WARIANT DRUGI – DOBROWOLNOŚĆ UCZESTNICTWA W CZĘŚCI KAPITAŁOWEJ SYSTEMU EMERYTALNEGO

4.1. Prezentacja proponowanych zmian

W tym wariancie zmian osoby rozpoczynające będą nadal mogły wybrać, do którego OFE chcą należeć. Jeśli jednak nie dokonają samodzielnie wyboru, to ina-czej niż do tej pory nie będą w drodze losowania włączone do któregoś z otwartych funduszy emerytalnych, lecz ich składka w całości trafi do ZUS-u. Dotychczasowi uczestnicy OFE musieliby powtórnie składać deklaracje, czy chcą pozostać w wy-branym funduszu, czy też w całości przekazywać składki emerytalne do ZUS-u. Na podjęcie decyzji mieliby trzy miesiące. Natomiast „składki i aktywa pozosta-łych osób zostaną przeniesione na subkonto II filaru” [Bezpieczeństwo … 2013, s. 88]. Decyzja o przejściu do ZUS-u byłaby nieodwołalna, podczas gdy osoby pozostające w OFE mogłyby w przyszłości zmienić decyzję. Natomiast wybór w kierunku odwrotnym – przeniesienia całości składek z ZUS-u do OFE nie byłby możliwy.

Przeniesienie własności aktywów uczestnika systemu emerytalnego z OFE do ZUS-u miałoby zostać zrekompensowane poprzez „powiększenie subkonta tej osoby w II filarze ZUS o rynkową wartość aktywów, określoną na dzień ich prze-niesienia do ZUS” [Bezpieczeństwo … 2013, s. 88].

Kapitał zgromadzony w OFE (dla osób, które pozostaną w otwartych fundu-szach emerytalnych), podobnie jak w pierwszym wariancie zmian, byłby na 10 lat przed osiągnięciem wieku emerytalnego stopniowo przenoszony do ZUS-u (ściślej: aktywa finansowe byłby sprzedawane i wydawane na bieżące finansowane emery-tur, a w zamian za to uczestnicy systemu emerytalnego otrzymywaliby zapisy na subkoncie w ZUS-ie).

Nasuwa się pytanie, co stanie się w sytuacji, gdy większość czy znaczna część osób uczestniczących dotąd w OFE (ponad 16 mln. osób, łączne aktywa OFE ok. 280 mld zł) trafi do ZUS-u. W jaki sposób zagospodarowane zostaną tak ogromnej wartości aktywa finansowe i czy nie wpłynie to na spadek ich wartości?

Otóż obligacje osób przechodzących di ZUS-u zostałyby umorzone, a „gotówka i depozyty bankowe byłyby wpłacane na subkonto w ZUS” [Bezpieczeństwo … 2013, s. 88]. Jest to o tyle dziwne sformułowanie, że cały czas, gdy mowa była subkoncie w ZUS, chodziło o rachunek, na którym rejestrowane są uprawnienia

emerytalne (wirtualne konto dokumentujące należności wobec uczestników syste-mu), a nie odpowiednik konta bankowego czy rachunku w funduszu inwestycyj-nym.

Jeszcze większe wątpliwości budzi sposób zagospodarowania pozostałych ak-tywów, które miałaby trafić z OFE do ZUS-u – głównie akcji.

Proponuje się cztery rozwiązania:

„1. Pozostawienie w OFE, a w zamian za przeniesienie do ZUS z OFE obligacji o tej samej wartości (które następnie zostaną umorzone) (…).

2. Przeniesienie do ZUS i stopniowa sprzedaż, co najmniej po cenie z dnia prze-niesienia.

3. Przeniesienie do FRD (Funduszu Rezerwy Demograficznej – przyp. M. Sz.), który zarządza nimi w sposób pasywny i sprzedaje tak, aby nie spowodować spadku rynkowej wartości tych papierów.

4. Przeniesienie do ZUS i powierzenie w zarządzanie prywatnym instytucjom finansowym z zadaniem stopniowego sprzedawania ich w przyszłości po jak najwyższej cenie. W szczególności instytucjami takimi mogłyby być PTE”(powszechne towarzystwa emerytalne, prywatne spółki do tej pory zarzą-dzające aktywami OFE – M. Sz.).

Jako zalety tego wariantu (jednostronnej i częściowej) dobrowolności uczest-nictwa w OFE autorzy projektu wymieniają m.in. – oprócz obniżenia długu pu-blicznego – m.in. „istotne zredukowanie asymetrii informacji między ubezpieczo-nymi i PTE – pozostaną w OFE przede wszystkim osoby mające znacznie wyższą od przeciętnej wiedzę na temat rynków kapitałowych”.

4.2. Ocena wariantu drugiego

Na początku znowu można sformułować zastrzeżenie terminologiczne. Nie można mówić o „dobrowolności uczestnictwa w części kapitałowej”, a tym bar-dziej o wyborze miedzy ZUS a OFE. Autentyczny wybór polegałby na możliwości udziału w obu segmentach systemu emerytalnego (OFE i ZUS – jak było do tej pory), przeniesieniu całych zgromadzonych do tej pory aktywów z OFE do ZUS-u w zamian za nabycie odpowiednich do ich wartości uprawnień (należności) z seg-mentu finansowanego repartycyjnie administrowanego przez ZUS) oraz możliwo-ści przeniesienia całego do tej pory zgromadzonego kapitału uprawnień emerytal-nych z ZUS-u do OFE. Wybór tylko w jedną stroną (z OFE do ZUS-u) jest wybo-rem pozornym.

Dalsze wątpliwości budzi ewentualna implementacja rozwiązania polegającego na zastąpieniu obowiązkowego uczestnictwa w OFE udziałem dobrowolnym. Można przypuszczać, że ZUS jako instytucja obsługująca cały system zabezpie-czenia społecznego nie jest organizacyjnie przygotowany do zarządzania aktywami finansowymi tak ogromnej wartości, które należałoby nadal inwestować i

stopnio-wo sprzedawać tak, aby nie utraciły sstopnio-wojej wartości (z wyjątkiem obligacji skar-bowych, które od razu zostaną umorzone). Portfel inwestycyjny każdego z OFE stanowi efekt wieloletnich inwestycji na rynku kapitałowym uwzględniających m.in. zasadę dywersyfikacji ryzyka oraz regulacje ostrożnościowe, jakim podlegają otwarte fundusze emerytalne w Polsce. Dekompozycja tego portfela może dopro-wadzić do chaosu organizacyjnego w ZUS-ie oraz spadku wartości aktywów finan-sowych, mimo powtarzanych przez autorów projektu wielokrotnie zapewnień, że należy wybrać rozwiązanie, „które zminimalizuje wpływ zmian w systemie emery-talnym na rynek kapitałowy [Bezpieczeństwo … 2013, s. 89].

Zasadnicze pytanie, jakie można sobie postawić oceniając ten wariant, to kwe-stia o fundamentalnym znaczeniu: czy z punktu widzenia interesu przyszłych eme-rytów bezpieczniejszy będzie system jednofilarowy w całości administrowany przez ZUS, finansowany wyłącznie w drodze repartycji i oparty na zobowiązaniach państwa wobec przyszłych emerytów, czy też działający do tej pory system dwufi-larowy, repartycyjno-kapitałowy, dzielący ryzyko między państwo i rynek finan-sowy?

Można bowiem z dużą dozą prawdopodobieństwa przypuszczać, że koniecz-ność ponownego przystępowania do OFE osób, które już do otwartych funduszy emerytalnych należą, a także automatyczne kierowanie do ZUS-u osób rozpoczy-nających pracę, które nie dokonają samodzielnie wyboru funduszu, sprawi, że w krótkim czasie większość dotychczasowych uczestników OFE i osób wchodzą-cych na rynek pracy trafi do ZUS-u. Wielokrotnie podejmowane badania opinii społecznej potwierdzają niski stan świadomości emerytalnej i ograniczą znajomość coraz bardziej skomplikowanego publicznego systemu emerytalnego w Polsce. Również fakt, że po wprowadzeniu zakazu akwizycji na rzecz OFE od początku 2012 r. skala transferów spadła ponad stukrotnie (z ponad 160 tys. osób w jednej sesji transferowej w 2010 i 2011 r. do jedynie 1480 osób w 2012 r.), świadczy o tym, że znikoma część uczestników OFE świadomie dokonuje wyboru funduszu kierując się wynikami inwestycyjnymi czy jakością zarządzania. „Aktualna skala transferów może świadczyć o tym – oceniają eksperci Komisji Nadzoru Finanso-wego w swojej opinii przygotowanej w związku z przeglądem funkcjonowania systemu emerytalnego – może świadczyć o stosunkowo niskim poziomie wiedzy w zakresie systemu emerytalnego członków OFE oraz o małym zainteresowaniu tą tematyką. Niska świadomość emerytalna uczestników systemu nie sprzyja konku-rencji jakościowej na rynku OFE” [KNF 2013, s. 3]. O przeciętnie niskim pozio-mie znajomości systemu emerytalnego przez osoby wchodzące na rynek pracy świadczy również to, w 2012 r. – po wprowadzeniu zakazu akwizycji do OFE – „[…] zdecydowana większość nowych członków uzyskuje członkostwo w drodze losowania [KNF 2013, s.19]. Jeśli dodać do tego złą atmosferę celowo tworzoną w 2013 r. przez instytucje rządowe wokół OFE (jako mniej bezpiecznych, mniej efektywnych i droższych niż ZUS), to łatwo przewidzieć, że właściwą intencją projektu dobrowolności wyboru jest zniechęcenie do uczestnictwa w kapitałowym segmencie sytemu. Także w tym przypadku chodzi o krótkookresową redukcję

jawnego długu publicznego kosztem powiększenia zobowiązań ZUS-u (ukrytego, ale równie realnego długu emerytalnego).

Czy zatem powrót do systemu jednofilarowego poprzez stopniową likwidację OFE w wariancie dobrowolnej, jednokierunkowej i nieodwołalnej opcji przecho-dzenia z OFE do ZUS-u – sprawi, że system emerytalny w Polsce zapewni wyższe (bardziej adekwatne) emerytury, zwiększy bezpieczeństwo systemu i jego długo-terminową stabilność finansową? Podstawowym założeniem reformy systemu za-bezpieczenia emerytalnego wprowadzonej w Polsce w 1999 r. była dywersyfikacja ryzyka w systemie emerytalnym poprzez jego podział między państwo i rynek finansowy [Chłoń, Góra, Rutkowski 1999]. Jeśli wskutek pozornej dobrowolności wyboru OFE w krótkim czasie filar kapitałowy zostanie zlikwidowany, to wyso-kość przyszłych emerytur z bazowego, publicznego systemu emerytalnego całko-wicie uzależniona będzie od stanu gospodarki w kraju oraz demografii działającej na niekorzyść systemów finansowanych repartycyjnie (coraz mniej opłacających składki w relacji do pobierających świadczenia). Trudno przypuszczać, aby w tych warunkach możliwe było w dłuższym okresie utrzymanie wskaźnika indeksacji kont w ZUS-ie nad wyższym poziomie, niż możliwie byłoby to w części kapitało-wej systemu. Ponadto dodatkowym źródłem korzyści dla przyszłych emerytów przy zachowaniu segmentu kapitałowego mogłaby być powszechnie stosowane na świecie dywersyfikacja geograficzna inwestycji funduszy emerytalnych. Nie ulega wątpliwości, że przynajmniej część kapitału emerytalnego można by korzystnie zainwestować na rynkach finansowych w różnych krajach przynoszących wyższą stopę zwrotu niż w kraju. Wymaga to zwiększenia limitów inwestycyjnych OFE (obecnie mogą one inwestować za granicą nie więcej niż 5% swoich aktywów), a nie likwidacji segmentu kapitałowego.

Jak słusznie zauważą D. Blake, niezależnie od zalet publicznych systemów emerytalnych odpartych na repartycji w podziale ryzyka między generacji czy we-wnątrz generacji (np. redystrybucja dochodów emerytalnych w ramach danej ko-horty demograficznej systemu między osoby o wyższych i niższych dochodach na korzyść tych ostatnich), podlegają one poważnemu ryzyku systemowemu związa-nym z demografią i tracą stopniowo zdolność do samofinansowania. Tylko czę-ściowym rozwiązaniem tego problemu może być wydłużanie wieku emerytalnego lub redukcja świadczeń. Znacznie lepszym rozwiązaniem jest wprowadzenie finan-sowania kapitałowego jako uzupełnienia dla repartycji. W rozwijającej się, efek-tywnej gospodarce rynkowej stopa zwrotu z kapitału (inwestycji na rynku finanso-wym, na którym działają fundusze emerytalne) jest wyższa, niż stopa wzrostu po-pulacji, na której bazuje system emerytalny o charakterze niefinansowym [Blake 2006, s. 214]. Również wielu innych autorów wskazuje na korzyści związane z dywersyfikacją ryzyka poprzez wprowadzenie segmentu kapitałowego [m.in. Holzmann, Hinz, 2005, s.44-45; Clark, 2003, s. 198-201], choć trzeba przyznać, że nie brakuje też przeciwników takiego rozwiązania [Orentstein, 2013]. Zwykle jed-nak nie negują oni samej zasady dywersyfikacji, a jedynie jej zastosowanie w

ba-zowym systemie emerytalnym, dopuszczając finansowanie kapitałowe w syste-mach dodatkowych lub uzupełniających oszczędności emerytalnych.

W Polsce, w warunkach postępującego starzenia się i zmniejszania populacji oraz relatywnie niskiego poziomu aktywności zawodowej, utrzymanie w dłuższym okresie (perspektywa 20-40 lat) wyższego poziomu waloryzacji kont w ZUS-ie niż na rynku finansowym wydaje się bardzo wątpliwe. Oczywiście, również finanso-wanie kapitałowe pociąga za sobą określone ryzyko (inwestycyjne, rynkowe itp.). Stąd oprócz dywersyfikacji geograficznej lokat sensownym postulatem jest wpro-wadzenie bezpiecznych subfunduszy, do których przenoszone byłyby aktywa OFE na kilka lat przed osiągnięciem przez dany rocznik uczestników wieku emerytalne-go[Sołdek 2012]. Rozwiązanie polegające na przejmowaniu części aktywów OFE przez ZUS, zakładana także w tym wariancie („suwak bezpieczeństwa”), nie zmniejsza poziomu ryzyka w całym systemie emerytalnym, gdyż redukując ryzyko inwestycyjne (w OFE) zwiększa ryzyko demograficzne (część repartycyjna syste-mu administrowana przez ZUS).

Trudno też przyjąć za dobra monetę powtarzane wielokrotnie w raporcie „Bez-pieczeństwo dzięki zrównoważeniu” twierdzenie, iż zobowiązania rejestrowane na indywidualnym koncie w ZUS-ie są równie silne jak zobowiązania z tytułu akty-wów finansowych, w które inwestuje OFE. Aktywa OFE mają realną wartość ryn-kową, którą nie daje się manipulować. Sposób waloryzacji kont w ZUS-ie zależy wyłącznie od decyzji politycznych i podlega częstym zmianom.

Tak więc wprowadzenie pozornej dobrowolności uczestnictwa, która może do-prowadzić do stopniowej likwidacji OFE (zwłaszcza jeśli organa rządowe będą do tego zachęcać) , zwiększy poziom ryzyka systemowego i nie poprawi długookre-sowej stabilności finandługookre-sowej sytemu. Można również wątpić, czy wzrośnie dzięki temu adekwatność przyszłych świadczeń, choć oczywiście wysokość emerytur za 30-40 lat od wielu czynników i trudno dziś precyzyjnie ja prognozować. Trwały deficyt FUS-u nie zostanie zlikwidowany poprzez likwidację OFE, gdyż po ogra-niczeniu składki do segmentu kapitałowego w 2011 r. refundacja składek do OFE tylko w niewielkim stopniu wpływa na stan finansów ZUS-u.

Również wariant drugi realizuje przede wszystkim cel fiskalny – krótkookreso-we zmniejszenie długu publicznego i presji finansokrótkookreso-wej na ZUS poprzez zamianę jawnego długu na ukryty dług systemu emerytalnego.

Drugi wariant zmian w systemie emerytalnym zasługuje również na kry-tyczną ocenę. Ponieważ podejmowana w warunkach asymetrii informacji i rela-tywnie niskie stanu świadomości emerytalnej decyzja o rezygnacji z OFE na rzecz ZUS-u lub automatyczne włączenie osób, które nie zdecydują się na wybór kon-kretnego funduszu emertytalnego, do systemu jednofilarowego w całości admini-strowanego przez ZUS będą miały charakter nieodwołalny, w tym wariancie oprócz wzrostu ryzyka systemowego (dotyczącego ogółu ubezpieczonych) wzro-śnie także ryzyko idiosynkratyczne (nieracjonalnych indywidualnych decyzji uczestników systemu).