól-noświatowy z dodatnią dynamiką PKB, co przyczyniło się do mniejszego niż w Unii Europejskiej pogorszenia stanu finansów publicznych.
W 2014 r., w wyniku podjętych wcześniej działań, zdołano obniżyć deficyt sektora finansów publicznych do 3,2% PKB. Przeprowadzone reformy pozwoliły zdjąć z Polski w czerwcu 2015 r. procedurę nadmiernego deficytu. Procedura nadmiernego deficytu (EDP – excessive deficit procedure) została nałożona przez Komisję Europejską w lipcu 2009 r. Polska miała zmniejszyć deficyt sektora finansów publicznych do 3% PKB do końca 2012 r. Procedurę jednak na wniosek Polski przedłużono do 2015 r. Procedurę zdjęto 19 czerwca 2015 r.
Tabela 1. Wydatki, dochody, deficyt i dług sektora general government w Polsce i średnio w UE-28 w 2014 r.
Zmienna makroekonomiczna 2014 rok
Polska UE-28
Wydatki (% PKB) 42,1 48,2
Dochody (%PKB) 38,8 45,2
Deficyt (%PKB) -3,2 -3,0
Dług (%PKB) 50,1 86,8
Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Eurostatu (http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/
submitViewTableAction.do, dostęp: 29.12.2015 r.).
Polityka fiskalna w Polsce po 1989 r. charakteryzuje się jednak (poza rokiem 1990) trwałym ujemnym saldem budżetu państwa. Co prawda, saldo pierwotne3 w ciągu ostat-nich dwudziestu kilku lat było często dodatnie, to jednak nie pozwoliło na
zrównowa-2 Gruntowne reformy finansów publicznych polegające na głębokich cięciach wydatków przyczyniły się do ożywienia gospodarczego i wyjścia z kryzysu gospodarczego w Irlandii w latach 80. XX w. Gospodarstwa do-mowe, wyrażając zaufanie do polityki gospodarczej rządu, zwiększyły konsumpcję w oczekiwaniu przyszłej poprawy stanu gospodarki i zmniejszenia obciążeń podatkowych w przyszłości. Działania te zostały w literatu-rze opisane jako niekeynesowskie efekty konsolidacji fiskalnej (Expansionary fiscal contraction). Zob. szew literatu-rzej w:
G. Giavazzi, M. Pagano, Can Severe Fiscal Contractions Be Expansionary? Tales of Two Small European Countries, [w:] Macroeconomics Annual 1990, red. O. Blanchard, S. Fisher, MIT Press.
3 Deficyt pierwotny to deficyt rzeczywisty, z którego odjęto wydatki na obsługę długu publicznego. Daje ono odpowiedź na pytanie, jak kształtowałoby się saldo budżetu państwa, gdyby nie było długu publicznego i nie zachodziłaby konieczność jego obsługi. Zob. Ciak 2012.
Małgorzata Szczepaniak
104
żenie budżetu. Analiza stanu finansów publicznych, a szczególnie dynamika zmian oraz podejmowane działania w ramach polityki fiskalnej, są szczególnie ważne w obliczu trwałego deficytu oraz rosnącego długu publicznego. Trwały deficyt i narastający dług publiczny oznaczają rosnące koszty obsługi zadłużenia i możliwe wypieranie pozostałych wydatków publicznych. Poprzez spadek inwestycji szerszym efektem może być spowol-nienie rozwoju gospodarczego kraju. Wysoki dług publiczny (szczególnie zagraniczny) może prowadzić do spadku inwestycji, zmniejszenia napływu bezpośrednich inwestycji zagranicznych i do spowolnienia wzrostu gospodarczego.
W ostatnich latach szczególnie niepokojące jest zjawisko rosnącego udziału zadłuże-nia wobec inwestorów zagranicznych. Choć w III kwartale 2015 r. odnotowano spadek udziału zadłużenia wobec inwestorów zagranicznych, to jednak w perspektywie okresu 2008-2015 należy wskazać, że udział zadłużenia wobec inwestorów zagranicznych wzrósł o ponad 20 punktów procentowych. Jednocześnie zmniejszył się udział zadłużenia wobec krajowego sektora pozabankowego z 38% do 16%.
Wykres 3. Struktura państwowego długu publicznego4 według kryterium rezydenta w Polsce w la-tach 2008-2015
Źródło: opracowanie własne na podstawie: Ministerstwo Finansów, Biuletyn kwartalny. Zadłużenie Sektora Finansów Publicznych III kw/2015, Warszawa, 10 grudnia 2015 r.
Choć zauważalny jest wzrost udziału zadłużenia wobec inwestorów zagranicznych (według kryterium rezydenta), to należy zwrócić uwagę, że koszt obsługi długu zagranicz-nego jest niższy niż krajowego. W 2014 r. nastąpił spadek kosztów obsługi długu
w uję-4 Państwowy dług publiczny (PDP) – dług Skarbu Państwa i jednostek sektora finansów publicznych po kon-solidacji. Do sektora finansów publicznych należą m.in.: organy władzy publicznej, w tym organy administracji rządowej, organy kontroli państwowej i ochrony prawa oraz sądy i trybunały, jednostki samorządu terytorial-nego oraz ich związki, jednostki budżetowe, państwowe fundusze celowe, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Narodowy Fundusz Zdrowia, uczelnie publiczne itd.
Finanse publiczne w Polsce w 2015 roku. Stan i perspektywy zmian
ciu nominalnym o 8 mld zł, z czego 4,6 mld zł było wynikiem umorzenia Skarbowych Papierów Wartościowych przekazanych przez OFE do ZUS w ramach reformy systemu emerytalnego. Koszty obsługi długu obniżyły się o 0,6 punktu procentowego z 2,6% PKB w 2012 i 2013 r. do 2,0% PKB w 2014 r. Średnie oprocentowanie długu spadło do 4,3%
[Ministerstwo Finansów 2015].
Tabela 2. Zadłużenie sektora finansów publicznych w Polsce po konsolidacji według kryterium miejsca emisji w latach 2014-2015 (mln zł)
2014 IX 2015
mln zł Struktura (%) mln zł Struktura (%) Państwowy dług publiczny (PDP),
w tym: 826 772,2 100 876 398,3 100
- Dług krajowy 534 790,1 64,7 579 229,1 66,1
- Dług zagraniczny 291 982,1 35,3 297 169,2 33,9
Źródło: opracowanie własne na podstawie: Ministerstwo Finansów, Biuletyn kwartalny. Zadłużenie Sektora Finansów Publicznych III kw/2015, Warszawa, 10 grudnia 2015 r.
Na koniec III kwartału 2015 r. dług krajowy według miejsca emisji wyniósł 579 mld, co oznacza wzrost z porównaniem z końcem roku 2014 o 49 mld, czyli 8,3%. W tym samym okresie dług zagraniczny wzrósł o 5 mld, czyli o 1,8%. Było to przede wszystkim spowo-dowane emisją obligacji Skarbu Państwa i zaciągnięcia kredytów w Banku Światowym i Europejskim Banku Inwestycyjnym, wykupem obligacji Skarbu Państwa, osłabieniem się złotego wobec EUR, USD oraz umocnienia się wobec CHF.
Na koniec III kwartału 2015 r. na kwotę państwowego długu publicznego złożyło się:
zadłużenie podsektora rządowego 805,7 mld zł (91,9% PDP), zadłużenie podsektora sa-morządowego 70,6 mld zł (8,1% PDP), zadłużenie podsektora ubezpieczeń społecznych 0,1 mld zł (0,0001% PDP).
Ponadto relacja łącznego zadłużenia sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB kształtowała się na poziomie dużo niższym niż średnio w krajach UE-28 zarówno w 2008 r., jak i w 2014 r. Należy zauważyć, że dług sektora finansów publicznych w Polsce wzrósł w obliczu kryzysu gospodarczego w Polsce mniej niż w krajach UE. W 2014 r. dług sektora finansów publicznych w Polsce był o 40% wyższy niż w 2008 r., a odpowiednio w krajach UE-28 o 53% wyższy. Dług publiczny w Polsce w 2014 r. wynosił 50% PKB, a od-powiednio w UE-28 87% PKB. O złym stanie finansów publicznych w Unii Europejskiej – kryzysie zadłużenia – świadczy fakt, że aż 6 krajów Unii Europejskiej w 2014 r. miało dług sektora finansów publicznych wyższy niż 100% PKB (Belgia, Irlandia, Portugalia, Cypr, Włochy, Grecja).
Zmiany wielkości długu publicznego w ostatnich latach wynikały głównie ze zmian długu Skarbu Państwa. W 2014 r. nastąpił znaczący spadek długu (zarówno w definicji
Małgorzata Szczepaniak
106
krajowej – państwowy dług publiczny, jak i unijnej – dług sektora General Government5).
Spadek ten nastąpił głównie na skutek umorzenia skarbowych papierów wartościowych przekazanych przez OFE do ZUS w ramach reformy systemu emerytalnego. Na koniec 2014 r. PDP wyniósł 47,8% PKB, natomiast dług sektora gg ukształtował się na poziomie 50,2% PKB. Warto dodać, że relacja długu sektora general government do PKB była znaczą-co niższa niż w całej UE (86,9%) i strefie euro (92,2%).
Warto zwrócić uwagę na to, że wynikająca z wejścia w życie przepisów ESA 2010 rewizja PKB wpłynęła w dużej mierze na zmianę relacji długu do PKB, począwszy od 2014 r.
Wykres 4. Wielkość państwowego długu publicznego oraz długu sektora general government w Polsce w latach 2005-2014 w mld zł oraz w relacji do PKB
Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Ministerstwa Finansów (www.mf.gov.pl dostęp: 29.12.2015).
Różnica pomiędzy państwowym długiem publicznym (PDP) a długiem sektora gene-ral government (EDP) wynikała głównie z zadłużenia Krajowego Funduszu Drogowego (KFD) zaliczonego do sektora według metodologii UE. W 2014 r. na różnicę tę wpłynęły:
skonsolidowanie części zobowiązań KFD z tytułu obligacji (pomniejszająco), zaliczenie do
5 Główną różnicą dotyczącą definicji długu publicznego general government w stosunku do państwowe-go długu publicznepaństwowe-go jest regulacja UE stanowiąca, że fundusze utworzone w ramach Banku Gospodarstwa Krajowego oraz przedsiębiorstwa publiczne nieprowadzące działalności rynkowej (PKP PLK S.A., szpitale pu-bliczne) są zaliczane do sektora general government. Szczegółowy zakres sektora general government omówiony jest w ESA2010 (Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 549/2013 z dnia 21 maja 2013 r.
w sprawie europejskiego systemu rachunków narodowych i regionalnych w Unii Europejskiej).
Finanse publiczne w Polsce w 2015 roku. Stan i perspektywy zmian
sektora instytucji rządowych i samorządowych nowych jednostek – spółki PKP Polskie Linie Kolejowe SA (powiększająco) oraz korekta wysokości długu według metodologii UE wskutek zmiany zakresu sektora instytucji rządowych i samorządowych po zastosowaniu zapisów ESA 2010 [Ministerstwo Finansów 2015].