Normatywne źródła prawa w systemie prawnym Unii Europejskiej

normatyw-nej jest tworzenie prawa europejskiego. Generalnie, system prawny UE i proces tworzenia prawa mogą być wiodącym przykładem w charakterystyce problemu wpływu normatywnych źródeł prawa. Cechą szczególną systemu jest to, że na podstawie wielu dokumentów możemy, w miarę precyzyjnie, scharakteryzować

5 Jak pisałem w analizie normatywnych źródeł prawa, ich istotną cechą jest zróżnicowany poziom sformalizowania. Są to wypowiedzi normatywne w „mocnym sensie”, o którym decyduje zarówno treść normatywna, jak i sposób jej prezentacji, ze wszystkimi konsekwencjami, począw-szy od możliwości identyfikacji źródła, jak i limitowanej możliwości interpretacji treści.

„strukturalizację przestrzeni normatywnej”, a więc to, w jakiej skonkretyzowa-nej przestrzeni normatywskonkretyzowa-nej funkcjonują instytucje UE, w tym także w ramach działań prawotwórczych. Strukturalizację czy standaryzację przestrzeni norma-tywnej możemy „ustalić”, odwołując się do Preambuły Traktatu o Unii Euro-pejskiej (TUE) i przyjętych tam następujących ustaleń: „Inspirowani kulturo-wym, religijnym i humanistycznym dziedzictwem Europy, z którego wynikają powszechne wartości, stanowiące nienaruszalne i niezbywalne prawa człowieka, jak również wolność, demokracja, równość oraz państwo prawne; potwierdzając swe przywiązanie do zasad wolności, demokracji, poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności oraz państwa prawnego”.

Odwołanie do aksjologicznych elementów konstytuujących przestrzeń nor-matywną jest widoczne także w treści traktatu, a szczególnie w art. 2, który sta-nowi: „Unia opiera się na wartościach poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości. Wartości te są wspólne Państwom Członkowskim w społeczeństwie opartym na pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości ko-biet i mężczyzn”.

Wartości, które są podstawą tej strukturalizacji, a także prawa podmioto-we, zostały potwierdzone w Preambule do Karty praw podstawowych: „Niniej-sza Karta potwierdza, uwzględniając kompetencje i zadania Wspólnoty i Unii oraz zasadę pomocniczości, prawa wynikające zwłaszcza z tradycji konstytucyj-nych i zobowiązań międzynarodowych wspólkonstytucyj-nych Państwom Członkowskim, z Traktatu o Unii Europejskiej, Traktatów wspólnotowych, europejskiej Kon-wencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, Kart Społecznych przyjętych przez Wspólnotę i Radę Europy oraz orzecznictwa Trybunału Spra-wiedliwości Wspólnot Europejskich i Europejskiego Trybunału Praw Człowie-ka. Korzystanie z tych praw rodzi odpowiedzialność i nakłada obowiązki wobec innych osób, wspólnoty ludzkiej i przyszłych pokoleń. Unia uznaje zatem prawa, wolności i zasady wymienione poniżej”. Z tego dokumentu wynika poszerzenie ramy przestrzeni normatywnej o orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i nie zmienia tego spór powstały na gruncie obowiązku przystąpienia UE do europejskiej konwencji praw człowieka (art. 6 ust. 2 TUE) i opinii wy-danej w dniu 18 grudnia 2014 roku przez Trybunał Sprawiedliwości UE, który w pełnym składzie uznał, że projekt porozumienia dotyczącego przystąpienia UE do EKPC jest niezgodny z Traktatami. Bez wnikania w istotę sporu stwierdzić można, że na czołowym miejscu w strukturze systemu postawiono ochronę praw człowieka. Jak się podkreśla: „Wartości Unii są więc najistotniejszą, centralną kategorią porządku prawnego, stąd nie sposób zrozumieć, dlaczego Trybunał po-minął je w omawianej Opinii. Realizuje je też przystąpienie Unii do EKPC, Kon-wencji, której normy merytoryczne były od lat stosowane przez WE i UE jako ogólne zasady prawa” (Sozański 2016, 70).

Inny ważny wymiar strukturalizacji przestrzeni normatywnej jest zawarty w tych fragmentach Preambuły TUE, które odnoszą się do realizowanych polityk.

„Zdecydowani ułatwić swobodny przepływ osób, przy zapewnieniu bezpieczeń-stwa swym narodom, poprzez ustanowienie przestrzeni wolności, bezpieczeńbezpieczeń-stwa i sprawiedliwości, zgodnie z postanowieniami niniejszego Traktatu i Trakta- tu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej; wyrażając mocną wolę popierania po-stępu gospodarczego i społecznego swych narodów poprzez urzeczywistnienie rynku wewnętrznego oraz umacnianie spójności i ochrony środowiska, przy uwzględnieniu zasady zrównoważonego rozwoju oraz prowadzenia polityk, któ-re zapewnią, że integracji gospodarczej towarzyszyć będzie równoczesny postęp w innych dziedzinach”. Przyjęte ustalenia nie tylko określają w sposób ramowy podstawowe cele, ale także wskazują na to, do jakich zewnętrznych normatyw-nych treści oraz jak ukierunkowanormatyw-nych należy się odwoływać w procesie decy-zyjnym. Przytoczone dokumenty pozwalają na zidentyfikowanie struktury prze-strzeni normatywnej, a zarazem określenie zakresu potencjalnych normatywnych źródeł stanowionego prawa.

Zmiany wprowadzone traktatem z Lizbony nie naruszyły w sposób zasad-niczy charakterystycznej cechy procesu tworzenia prawa wtórnego w UE, którą jest obowiązek uzasadniania aktów prawnych, będący nie tylko istotnym wymo-giem proceduralnym, ale i podstawą kontroli legalności aktu. Ściśle określony formalnie i proceduralnie obowiązek uzasadnienia podejmowanych działań pra-wotwórczych stanowi istotną różnicę w stosunku do rozwiązań występujących w porządkach prawnych wielu państw członkowskich. Uzasadnienie zarówno stanu prawnego, jak i faktycznego przyjmuje sformalizowaną postać i podlega sądowej kontroli.

Postanowienia art. 296 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dawny art. 253 TWE) stanowią: „Jeżeli Traktaty nie przewidują rodzaju przyjmowanego aktu, instytucje dokonują wyboru, jakiego rodzaju akt ma w danym przypadku zostać przyjęty, w poszanowaniu obowiązujących procedur oraz zasady propor-cjonalności. Akty prawne są uzasadniane i odnoszą się do propozycji, inicjatyw, zaleceń, wniosków lub opinii przewidzianych w Traktatach. Rozpatrując projekt aktu ustawodawczego, Parlament Europejski i Rada powstrzymują się od przyj-mowania aktów nieprzewidzianych przez procedurę ustawodawczą obowiązują-cą w danej dziedzinie”.

Wcześniejsza regulacja, art. 253 TWE, stanowiła: „Rozporządzenia, dyrek-tywy i decyzje przyjęte wspólnie przez Parlament Europejski i Radę, jak również takie akty przyjęte przez Radę albo Komisję, są uzasadniane i odnoszą się do wniosków lub opinii, które były wymagane zgodnie z niniejszym Traktatem”.

Mimo częściowo zmienionej treści cytowanych wyżej regulacji traktatowych istota rozwiązania nie uległa zmianie. Przepisy wprowadzają obowiązek uzasad-niania aktów prawnych, który w praktyce jest realizowany przez poprzedzanie aktów prawnych preambułami, niekiedy bardzo obszernymi. Sposób i zakres

uzasadniania obejmuje elementy obligatoryjne, np. przywołanie przewidzianych w Traktatach opinii, jak i takie, które nie mają obligatoryjnego charakteru, ale są przywoływane w celu faktycznego uzasadnienia przyjmowanych rozwiązań.

Analizując ten problem, również na podstawie orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (ETS), w opracowaniach naukowych podkreśla się, że treść i stopień szczegółowości uzasadnień jest różny w zależności od tego, czy chodzi o akty indywidualne czy akty generalne. W wypadku tych ostatnich wymagane jest, „aby w preambule została wskazana ogólna sytuacja, która do-prowadziła do wydania danego aktu, a także generalne cele, jakie zamierza się osiągnąć. Nie jest natomiast potrzebne, aby w preambule organ rozważał dokład-nie wszystkie okoliczności faktyczne i zagaddokład-nienia prawne. Jeśli zostały przyto-czone motywy zasadniczego kierunku unormowania, nie jest wymagane uzasad-nianie wszystkich rozwiązań szczegółowych” (S. Biernat 2002, 221).

Tak określone cechy uzasadnienia są istotne z punktu widzenia oceny speł-nienia wymagań proceduralnych dokonywanych przez ETS w wypadku skargi na nieważność aktu w trybie art. 263 traktatu lizbońskiego. I w tym wypadku mamy do czynienia z praktycznym powtórzeniem rozwiązań prawnych przyję-tych wcześniej w TWE⁶. „Brak uzasadnienia lub też jego niedostateczność mogą być powodem stwierdzenia nieważności aktu ze względu na uchybienie istotnym wymogom proceduralnym” (Mik 2000, 622). W literaturze przedmiotu podkreśla się ponadto, że uzasadnienie aktu prawnego z zakresu prawa wtórnego UE ma duże znaczenie interpretacyjne (Mik 2000, 622).

Pomijając kwestię rygorystycznego traktowania zakresu uzasadnień pod względem formalnym i merytorycznym oraz kontroli sądowej uzasadnień, która już sama w sobie jest istotnym czynnikiem wpływającym na podniesienie jako-ści prawa, konstrukcja uzasadnień stwarza potencjalną możliwość odwołania się do normatywnych źródeł i uwzględnienia dyskursu legislacyjnego w szerszym zakresie, niż ma to miejsce w tradycyjnych systemach prawnych, zwłaszcza typu kontynentalnego.

Można przyjąć, a potwierdza to praktyka, że uzasadnienia nie tylko stanowią formalny element wyróżniający tryb stanowienia prawa wtórnego w UE, ale tak-że są wyrazem swoistej „filozofii prawotwórczej”, której osnową jest dątak-żenie do

6 Artykuł 263 traktatu lizbońskiego (dawny art. 230 TWE): Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej kontroluje legalność aktów ustawodawczych, aktów Rady, Komisji i Europejskiego Banku Centralnego, innych niż zalecenia i opinie, oraz aktów Parlamentu Europejskiego i Rady Europejskiej zmierzających do wywarcia skutków prawnych wobec podmiotów trzecich. Kontro-luje również legalność aktów organów lub jednostek organizacyjnych Unii, które zmierzają do wywarcia skutków prawnych wobec osób trzecich.

Artykuł 230 TWE: Trybunał Sprawiedliwości kontroluje legalność aktów uchwalonych wspólnie przez Parlament Europejski i Radę, aktów Rady, Komisji i EBC, innych niż zalecenia i opinie, oraz aktów Parlamentu Europejskiego zmierzających do wywarcia skutków prawnych wobec podmiotów trzecich.

maksymalnie pełnego wyjaśnienia i usprawiedliwienia podejmowanej interwen-cji prawnej, przy uwzględnieniu normatywnych treści „już obecnych” w otocze-niu tworzonego aktu prawnego. Dowodzą tego dwie okoliczności. Po pierwsze, uzasadnienia zawarte w preambułach tworzonych aktów prawnych w zdecydo-wanej większości wykraczają znacznie poza niezbędne, wymagane proceduralnie formalne minimum uzasadnienia. Są często bardzo rozbudowane i zawierają ele-menty, które stanowią sui generis „narrację uzasadniającą”. W uzasadnieniach, poza ściśle określonymi elementami, mamy do czynienia z precyzyjnie wyra-żoną identyfikacją problemów/celów i doborem adekwatnego zakresu prawnej interwencji. Po drugie, w preambułach występuje wiele odwołań do wiążących i niewiążących aktów normatywnych, tworzących szczególnego rodzaju system uzasadnień (łańcuch powiązań uzasadnień aż do „pierwotnego źródła”).

Praktycznie w każdej dziedzinie aktywności UE instrumenty prawa mięk-kiego są wykorzystywane. Niekiedy ich znaczenie jest szczególnie istotne, tak jak w unijnej polityce opieki zdrowotnej. Przypisuje się im szczególną rolę w zakre-sie realizowanej polityki, wskazując, że pojawienie się miękkiego prawa w od-niesieniu do polityki opieki zdrowotnej sprawiło, iż nie tylko polityka ta „wyszła z niebytu”, ale ponadto został określony jej kierunek w wyniku negocjacji między różnymi grupami strategicznych aktorów, reprezentującymi niekiedy sprzeczne interesy (Greer i Vanhercke 2010, 2012). W tym politycznym wymiarze mięk-kiemu prawu przypisywane są różne funkcji, związane z określonym rodzajem polityki (policy). W przypadku polityki opieki zdrowotnej są to „instrumenty sterujące” wykorzystywane dla ustanowienia celu lub nadania impetu w ramach konkretnej polityki i powiązanych obszarów. Są to deklaracje i wnioski, ale soft law może również wyznaczać bardziej konkretne działania poprzez zalecenia czy uchwały, które są „używane jako alternatywne wobec prawodawstwa instrumen-ty, w związku z czym nierzadko można mówić, że spełniają funkcję paraprawa”

(Greer i Vanhercke 2010, 2012).

Poza ustalaniem znaczenia aktów soft law dla kształtowania określonych po-lityk nie przeprowadza się głębokich analiz ich roli prawotwórczej, uznając, że stanowią one sui generis niewiążące akty prawne, chociaż są najważniejszym elementem przestrzeni normatywnej. W tym zakresie ich rolę można określić jako „dookreślenie przestrzeni normatywnej” odgrywającej istotną rolę w kon-kretnych działaniach prawotwórczych. W zakresie wskazanej wyżej polityki ilu-struje to wprowadzenie jednej z najważniejszych dyrektyw.

Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/24/UE z dnia 9 marca 2011 roku w sprawie stosowania praw pacjentów w transgranicznej opiece zdro-wotnej (Dz.Urz. UE 2011/L 88/45) realizuje, jak wskazano w pkt 10 preambu-ły, cel, którym jest: „ustanowienie zasad ułatwiających dostęp do bezpiecznej transgranicznej opieki zdrowotnej o wysokiej jakości w Unii, zapewnienie mobil-ności pacjentów zgodnie z zasadami ustalonymi przez Trybunał Sprawiedliwo-ści i promowanie współpracy w zakresie opieki zdrowotnej między państwami

członkowskimi, z pełnym poszanowaniem kompetencji państw członkowskich w zakresie określania świadczeń zdrowotnych z tytułu zabezpieczenia społecz-nego, organizacji i świadczenia opieki zdrowotnej i medycznej oraz organiza-cji i udzielania świadczeń z tytułu zabezpieczenia społecznego, w szczególno-ści świadczeń chorobowych”. Przyjęcie dyrektywy i wprowadzonych regulacji prawnych zostało „obudowane” aktami soft law, które zarówno w sposób ogólny, jak i szczegółowy „komponują normatywne tło”. Najszerszym aktem w tej kom-pozycji są Konkluzje Rady w sprawie wspólnych wartości i zasad systemów opie-ki zdrowotnej Unii Europejsopie-kiej (Dz.Urz. UE 2006/C 146/01). W preambule do tego aktu Rada przypomina o najistotniejszych wartościach, jakimi są powszech-ność, dostęp do wysokiej jakości opieki, sprawiedliwość oraz solidarpowszech-ność, a także o tym, że celem wszystkich systemów opieki zdrowotnej w UE jest postawienie pacjenta w centrum zainteresowania i odpowiadanie na jego indywidualne po-trzeby. Kluczowe znaczenie ma załącznik: Oświadczenie w sprawie wspólnych wartości i zasad, i przyjęte stanowisko: „Najistotniejsze wartości, jakimi są po-wszechność, dostęp do wysokiej jakości opieki, sprawiedliwość oraz solidarność spotykają się z szeroką akceptacją podczas prac różnych instytucji UE. Stanowią one łącznie zbiór wartości wspólnych dla całej Europy. Powszechność oznacza, że nikomu nie zabrania się dostępu do opieki zdrowotnej; solidarność jest ściśle związana z zasadami finansowania naszych krajowych systemów opieki zdro-wotnej oraz z potrzebą zapewnienia wszystkim dostępu do nich; sprawiedliwość wiąże się z równym, stosownym do potrzeb, dostępem bez względu na pocho-dzenie etniczne, płeć, wiek, status społeczny czy zdolność do zapłaty. Systemy opieki zdrowotnej UE zmierzają również do zmniejszenia występujących różnic pod względem stanu zdrowia, które są przedmiotem troski państw członkow-skich UE; ściśle z tym związane są prace w ramach systemów państw człon-kowskich dotyczące zapobiegania chorobom i dolegliwościom, między innymi poprzez propagowanie zdrowego stylu życia”. W dalszej części załącznika rozwi-nięta została charakterystyka tych wartości.

Bardziej sprecyzowaną „normatywną treść” dotyczącą szczegółowych kwe-stii z zakresu regulacji odnajdziemy w odniesieniu do innych aktów soft law. Opi-nia Komitetu Regionów „Transgraniczna opieka zdrowotna” (Dz.Urz. UE 2009/C 120/12) w pkt 3 wskazuje, że Komitet przyjmuje z zadowoleniem propozycję Ko-misji, by pacjenci nie mogli czerpać zysków z transgranicznej opieki zdrowotnej, równocześnie zalecając konkretne unormowanie: „Zaleca, by w przypadku opie-ki zdrowotnej świadczonej poza granicami kraju zwrot kosztów leczenia przy-sługiwał pacjentom tylko za takie świadczenia, które obejmują system zabez-pieczenia społecznego w państwie członkowskim ubezzabez-pieczenia”. Szczegółowe propozycje zawiera także Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Spo-łecznego w sprawie „wniosku dotyczącego dyrektywy Parlamentu Europejskie-go i Rady w sprawie stosowania praw pacjenta w transgranicznej opiece zdro-wotnej” (COM(2008) 414 Dz.Urz. UE 2009/C 175/22). Ustosunkowując się do

konkretnych przepisów projektu dyrektywy stwierdzono, że zdaniem EKES lista pracowników służby zdrowia jest niepełna, a Komitet pragnie, by dodano do niej również personel paramedyczny, np. logopedów, ortoptyków itd.

Wskazany system zależności występuje powszechnie⁷. System odwołań po-zwala na prześledzenie historii unormowania konkretnego problemu w ważnych z punktu widzenia procesu stanowienia prawa dwóch aspektach. Po pierwsze, soft law może być traktowane jako ważny element procesu prawotwórczego, pre-cyzując cele i strategię działania w ramach poszczególnych polityk. Pozwala to na precyzyjne odtworzenie ukierunkowanego działania politycznego, wskazanie przełomowych momentów wyznaczających przyjętą strategię działania. Po dru-gie, pozwala na identyfikację argumentacji przedstawianej w trakcie dyskursu prawnego nad proponowanymi rozwiązaniami, a w konsekwencji ocenę ade-kwatności przyjętych rozwiązań prawnych.