Ocena propozycji stopniowego przenoszenia środków z OFE do ZUS-u

(„suwak bezpieczeństwa”)

Również w tym przypadku analizę proponowanych zmian rozpocząć należy od doprecyzowania używanych terminów. W dokumencie „Bezpieczeństwo dzięki zrównoważeniu” mowa jest o „kapitale zgromadzonym na koncie” oraz „sumie zgromadzonej na koncie” [Bezpieczeństwo… 2013, s. 84]. Są to sformułowania nieprecyzyjne, sugerujące, iż następuje proste przeniesienie oszczędności emery-talnych z OFE do ZUS-u. Tymczasem nastąpi zamiana aktywów finansowych zgromadzonych w funduszu emerytalnym na zobowiązania odnotowane na sub-koncie w ZUS-ie. Aktywa finansowe zostaną od razu lub stopniowo spieniężone i nie będą przynosić dalszego dochodu, a uczestnik systemu będzie uzależniony od sposobu waloryzacji wirtualnego konta czy też subkonta w ZUS-ie, który może podlegać zmianom.

Z tym wiąże się całkiem ryzyko niedotrzymania oferowanych obecnie warun-ków waloryzacji subkonta w ZUS-ie, opartej na średniej dynamice wzrostu gospo-darczego. Ponadto, tempo wzrostu polskiej gospodarki w ostatnim okresie uległo znacznemu spowolnieniu. Inwestycje na rynkach finansowych, zdywersyfikowane geograficznie, mogą zapewnić zdecydowanie lepsze efekty. Ponadto stopniowe

wycofywanie środków z OFE do ZUS-u przed osiągnięciem wieku emerytalnego podważa główne założenie reformy emerytalnej z 1999 r. – dywersyfikację ryzyka całego systemu emerytalnego poprzez podział źródeł finansowania przyszłych emerytur miedzy państwo i rynek. Takie rozwiązanie nie poprawi adekwatności przyszłych świadczeń wypłacanych z kapitałowej części systemu, gdyż składki będą krócej inwestowane na rynkach finansowych. W funduszach emerytalnych inwestujących w długim horyzoncie czasowym działa zasada procentu składanego i pod koniec okresu oszczędzania w systemie kapitałowym odsetki są większe od wpłaconych składek.

Oczywiście, w części kapitałowej występuje ryzyko inwestycyjne, w tym tzw. ryzyko złej daty, wielokrotnie podnoszone w Raporcie. Jednakże można je zniwe-lować w ramach części kapitałowej systemu, poprzez wprowadzenie subfunduszy inwestujących w bezpieczne aktywa, do których przenoszone były aktywa OFE na kilka lat przed osiągnięciem przez danych rocznik uczestników systemu wieku emerytalnego. Rozwiązanie to zostało już dobrze przeanalizowane i opisane w literaturze przedmiotu, również w Polsce [Sołdek 2012].

Co do powierzenia ZUS-owi wypłaty emerytur z części kapitałowej po osią-gnięciu wieku emerytalnego, to również warto przypomnieć, że stanowi ona odej-ście od założeń reformy emerytalnej z 1999 r., gdzie również w fazie wypłat (dekumulacji kapitału zgromadzonego w segmencie kapitałowym) przewidywano powierzenie tego zadania prywatnym instytucjom finansowym – Zakładom Usług Emerytalnych (ZUE). Miały one nadal pomnażać zgromadzony kapitał poprzez bezpieczne inwestycje na rynku finansowym. Rola ZUS-u polegałaby tylko na technicznej wypłacie emerytur ze środków przekazywanych sukcesywnie z ZUE. Zakłady Ubezpieczeń Emerytalnych jednak nie powstały. W dyskusji na temat sposobu wypłaty emerytur z II filaru zreformowanego systemu emerytalnego za najbardziej powołane do tego celu – obok ZUE – uznano swego czasu towarzystwa ubezpieczeniowe, wyspecjalizowane w zarządzaniu ryzykiem długowieczności [KNUiFE 2005, s. 52-53]. Ubezpieczyciele (przynajmniej niektórzy) już dzisiaj oferują swoim klientom (ubezpieczonym) usługę finansową w postaci renty doży-wotniej. Można przypuszczać, że powstałby konkurencyjny rynek ubezpieczycieli oferujących tego typu usługę. Wówczas dywersyfikacja ryzyka występowałaby nie tylko w fazie gromadzenia oszczędności emerytalnych w segmencie kapitałowym (OFE) oraz uprawnień emerytalnych w segmencie repartycyjnym (I filar admini-strowany przez ZUS), ale także w fazie wypłat (dekumulacji kapitału), gdzie eme-ryci korzystaliby z waloryzacji uprawnień emerytalnych pochodzących z części repartycyjnej (ZUS) oraz inwestycji finansowych w bezpieczne aktywa realizowa-nych przez towarzystwa ubezpieczeń (inwestujących kapitał emerytalny zgroma-dzony w OFE). W najnowszej propozycji Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego proponuje się powierzenie w pierwszym okresie po przejściu na emeryturę (np. pierwsze 12 lat) powszechnym towarzystwom emerytalnym, a po zakończeniu tego okresu ZUS-owi (zarządzanie ryzykiem długowieczności) [KNF, 2013, s. 21]. W ten sposób zachowana zostałaby, już wcześniej akcentowana przez wielu

eks-pertów ze środowisk naukowych i regulatora rynku (KNUiFE, obecnie KNF), ko-nieczność zachowania kapitałowego charakteru II filara również w fazie wypłat oraz konieczność ograniczenia ryzyka demograficznego [KNF, 2013, s. 21].

Monopol ZUS-u na wypłatę emerytur z II filara, w połączeniu zamiany części zgromadzonego w OFE kapitału na zobowiązania w ZUS-ie już na 10 lat przed osiągnięciem wieku emerytalnego, to rozwiązanie zaprzeczające logice reformy emerytalnej z 1999 r., zakładającej dywersyfikację ryzyka w fazie gromadzenia kapitału emerytalnego i uprawnień emerytalnych (wierzytelności) i w fazie wypła-ty świadczeń wypławypła-ty świadczeń. Również to rozwiązanie („dobrowolność plus”) ocenić należy krytycznie.

Dopuszczalny kompromis mogłoby stanowić powierzenie zarządzania aktywa-mi przejętyaktywa-mi z OFE w fazie wypłaty związanej z ZUS-em instytucji państwowej, która stosowałaby zarządzanie pasywne i inwestowała powierzone jej kapitały emerytalne w instrumenty finansowe obarczone niskim ryzykiem (analogicznie do inwestycji realizowanych w Funduszu Rezerwy Demograficznej).

7. PODSUMOWANIE

Analizowany dokument rządowy pt. „Przegląd funkcjonowania systemu emery-talnego. Bezpieczeństwo dzięki zrównoważaniu” nie stanowi wbrew nazwie cało-ściowego przeglądu systemu emerytalnego. Świadczy o tym choćby fakt, że cała uwaga autorów skupiła się na krytyce II filaru publicznego systemu emerytalnego. Pozostałym, niezbilansowanym aktuarialnie systemom emerytalnym (stary, wyga-sający jednofilarowy system emerytalny oparty na zasadzie zdefiniowanego świad-czenia, KRUS, system zaopatrzeniowy finansowany bezpośrednio z budżetu dla służb mundurowych i niektórych innych zawodów, system emerytur górniczych poświęcono w tym opracowaniu zaledwie dwie strony (sic!) [Bezpieczeństwo… 2013, s. 21-22]. Tymczasem wdrażany od 1999 r. repartycyjno-kapitałowy ma również szereg zalet, które w tym dokumencie zostały pominięte (jak choćby ta, że zapewnia autentyczną dywersyfikację ryzyka, w dobie starzenia się populacji). Bez wątpienia system ten wymaga korekt (m.in. wprowadzenia subfunduszy o różnym poziomie ryzyka odpowiadających cyklowi życia uczestników OFE, wprowadzenie nowego wskaźnika do oceny efektywności inwestycji realizowanych na rzecz OFE przez powszechne towarzystwa emerytalne).

Wszystkie trzy proponowane w dokumencie „Bezpieczeństwo dzięki zrów-noważeniu” są złe, gdyż podważając zasadę dywersyfikacji ryzyka między państwo i rynek w warunkach postępującego starzenia się polskiego społeczeń-stwa i przewidywanego w najbliższych dekadach pogłębienia deficytu Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zwiększają ryzyko systemowe, a warianty z ograniczo-ną dobrowolnością wyboru między OFE a ZUS-em dodatkowo zwiększają ryzyko błędnych wyborów po stronie uczestnika systemu (ryzyko idiosynkratyczne).

Rozumiejąc potrzebę ograniczenia wydatków publicznych w okresie osłabienia koniunktury gospodarczej i zbliżania się do progów długu publicznego wyznaczo-nych w ustawie o finansach publiczwyznaczo-nych, zamiast trzech opcji proponowawyznaczo-nych w raporcie lepszym rozwiązaniem autor niniejszego opracowania proponuje cza-sowe zawieszenie wpłacania składek do OFE (np. na okres do 2015 r.) i powołanie komisji z udziałem ekspertów rządowych i środowisk naukowych, która przygotuje kompleksowa koncepcję zmian w systemie zabezpieczenia emerytalnego. Dopiero na tej podstawie można by rozpocząć szersze konsultacje społeczne i ewentualne prace legislacyjne nad zmianami w systemie zabezpieczenia emerytalnego. Jest to praktyka sprawdzona z wielu państwach (m.in. w Wielkiej Brytanii), pozwalająca na wprowadzanie racjonalnych zamian w systemie emerytalnym i pozyskanie dla nich akceptacji społecznej.

Do tego czasu należałoby rozwiązać sprawę wypłatę wypłaty emerytur z II filara wymagającą pilnej regulacji. Pozostałe zmiany systemowe wymagają starannego przemyślenia i przygotowania. Oprócz analizowanych trzech wariantów, które w krótszej lub nieco dłużej perspektywie mogą doprowadzić (i zapewne doprowadzą) do likwidacji OFE przynajmniej równorzędnym rozwiązaniem do dyskusji w gro-nie ekspertów, decydentów i opinii publicznej powinna być poprawa funkcjonowa-nia dotychczasowego systemu emerytalnego wdrażanego od 1999 r. bez naruszafunkcjonowa-nia jego fundamentów (postulowane wielokrotnie wprowadzenie „bezpiecznych” subfunduszy, dalsze zmniejszenie opłat pobieranych przez powszechne towarzy-stwa emerytalne, wprowadzenie zewnętrznego punktu odniesienia (benchmarku) do oceny efektywności działania funduszy opartego na rynkowych stopach zwrotu itp.).

Przyjęty tryb konsultowania analizowanego raportu „Bezpieczeństwo” dzięki zrównoważeniu” (dwa miesiące w okresie wakacyjnym) to zbyt mało czasu na wypracowanie optymalnych rozwiązań, których skutki przez dziesiątki lat ponosić będą miliony uczestników systemu emerytalnego (w tym ponad 16 mln. dotych-czasowych uczestników OFE).

Być może w momencie publikacji tego opracowania takie rozwiązanie nie bę-dzie już możliwe i na podstawie w wielu przypadkach – jak wyżej wskazano – błędnych przesłanek dokonany zostanie wybór jednego z trzech analizowanych wariantów. Jeśli tak się stanie, to potwierdzi się formułowane przez wielu badaczy reform emerytalnych twierdzenie, że największym zagrożeniem dla systemów emerytalnych i przyszłych emerytów nie jest ryzyko demograficzne ani różne ro-dzaje ryzyka związane z funkcjonowaniem rynków finansowych, lecz ryzyko poli-tyczne, presja bieżących, trudnych do pogodzenia potrzeb, której poddani są decy-denci. Pozostaje jednak mieć nadzieję, że dokument „Bezpieczeństwo dzięki zrów-noważeniu”, stanie się inspiracją do wypracowania znacznie lepszych, długofalo-wych rozwiązań, niż te proponowane w ramach trzech rekomendowanych przez jego autorów wariantów zmian w polskim systemie emerytalnym.

LITERATURA

Barr N. 2012, Credit crisis and pensions: international scope, in: Bovenberg L., van Ewjik, Westerhout E., 2012, Multi-Pillar Pensions, Cambridge University Press, Cambridge, s. 90-141.

Bezpieczeństwo dzięki różnorodności. Projekt reformy systemu emerytalno-rentowego, 1997, Biuro Pełnomocnika Rządu ds. Reformy Sytemu Zabezpieczenia Społecznego, Warszawa.

Bezpieczeństwo dzięki zrównoważeniu. Przegląd funkcjonowania systemu emerytalnego, 2013, Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej oraz Ministerstwo Finansów, Warszawa.

Blake D. 2006, Pensions Economics, John willey & Sons, Chichester.

Bovenberg L., van Ewjik, Westerhout E. 2012, Multi-Pillar Pensions, Cambridge University Press, Cambridge.

Chłoń A., Góra M., Shaping Pensnion Reform in Poland: Security through Diversity, The World Bank, Washington.

Chybalski F. 2012, Skutecznośc i efektywnośc systemu emerytalnego. Koncepcja analizy i próba pomiaru, Wydawnictwo Politechniki Łódzkiej, Łódź.

Clark G. 2003, European Pensions & Global Finance, Oxford University Press. Czekaj J. 2013, Raport o szkodliwości OFE, „Rzeczpospolita”, 2.07, s. B11.

European Commission, Grean paper towards adequate, sustainable and safe European Pension system, COM (2010) 365 final, 2010.

European Commission, White Paper “An Agenda for Adequate, Safe and Sustainable pensions”, COM (20120), 55 final.

Filar D. 2013, Ewenement na skale światową, „Rzeczpospolita”, 27.06, s. A7. Góra M. 2003, System emerytalny, Polskie Wydawnictwo ekonomiczne, Warszawa. Gromnicki M. 2013, Na garnuszku państwa, „Puls Biznesu”, 27.06, s. 3.

Holzmann R. 1999, The World Bank Approach to Pension Reform, “Social Protection Discussion Paper Series”, nr 9807, World Bank, Washington.

Holzmann R., Hinz R. 2005, Old-Age Income Support in the Twenty-first Century: An International Perspektive on Pension Systems and Reform, The World Bank, http://worldbank.org/sp/incomsupportfiles/OldAgeSupport-Prelim.Web.pdf [dostęp: 1.07.2013].

Jurek Ł. 2011, Zmiany systemu zabezpieczenia emerytalnego w dobie demograficznego starzenia, “Polityka Społeczna”, Nr 11-12.

Jurek Ł. 2012, Ekonomia starzejącego się społeczeństwa, DIFIN, Warszawa. Królikowski P. 2013, Na garnuszku państwa, „puls Biznesu”, 27.06, s. 3.

KNUiFE, 2005, Wypłaty emerytur z II filara nowego systemu emerytalnego. Raport KNUiFE, w: Wypłata emerytur z filara II systemu emerytalnego, Forum dyskusyjne ubezpieczeń i funduszy emerytalnych, Zeszyt 4, Warszawa.

KNF, 2013, Pismo związane przeglądem funkcjonowania systemu emerytalnego oraz in-formacji o skutkach obowiązywania ustawy z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie niektó-rych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych wraz z propozycjami zmian, http://www.knf.gov.pl/opracowania/rynek_emerytalny/ Rapor-ty_i_opracowania/raporty_i_opracowania.html [dostęp: 1.07.2013].

Orenstein M.A. 2013, Prywatyzacja emerytur. Transnarodowa kampania na rzecz reformy zabezpieczenia Społecznego, Polskie Towarzystwo Ekonomiczne.

Prognoza wpływów i wydatków funduszu emerytalnego do 2060 roku, 2010, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Departament Statystyki, Warszawa, http://www.zus.pl/ bip/prognozy_fus/prognoza_do_2060_MGIPS.pdf.

Prognoza wpływów i wydatków Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, 2013, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Departament Statystyki i Prognoz Aktuarialnych, Warszawa, http://www.zus.pl/bip/prognozy_fus/Prognoza_FUS_2015_2019.pdf.

Sołdek A. 2012, Alokacja aktywów otwartych funduszy emerytalnych po reformie - wpływ na wysokość emerytur i rynek kapitałowy w Polsce oraz rekomendowany model, w: Ekonomiczne i społeczne aspekty reform emerytalnych - Polska i świat, red. M. Szczepański, Wydawnictwo Politechniki Poznańskiej, s. 85-95.

Szczepański M. 2010, Stymulatory i bariery rozwoju zakładowych systemów emerytalnych na przykładzie Polski, Wydawnictwo Politechniki Poznańskiej, Poznań.

UE, 2006, Joint Report on Social Protection and Social Inclusion, Council of the European Union, Brussels.

Żukowski M. 2006, Reformy emerytalne w Europie, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Poznaniu, Poznań, http://ec.europa.eu/employment_social/social_ inclusion/docs/2006/cs2006_7294_en.pdf [dostęp: 2.07.2013].

World Bank, 1994, Averting the Old Age Crisis. A World Bank Policy Research Report, The World Bank, Washington.

"SAFETY THROUGH BALANCING"

– PRELIMINARY ASSESSMENT OF THE PROPOSED CHANGES

Summary

A recent review of the pension scheme carried out by the Ministry of Finance and the Ministry of Labour and Social Policy (inspection report is entitled: "Security through bal-ancing") ended into a general conclusion that "require a thorough reform of the pension funds." Adopted three recommendations: 1) elimination of the inactive part of pension funds (transfer of bonds held in the investment portfolios of pension funds to the Social Insurance Institution and the prohibition on buying Treasury bonds by pension funds), 2) voluntary participation in pension funds, and 3) the so-called. variant of voluntary pen-sion funds "plus" (people interested in staying in the penpen-sion funds would have to pay addi-tional pension contributions, which would decrease their net salary. Moreover, each of these options provides for a gradual takeover by the Social Security savings accumulated in pension funds (for 10 years before reaching a given year participants retirement system) and the assignment of these ZUS pension payments from the capital of the pension system.

The aim of the article is an initial assessment of the assumptions and the anticipated changes in Polish pension system. Author evaluates negatively all three Government pro-posals, because each of them (sooner or late) will lead to destruction of funded part of pub-lic pension system and increase the general systemic risk.

Changes effects of the introduction of each of the three variants of the proposed changes in the Polish pension system.

LEGAL ASPECTS OF PENSION REFORM