P. Niektóre zaś konstytucje współczesne zawierają w swych tekstach wprost nawet rodzaj deklaracji w sprawie ustawo

dawstwa socjalnego, np. powojenne konstytucje Rzeszy Nie­

mieckiej. Dlatego też niema obawy, aby rozpowszechnienie w Europie systemu sądowej kontroli nad zgodnością ustaw k°nstytucją stać się miało przeszkodą w rozwoju racjonalnego ustawodawstwa socjalnego. '

Za przykładem Stanów Zjednoczonych A. P. poszły po wielkiej wojnie światowej lAustrja i Czechosłowacja.

Wyzy-') ? r,ac? mieści się w „Archiv für die Geschichte des Sozialismus und der Aroeiterbewegung wydawanych przez dr. Karola Grünberga Vier­

ter Jahrgang I Heft. Str. 30 — 86 r. 1913.

— 187 ^—

skano tu już ich dośw iadczenie i zreorganizow ano k o n tro lę s ą ­ dow ą nad k onstytucyjnością u sta w w sposób odm ienny. A ustrja obecnie jest federacją. K onstytucja zw iązkow a u sta n a w ia w yż­

szość konstytucji federacyjnej nad jej ustaw am i zwykłem i, oraz nad ustaw am i i konstytucjam i poszczególnych krajów , w cho ­ dzących w jej skład. Je d y n ie T ry b un ał K onstytucyjny jest p o ­ w ołany do rozstrzyg an ia o zgodności u sta w z k on sty tu cją z a ­ rów no w zw iązku, jak w k rajach, oraz o zgodności k o n stv tu cyj i u staw krajow ych z k o nstytucją federacji. Sądy zw ykłe decydują tylko o n ależy tem ogłoszeniu ustaw . T ry b u n ał K on­

stytu cyjn y ro zp atru je sp raw y na żądanie rząd u zw iązkow ego, rząd u krajow ego oraz z urzędu, gdy u staw a m a służyć za p o d sta ­ w ę do jego orzeczenia w k o n k retn ej spraw ie w zak resie jego kom petencji. O by w atele nie mogą zaskarżyć u staw y w prost, lecz pośrednio, zask arżając jakiś a k t adm inistracyjny o p a rty na tej ustaw ie.

W C zechosłow acji panuje system zbliżony do a u stria c k ie ­ go. W n iektó ry ch innych p ań stw ach europejskich sądy sam e uznały się za k o m p ete n tn e do rozstrzy gan ia o k o n sty tu cy jn o ­ ści ustaw . O czyw iście to jest m ożliw e tylko tam , gdzie ustaw y k onstytucyjn e są w yodrębnione od innych. A le i w ty ch w a ­ ru n k ach w ładza sądow a nie w szędzie w ykonyw a tę funkcję, np. w e Francji.

P o trzeb ę k o n troli n ad zgodnością u staw z k on sty tucją o d ­ czuw a się coraz silniej. W spółczesne życie społeczno - poli­

tyczn e i gospodarczo - k u ltu ra ln e staje się bardziej złożone;

zak res działalności p a ń stw a znacznie się rozszerza; skutkiem tego pow staje coraz w ięcej ustaw . P arlam enty , k tó re je u ch w a­

lają, m ają zad an ia coraz trudniejsze. N a tle tak ich okoliczności om yłki i w szelkie n ied o p atrzen ia są nieuniknione, i dlatego w łaśnie p o trz e b n a jest k o n tro la w ład zy postronnej nad zgod­

nością u sta w z konstytucją.

W ład zą zaś tą m oże być — tylko sąd.

W m onarchjach k o nstytucyjnych bez rządów p a rla m e n ta r­

nych panujący łącznie z p arlam en tem spraw ow ał w ładzę u s ta ­ w odaw czą i posiadał v eto nieograniczone; mógł w ięc rozciągać k o n tro lę nad pro jek tam i ustaw , k tó re przeszły w izbach. K on­

tro la ta k a jednak m iała dużo stro n ujem nych, gdyż p rzew ażał w niej w zgląd polityczny.

— 188

W pań stw ach z system em rząd ów p a rla m e n tarn y c h gło­

w a pań stw a — m onarcha czy p rezy dent, w łaściw ie nie posiada p raw a v e ta nieograniczonego, a często i ograniczonego, gdzie zaś ro zporządza niem form alnie, nie w łada faktycznie; nie m oże więc dlatego być sędzią w spraw ie konstytucyjności ustaw .

Poniew aż w ładza w ykonaw cza, b ędąc p rzy system ie rz ą ­ dów p arlam en tarn y ch em anacją w ładzy ustaw odaw czej, nie m oże rozstrzygać o konstytucyjności u staw , k o nsty tucja zaś nie pow ierza tego sądom ogólnym ani specjalnym , w ięc pełni tę funkcję w ładza u staw odaw cza. Nie jest to jednak zjaw isko pożądane, gdyż nastrój albo p rzy p ad k o w y u k ła d sił w p arła- m encie m oże spow odow ać decyzję niew łaściw ą.

K ontrolę w ład zy sądow ej zarów no nad konsty tu cy jn o ­ ścią ustaw , jak i nad w szelkiego rodzaju aktam i adm inistracyj- nem i z p u n k tu w idzenia ich zgodności z ustaw am i pow inny sk u ­ p iać w sobie try b u n ały konstytucyjne. W szczynać sp raw y w tak ich try b u n ałach m ogliby zarów no poszczególni obyw atele, jak ko rporacje, oraz rząd i ciała u staw odaw cze.

P ra k ty k a w ykaże, jaka będzie najodpow iedniejsza o r­

ganizacja try b u n ałó w w szczegółach. To tylko należy n a d ­ m ienić, że sk ładać je pow inni ludzie specjalnie obeznani z p r a ­ w em państw ow em , m iędzynarodow em i adm inistracyjnem , p o ­ siad ający rozległe w y k ształcen ie w dziedzinie nau k społeczno- politycznych. N ajw ybitniejsi n aw et cywiliści albo krym inolo­

dzy nie nadają się na te stanow iska.

W spom niałem już wyżej, że za m ałem i w yjątkam i, w szy­

stk ie praw ie ko n sty tu cje odróżniają u staw y konstytu cyjn e od zw ykłych, co znajduje swój w yraz w trudniejszej zm ianie pierw szych aniżeli drugich.

To u tru d n ian ie zm ian k o nstytucji m a swoje głębokie u z a ­ sad n ienie: k o nstytu cja jest b ezpo średnią p o d staw ą całego u stro ju praw n o - państw ow ego, nie należy w ięc tej pod staw y bez b a id z o w ażnych pow odów naruszać, a tem bardziej n iw e­

czyć, gdyż cały ustrój m oże się zachw iać i spow odow ać groźne dla p ań stw a skutki. Nie znaczy to oczywiście, żeby k on stytu

-Rewizja konstytucji.

— 189

cje m iały być niezm ienne; przeciw nie, i one m uszą ulegać p rzek ształcen iem , ale nie pod w pływ em przelotnych nastrojów , w yw ołanych przejściow em i przyczynam i.

P rzepisy dotyczące rew izji konstytucji pow inny odp ow iaL dać n astępującym w arunkom : ¹) ściśle o kreślać okoliczności, w k tó ry c h m oże być p rzed sięw zięta; ²) nie u tru d n iać zmian ko n sty tu cji w tym stopniu, iżby pozo staw ała w tyle poza w y ­

m aganiam i życia społeczeń stw a i państw a.

Z arów no zb y t łatw e p rzep ro w ad zan ie rew izji k o n sty tu ­ cji, jak i zbyt tru d n e jest w sk u tk ach szkodliw e. W przy padk u pierw szym państw o n arażo n e jest na chw iejność swych p o d­

staw ; w drugim grozi m u zastój, skostnienie w stary ch form ach, ll.Jn

niezdolność p rzysto so w an ia się do now ych w arunków albo fer- " '■ ^

. ^{i •} *<!•

m enty rew olucyjne.

W p ań stw ach z dw uizbow em przed staw icielstw em rew i- U4^Ct^i zje konstytucyj były daw niej n iełatw e, bo w ym agały zgody i

- . t « 1 1 1 1 • • . 1 . I i _______ A U ___« 1 r t n J i r ' > . 1 . I

dw óch izb o składzie zazw yczaj b ardzo różnym. O becnie, k ied y fiJunwitfJijffi-Ą budow a ciał u staw odaw czych jest podobna, nie n a strę cz a już 1 1

tak ich trudności. ^

N ajbardziej rozpow szechnione są dw a system y rew izji j_ -, k onstytucyj: ¹) kw alifikow aną w iększością głosów obu izb,

k tó ra zazw yczaj w ynosi 2/3, najczęściej p rzy obecności p rz y ­ najmniej połow y ich członków ; 2) zw ykłą w iększością izb p o łą ­

czonych w jedno zgrom adzenie. ' ^ lJ f*

W pań stw ach federacyjnych rew izja konstytucji jest trud- ^ ^{4 1} niejsza, gdyż oprócz przyzw olenia izb, k tó ry c h uchw ały z a p a ­

dają kw alifikow aną w iększością głosów, w ym agana jest zgo­

da znacznej w iększości stanó w albo k an to n ó w federacji, np.

3/4 S tan ó w Zjednoczonych A. P. W Szw ajcarji żad na zmiana konstytucji nie m oże się obejść bez a p ro b a ty referendum .

P raw ie w szystkie k o nstytucje m ów ią o rew izji i o zm ia­

nie ich. Pojęcia te rozróżnia tak ż e n asza konstytucja, choć ich nie precyzuje.

Prof. K om arnicki słusznie twierdzi*), że przez pierw szy z tych term iaó w rozum ieć n ależy zm iany zasadnicze, s ta n o ­ w iące o c h a ra k te rz e ko n sty tu cji, a przez drugi — zm iany nie-r m ające tego podstaw ow ego znaczenia.

*) Polskie praw o polityczne, str. 581.

190 —

Obok rew izyj i zmian, dokonyw anych bezpośrednio w form ach przew idzianych przez konstytucję, zachodzą p rz e ­ o brażenia konstytucyj pośrednio, jakby ubocznie, nie fo rm al­

nie.

P rzeobrażeniom tym pośw ięcił specjalną p ra c ę Je llin e k p. t. „V erfassungsänderung und V erfassungsw andlung“, w k tó ­ rej zeb rał ciekaw y m aterjał. P rzytoczę z niej kilk a p rz y k ła ­ dów, ch arak tery zu jący ch sposób tych p rzeobrażeń. W k o n sty ­ tucji francuskiej, oktrojow anej przez L udw ika XVIII w 1814 r„

§ 18 głosił, że każde p raw o pow inno być uchw alone w iększo­

ścią głosów w obu izbach, jednakże bez bliższego ok reślenia tej w iększości oraz ilości obecnych posłów . Izba P aró w u zn a­

ła obecność 1/3 członków za w y starczającą do praw om ocności o b rad i uchw ał; Izba D eputow anych zaś — obecność w ięk szo­

ści członków . W niosek o zm niejszenie tej liczby został o d rzu ­ cony jako niekonstytucyjny. Ja k k o lw ie k niew ątpliw ie ta sam a norm a była obow iązującą dla obu izb, u trzy m ała się w b rew k o n ­ stytucji norm a 1/3 w Izbie Parów . W ten sposób uchw ała r e ­ gulam inow a tej Izby zm ieniła przepis konstytucyjny.

W N iem czech Zjednoczonych k o nsty tucja żądała, aby p o ­ siedzenia p arla m e n tu były jaw ne, tym czasem faktycznie w p ro ­ w adzono tak ż e i tajne posiedzenia.

N iekiedy w ładze adm inistracyjne przez swoją dow olną in te rp re ta c ję zm ieniały konstytucje. Np. w W. Ks. B adeńskiem ko n sty tu cja z 1818 r. n a d a w a ła panującem u w szystkie p raw a w ładzy państw ow ej bez ich szczegółow ego określenia. P o w ­ szechnie więc uw ażano, że wielki k siążę posiada p raw o łaski w najszerszem znaczeniu tego w yrazu. K o rzystał z niego c z ę ­ sto zarów no w form ie ogólnej am nestji w 1857 r., jak i w w y ­ p a d k a ch pojedyńczych. Później rząd zm ienił w idocznie swój pogląd i, nie chcąc żeby norm alny w ym iar spraw iedliw ości był naruszany, o p a rł się na jednym p arag rafie konstytucji, k tó ­ ry mówi, że k siążę m oże zmniejszyć k arę, albo uw olnić od niej, i zdecydow ał, że m onarcha nie posiad a p raw a am nestji, p o ­ niew aż o niej niem a w zm ianki w pow yższym paragrafie*).

W ten sposób k o n sty tu cja z o sta ła zm ieniona. * i

*) Cytuję według wydania rosyjskiego „Konstitucji ich izmienienja i preobrażenja*, str. 14 — 19 i następne.

191

N iekiedy siłą rzeczy n astęp u ją zm iany konstytucji. Np.

w edle przepisów kon sty tu cji niem ieckiej przedw ojennej cesarz w inien b ył corocznie zw oływ ać, odraczać i rozw iązyw ać R adę Z w iązkow ą (rep rezen tu jącą rząd y p a ń stw w chodzących w skład N iem iec).Z ostała ona zw ołana w 1883 r. po raz o statn i i o dtąd funkcjonow ała bez p rzerw y, bo była niezbędna. Zm ieniło to oczyw iście norm ę konstytucyjną.

P rzytoczone przy kład y , k tó ry c h J e llin e k sporo n ag ro m a­

dził, dow odzą, że konieczna jest instytucja, k tó ra b y s ta ła na stra ż y konstytucji, a w ięc — T ry b u n ał K onstytucyjny. Je że li jakaś norm a konsty tu cyjn a nie odpow iada w ym aganiom życia, trz e b a ją zmienić. W szelkie zaś pośrednie, uboczne zm iany konstytucyj są niepożądane, tem bardziej, że nie zaw sze d o ty ­ czą drobiazgów .

4.

C iała doradcze.

R o zrastan ie się u staw o d aw stw a w sk u te k p o trz e b y szy b­

kiego norm ow ania rozm aitych dziedzin życia społecznego w p a rla m e n tac h w spółczesnych u tru d n ia niezm iernie zadanie członków zgrom adzeń reprezen tacyjnych.

Przeciw nicy parlam entary zm u , a zw łaszcza d e m o k ra ­ tycznej ordynacji w yborczej, tw ierdzą, że teraźniejszy poziom um ysłow y posłów jest b ard zo niski, i to stanow i głów ną p rz y ­ czynę w adliw ości redakcji u staw .

T en zarzu t niekom petencji trz e b a ograniczyć do w łaści­

w ych rozm iarów , uw zględniając fakt, że ustaw od aw stw o w sp ół­

czesne, któreg o p rzedm iotem są p rzew ażnie b ardzo skom pliko­

w ane zagadnienia socjalne, jest o w iele trudniejsze od daw niej­

szego z p rz e d ^{1 0 0} albo 80 laty, k tó re się niem i m ało zajm owało.

Jó zef B arthélem y w p ra c y swej p. t. ,,Le problèm e de la com pétence dans la d ém o cratie" stw ierd za znaczny udział w p a rla m e n tac h ludzi niek om p etentn ych, d y leta n tó w w z a k re ­ sie u staw o d aw stw a, zw anych p rzez niego ,,a m a te u rs“. J e d n a k ­ że, jak słusznie uw aża, p a rla m e n ty i rzą d y nie m ogą się sk ład ać z sam ych fachow ców , k tó rz y b y w ykonyw ali czynności tec h n icz ­ ne czyto w p rac y ustaw odaw czej, czy adm inistracyjnej. T akie ciało u staw o daw cze by łoby jedn o stron ne Î uzależniało całkow

i-X

— 192 —

cie społeczeństw o od siebie. Szefow ie adm inistracji, a w ięc m inistrow ie, m usieliby być dobierani jedynie z pośród u rz ę d ­ ników adm inistracyjnych, co tak ż e m iałoby swoje złe strony W tak ich w aru n k ach m owy nie m ogłoby być o w olności poli­

tycznej i w pływ ie n a ro d u na p a ń stw o ’'-), zw łaszcza dzisiaj do ­ dam y od siebie — k ied y tak ich w y traw ny ch specjalistów jest niew ielu, a n iek tó re stro n n ictw a nieom al w cale ich nie p o siad a­

ją. B arth élem y radzi w ięc zachow ać rów now agę pom iędzy r e ­ p rez e n ta n ta m i pew nych k ieru n k ó w a fachow cam i w te n sposób, iżby pierw szym p o w ierzać funkcje polityczne, drugim zaś techniczne. T ak i podział funkcyj nie zaw sze by łby możliwy, jed ­ n akże zasadniczo m yśl a u to ra jest zupełnie słuszna.

„W p ań stw ie dem okratycznem , mówi on, ob yw atele p r e ­ tendują do w yw ieran ia w p ły w u na k ierow nictw o sp o łeczeń ­ stw em , k tó reg o są członkam i. P rag n ą nak reślić linje w ytyczne, po k tó ry c h pow inien iść rząd, albo przynajm niej m niem ać, że p osiadają tak ie p raw o; dlatego chcą staw iać na czele kraju jednostki b ę d ące w yrazem ich w oli; ciała ustaw o daw cze m ają się sk ład ać z ich rep rezen tan tó w ."** )

M inistrow ie re k ru to w a n i z p o śród działaczy p o lity cz­

nych, a nie fachow ców , w inni n ad aw ać k ieru n e k ogólny w z a ­ k resie swej w ładzy, impuls do akcji; zadaniem tam ty ch jest p ra c a w yko n aw cza szczegółow a w granicach ogólnego p ro ­ gram u nakreślon ego przez szefa. T a sam a zasad a zn alazłab y z a ­ stosow anie w rozm aitych urzędach, gdzie tylko w ykonaw ców obow iązuje przygotow anie fachow e.

R ozpatrzyw szy rozm aite system y w yborcze, B arthélem y słusznie w ykazuje, że żaden nie daje gw arancji w yb oru najo d ­ pow iedniejszych, że w ięc poszukiw anie jakiejś elity p o litycz­

nej nie da p rak ty c zn y c h w yników . R ów nież słusznie kry ty k u je tych, co w ystęp u ją przeciw k o przedstaw icielom t. zw. profesyj w yzw olonych, a zw łaszcza adw okatom w p arlam encie, p r z e ­ ciw staw iając im ludzi zaw odów t. zw, p rak tyczny ch. W idzi do ­ w ód zm ysłu p rak ty czn eg o w łościan francuskich w tem , że nie w y b ierają do p arla m e n tu chłopów .

*) Le problème de la compétence dans la démocratie. Paryż 1918 str 4 — 8.

**) Le problème de la compétence dans la démocratie. Paryż 1918 str. 9.

— 193 —

U staw y, zdaniem tego uczonego, są gorzej redago w an e za dzisiejszego p anow ania dem okracji, aniżeli daw niej; zarazem duch ich i cały k ieru n e k ujaw nia w iększe poczucie sp ra w ie ­ dliw ości społecznej i b ra te rstw a , jak np. ustaw odaw stw o fra n ­ cuskie z lat o statnich, k tó re zaszczyt przynosi III R epublice.

W zorem dotychczas niedoścignionym jasności, logiczności i ści- ! słości jest k o d ek s cyw ilny N apoleona I.

B arth élem y przypom ina p ro je k t p rez e sa m inistrów fra n ­ cuskich F lo q u eta, k tó ry chciał stw orzyć rad ę p ań stw a z fach o ­ wych praw ników , w ybieranych przez izbę deputow anych i se n at z listy sporządzonej p rzez czynniki zaw odow o k o m p e­

ten tn e. R ola tej rad y p a ń stw a b y łab y doradczą. W y p o w iad a­

łab y się d w ukrotnie: po złożeniu p ro je k tu izbom i przed osta- tecznem jego uchw aleniem . W ten sposób m yśl przew odnia, idea zasadnicza w ychodziłaby od p a rla m e n tu albo od rządu;

ra d a p a ń stw a natom iast lojalnie s ta ra ła b y się myśl tę ująć m ożliw ie jasno, ściśle i k o n sek w en tn ie w red akcji ustaw y. T a ­ ki stosunek uw aża B arthélem y za w łaściw y pom iędzy czy n n ika­

mi politycznem i a fachow cam i w ustaw odaw stw ie.

K w estja kom petencji budzi coraz w iększe z a in tere so w a ­ nie, to te ż w szyscy p racu jący teo re ty c z n ie nad zagadnieniam i ustrojow em i p ań stw w spółczesnych d o ty kają tego przedm iotu.

G iraud w książce*) o b o lączkach dem okracji wogóle i jej u s ta ­ w o daw stw a w szczególności idzie dalej od B arthélem y'ego, gdyż zam iast pojedyńczego ciała doradczego w spraw ach u s ta ­ w odaw czych proponuje aż dw a: jedno o c h a ra k te rz e tech n icz­

nym, fachow ym , drugie — praw niczym . P ro jek t ten jest tern oso­

bliwszy, że G iraud, zw alczając system dw uizbow y w p a rla m e n ­ tac h na rzecz jednoizbow ego, głów nie zarzuca m u przew lekłość p ro cesu ustaw odaw czego, m arn o tra w stw o czasu.

Ciało dorad cze zaw odow e m a być podzielone n a sekcje, odpow iadające różnym w ielkim działom : w ytw órczości, zaw o­

dom w yzw olonym i adm inistracji. S ekcje posiadałyby swe oddziały; te w yd aw ały b y sw e opinje o p ro jektow any ch u s ta ­ w ach i udzielały inform acyj. W w ypad k ach w yjątkow ych

m ożnaby tym ciałom p rzyznać głos stanow czy

) La crise de la démocratie. Paris 1925 r.

— 194 —

Ciało doradcze praw nicze w z ak resie redakcji u staw Gi- rau d rozum ie jako instytucję podobną do francuskiej R ady S ta ­ nu, złożoną z zaw odow ych pracow ników , pow oływ anych przez w ładzę w ykonaw czą*).

W ten sposób p ro jek ty p raw a przechodziłyby p rzez p o ­ dw ójne sito doradczych instytucyj zaw odow ych i fachow ych.

C ała p ro ce d u ra b y łab y ogrom nie przew lek ła, pochłan iałab y sporo energji i uruchom iała w ielu łudzi.

W szyscy zw olennicy instytucyj doradczych o c h a ra k te ­ rze zaw odow ym , czy fachow ym b io rą za p o dstaw ę sw ych w y ­ w odów błędn e m niem anie, że p a rla m e n ty i rządy, przy g o to w u ­ jąc p ro je k ty p ra w w rozm aitych dziedzinach, zupełnie nie z n a ­ ją opinji tych k ó ł społecznych, k tó ry ch one dotyczą. W każdem p ań stw ie w spółczesnem istnieją rozm aite zw iązki: rolników w ielkich i m ałych, przem ysłow ców i robotników , rzem ieślni­

ków, kupców , nauczycieli, adw okatów , lek a rzy i t. p. K iedy go­

tują się ustaw y, d o tyczące in teresó w ich członków , organizacje te zw racają się do rządu, ciał u staw odaw czych i kom isyj z me- m orjałam i i przedstaw ieniam i. P osiadają sw e w łasne pisma, k tó re om aw iają te spraw y. W każdem m inisterjum p racu ją r e ­ ferenci prasow i, k tó rz y inform ują d y rek to ró w d ep artam entó w , w icem inistrów i m inistrów o żądaniach rozm aitych grup zaw o ­ dowych. Nie ulega w ięc w ątpliw ości, że zarów no posłow ie, jak i m inistrow ie opinje te znają. T w orzenie ciał doradczych nic w tym w zględzie dodać nie może. Je ż e li zaś mimo to p a rla m e n ­ ty uchw alają ustaw y, a rząd y w ydają rozporządzenia, nieza- daw alające k ó ł zaw odow ych, a n aw et szerokich sfer społecz­

nych, to nie z pow odu nieznajom ości ich opinji, lecz niem ożno­

ści zadow olenia w szystkich, i w yb rania takiej decyzji, k tó ra b y godziła rozm aite sprzeczne żądania. W spółczesny p arlam en t i rzą d jest w ynikiem u k ład u sił społecznych — n ajkom petentniej- sze rad y fak tu tego nie zm ienią — i ten p arlam en t decyduje, a nie jakieś żyw ioły zaw odow e. Z resztą k tó ry ch że rad zaw odo­

w ych należy słuchać, k ied y b ardzo często w łonie sam ych o r- ganizacyj profesjonalnych istnieją sprzeczne kieru n k i?

Je d n em z najw ażniejszych zadań państw ow y ch jego o r ­ ganów czyto ustaw odaw czych, czy w ykonaw czych jest

*) Giraud: La crise de la démocratie, str. 1S6 — 236.