Nowe podejście do harmonizacji przepisów technicznych oraz do systemu oceny zgodności

w UE

Pozataryfowe bariery techniczne w handlu tworzą normy, specyfikacje oraz przepisy techniczne (tzw. dokumenty odniesienia), do których muszą stosować się wyroby, a także różne procedury oceny i poświadczania zgodności wyrobu z tymi dokumentami. Jednym z celów, jakie posta-wiła sobie Wspólnota Europejska w momencie podjęcia decyzji o utworzeniu jednolitego rynku umożliwiającego swobodny przepływ towarów, było eliminowanie nieuza-sadnionych barier w wymianie handlowej. Początkowo harmonizacja przepisów technicznych postrzegana jako znacząca bariera pozataryfowa odbywała się poprzez stoso-wanie tzw. starego podejścia do harmonizacji. Podejście to charakteryzowało się tworzeniem nadmiernie szczegółowych technicznie wymagań dla każdego wyrobu, które wkrótce stawały się na skutek postępu technicznego nieaktualne, a ponadto w znikomym stopniu uwzględniało dorobek nor-malizacji opartej na międzynarodowych normach jakości.

Cała procedura okazała się czasochłonna i nieskuteczna, a przede wszystkim nie eliminowała barier wynikających z przepisów. Podejście to funkcjonuje do dzisiaj w niektó-rych dziedzinach przemysłu jako tzw. podejście sektorowe.

Zmiana podejścia do harmonizacji technicznej nastąpiła w połowie lat 80. XX wieku, kiedy wszedł w życie Jednolity Akt Europejski. W art. 100a JAE zmodyfikowano podejście do harmonizacji technicznej tak, by stała się sku-tecznym elementem integracji państw Wspólnoty. W dzie-dzinie normalizacji wprowadzono przede wszystkim, zasadę uchwalania dyrektyw większością dwóch trzecich głosów 8 Ibidem.

(zamiast jednomyślności), przez co przyspieszono procedurę ich tworzenia. Ponadto w ramach art. 100a przewidziana została współpraca Komisji i Rady z Parlamentem Euro-pejskim przy opracowywaniu dyrektyw. Reasumując, art.

100a umożliwił przyspieszenie prac nad aktami prawnymi Wspólnoty, dzięki czemu stało się możliwe uwzględnianie osiągnięć postępu technicznego w tworzonych dokumen-tach. Istotną rolę w harmonizacji europejskiej w dziedzinie przepisów technicznych odegrała wspomniana wcześniej Dyrektywa dotycząca notyfikacji przepisów i norm z 1983 r.

Dyrektywa ta jest podstawowym narzędziem ochrony przed tworzeniem nieuzasadnionych barier technicznych w handlu WE, ponieważ:

• uniemożliwia tworzenie nowych przepisów technicz-nych, które mogą być potraktowane jako dodatkowa bariera dla wyrobów wprowadzanych na rynek,

• umożliwia organizacjom normalizacyjnym CEN, CENELEC i ETSI opracowywanie norm europej-skich jako dokumentów odniesienia w ocenie zgod-ności wyrobów.

Biorąc pod uwagę dotychczasowe działania podjęte w dziedzinie regulacji przepisów technicznych, w 1985 r. Rada ostatecznie podjęła uchwałę dotyczącą nowego podejścia do harmonizacji technicznej i norm jakości. Główną ideą nowego podejścia było ujednolicenie legislacji technicznej oraz powoływanie się na normy europejskie w ocenie zgod-ności. W nowym podejściu do harmonizacji technicznej odstąpiono od szczegółowych uregulowań będących z reguły załącznikami do dyrektyw. Ustalono natomiast zasadnicze wymagania dla wyrobów – tzn. wymagania, które wyrób obligatoryjnie musi spełniać przed wprowadzeniem go do obrotu na rynku któregokolwiek z państw członkow-skich. Zasadnicze wymagania określono jako takie, które dotyczą przede wszystkim bezpieczeństwa osób, zwierząt domowych oraz mienia, ochrony zdrowia i życia konsu-mentów, ochrony środowiska naturalnego.

Postanowienia krajowe zapewniające ochronę tzw.

interesu publicznego muszą być uzasadnione, aby speł-niając swoje zadanie, nie stwarzały ukrytych barier. Euro-pejskie organizacje normalizacyjne otrzymały mandat do wydawania norm będących podstawą legislacji tech-nicznej. Konsekwencją nowego podejścia do harmonizacji technicznej stało się globalne podejście do systemu oceny zgodności wprowadzone uchwałą Rady z 21 grudnia 1989 r.

Celem globalnego podejścia było stworzenie warunków prawnych umożliwiających realizację zasady wzajemnego

uznawania dowodów zgodności. Ustalono, iż należy stwo-rzyć na poziomie ustawodawstwa wspólnotowego system oceny zgodności wyrobów poprzez ustanowienie modułów dla różnych faz procedur tej oceny oraz wspólne zasady stosowania znakowania CE. Ponadto zalecono stosowa-nie norm europejskich dotyczących zapewstosowa-nienia jakości serii EN 29000 oraz norm jakości określających wyma-gania dla jednostek certyfikujących, a także laboratoriów badawczych uczestniczących w procesie oceny. Zalecono również utworzenie systemów akredytacji dla potwierdze-nia kompetencji tych jednostek.

W uchwale Rada zaleciła przeprowadzenie ana-lizy różnic w infrastrukturze jakości (systemy wzorcowań oraz metrologii, laboratoria badawcze i pomiarowe, jed-nostki certyfikujące i inspekcyjne, systemy akredytacji tech-nicznej) występujących w krajach członkowskich, a także opracowania programu wyrównywania tych różnic. Pod-stawą europejskiego systemu oceny zgodności oraz szerzej rozumianego systemu zapewnienia bezpieczeństwa wyro-bów, oprócz wspominanej dyrektywy w sprawie notyfi-kacji norm i przepisów technicznych, są dwie dyrektywy horyzontalne:

• dyrektywa 92/59/EEC dotycząca ogólnego bezpie-czeństwa wyrobów,

• dyrektywa 85/374/EEC dotycząca odpowiedzialności za produkt wadliwy.

W toku wieloletniej ewolucji ostatecznie w Europie ukształtował się Wspólnotowy System Oceny Zgodności Wyrobów i Systemów Jakości. W systemie tym przyjęto, że ocena zgodności jest wiarygodnym dowodem spełnie-nia przez wyrób wymagań technicznych zawartych w nor-mach lub przepisach prawa. Ocena ta może być dokonana przez producenta lub jego przedstawiciela, jednostki cer-tyfikujące lub laboratoria badawcze. Na drugim poziomie oceniane są kompetencje tych jednostek najczęściej przez proces akredytacji. Trzeci poziom stanowią regionalne lub międzynarodowe porozumienia o wzajemnym uzna-waniu. Tak ukształtowany system spełnia założenie wia-rygodności dokonywanych ocen (poprzez wielokrotne potwierdzanie wyników i kompetencji), ale jednocześnie może się stać źródłem potencjalnych barier we współ-pracy gospodarczej. Bariery te związane są z konieczno-ścią ponoszenia przez uczestników systemu dodatkowych kosztów związanych z badaniami i certyfikacją. Koszty te ponoszone są na różnych poziomach oceny zgodności.

Przedsiębiorstwo ponosi wydatki związane z badaniami

TYKUŁ Y

oraz certyfikacją przed wprowadzeniem wyrobu na rynek.

Jednostki certyfikujące i laboratoria ponoszą koszt uzyska-nia, a także utrzymania certyfikatu akredytacji poprzez wnoszenie opłat z tytułu udziału w systemie akredytacji i przeprowadzanych audytów w nadzorze. Również jed-nostki akredytujące ponoszą znaczne koszty związane z utrzymaniem swoich kompetencji oraz uczestnictwem w międzynarodowych organizacjach zapewniających wza-jemne uznawanie wydawanych certyfikatów akredytacji.

Zatem z jednej strony europejski system oceny zgodności niweluje bariery handlowe poprzez harmonizację usta-wodawczą i alternatywnie – wzajemne uznawanie (zgod-nie z zasadą, że raz zbadany produkt swobod(zgod-nie wędruje po Jednolitym Rynku Wewnętrznym) – z drugiej strony sam tworzy bariery kosztowe dla uczestników systemu na różnych poziomach oceny. Proces harmonizacji norm i przepisów technicznych jest procesem długotrwałym.

Pomimo przyspieszenia prac w ramach międzynarodo-wej współpracy w dziedzinie normalizacji jest postrzegany jako jedna z podstawowych barier w swobodnej wymianie handlowej. Alternatywnym rozwiązaniem są porozumienia o wzajemnym uznawaniu przeprowadzanych ocen. Wza-jemne uznawanie może przebiegać na różnych szczeblach:

pomiędzy laboratoriami badawczymi, porozumienia między jednostkami certyfikującymi, między systemami akredytacji oraz porozumienia międzyrządowe. Współpraca w zakresie wzajemnego uznawania niewątpliwie przyspiesza proces liberalizacji handlu w wymiarze europejskim i światowym, a także nie wymaga trudnych negocjacji towarzyszących harmonizacji przepisów technicznych. Wielostronne poro-zumienia o wzajemnym uznawaniu wyników badań są

niewątpliwie szybszym oraz łatwiejszym narzędziem libe-ralizacji handlu umożliwiającym przedsiębiorcom badanie wyrobu tylko jeden raz. Podkreślenia wymaga fakt, że wza-jemne uznawanie nie wymaga akceptacji norm i przepi-sów technicznych innego kraju, (dlatego jest postrzegane jako alternatywa dla harmonizacji prawnej), a odnosi się tylko do oceny kompetencji jednej strony do przepro-wadzenia wiarygodnej oceny, zgodnie z wymaganiami drugiej strony. Oczywiście porozumienie takie wymaga spełnienia przez zainteresowane strony minimalnych warunków przeprowadzenia tej oceny, a więc zapewnienia właściwych procedur, kompetencji, wzorcowań, szkoleń, badań biegłości itp. W rozwój współpracy w dziedzinie wzajemnego uznawania w skali międzynarodowej, włączyła się także ISO poprzez powołanie Komitetu do spraw oceny zgodności CASCO, którego celem jest promocja porozumień w sprawie wzajemnego uznawania akceptacji różnych systemów oceny zgodności Polityka ochrony środowi-ska naturalnego jest dziś traktowana przez Unię Europej-ską jako nieodłączny element polityki na rzecz trwałego i zrównoważonego rozwoju. Dalszy wzrost gospodarczy krajów członkowskich, a także dobro jej mieszkańców – w tym dbałość o ich zdrowie – wymagają stałej troski o stan środowiska oraz podejmowania wszelkich, możliwych dzia-łań chroniących je przed degradacją.

Równocześnie, ponieważ stan środowiska naturalnego UE zależy nie tylko od poczynań na jej terenie, ale w coraz większym stopniu od działań krajów trzecich – Unia jest aktywnym członkiem stale rozbudowywanej sieci konwen-cji, umów i porozumień międzynarodowych w dziedzi-nie ochrony środowiska. Jak widać na wykresie 6. z roku Wykres 6. Wydatki UE na ochronę środowiska (w mld euro)

Źródło: http://ec.europa.eu/budget/library/publications/budget_in_fig/dep_eu_budg_2009_pl.pdf.

na rok coraz większą część budżetu UE zajmują wydatki na ochronę środowiska naturalnego.

Udział tych wydatków stanowi tylko 0,6 % (wykres 7.) środków przeznaczonych na dział drugi budżetu Unii Euro-pejskiej, czyli na zarządzanie zasobami naturalnymi i ich ochronę środowiska naturalnego (56 mld Euro).

Uogólniając, warto zaznaczyć, że protekcjonizm regulacyjny w szerszym zakresie obejmuje rozporządzenia i regulacje biurokratyczne poszczególnych państw, które są trudne do zidentyfikowania. W celu zidentyfikowania wariantów mających na celu pogłębienie wzajemnych sto-sunków handlowych i inwestycyjnych stosuje się wymie-nione wcześniej dwie metody, a mianowicie harmoniza-cję i wzajemne uznawanie norm⁹. Harmonizacja implikuje do sprowadzania regulacji do pojedynczych dobrych praktyk.

Wzajemne uznawanie norm natomiast może być osiągane poprzez zawieranie porozumień o wzajemnym uznawaniu lub odwzajemnianiu się ekwiwalentami regulacyjnymi.

Protekcjonizm regulacyjny był też przedmiotem rokowań w sprawie proponowanego Transatlantyckiego Partnerstwa Handlowego i Inwestycyjnego (TTIP) między Unią Europejską a USA¹⁰. Dotychczas jednak propozycje te, które miały zmniejszyć pojawiające się w stosunkach transatlantyckich ograniczenia o charakterze regulacyj-nym, nie zostały wprowadzone w życie.

9 S. Lester, and I. Barbee, The Challenge of Cooperation: Regulatory Trade Barriers in the Transatlantic Trade and Investment Partnership, „Journal of International Economic Law”, Volume 16, Issue 4, 2013, s. 847–867.

10 Z.W. Puślecki, Transatlantic Cooperation Regarding China,

„US-China Law Review”, David Publishing Company, New York, USA Volume 13, Number 7, July 2016, s. 522–552.

W okresie nowej prezydentury Donalda Trumpa nasiliły się także tendencje protekcjonistyczne w USA, co jest oznaką swoistego izolacjonizmu, czyli odchodze-nia od polityki globalizacji w kierunku wzrostu znaczeodchodze-nia interesów narodowych. Podkreśla się to obecnie w koncep-cjach zagranicznej polityki ekonomicznej nowej admini-stracji rządowej USA. Wyrazem tego jest wyjście Stanów Zjednoczonych z Partnerstwa Trans-Pacyficznego (TPP).