Ocena wariantu pierwszego

Ocenę wariantu pierwszego, podobnie zresztą jak pozostałych proponowanych rozwiązań, należałoby rozpocząć od kwestii terminologicznych. Autorzy raportu używają konsekwentnie sformułowanie o „przeniesieniu części środków z OFE do ZUS” [Bezpieczeństwo … 2013, s. 86]. Tymczasem aktywa OFE po zamianie ich na gotówkę, jeśli nie zostaną wydane na inne cele, lecz zasilą Fundusz Ubezpie-czeń Społecznej, a ściślej - subfundusz w ramach FUS-u, z którego finansowana jest wypłata emerytur, zostaną natychmiast wydane na sfinansowanie świadczeń

obecnych emerytur (w ramach repartycji). W zamian uczestnicy systemu otrzymają jedynie zapis księgowy na indywidualnym koncie w ZUS-ie . Wartość wirtualnego konta w ZUS-ie zależy od sposobu jego waloryzacji, a ten z kolei od decyzji poli-tycznych. Już po wprowadzeniu reformy emerytalnej z 1999 r. sposób waloryzacji kont emerytalnych w ZUS-ie zmieniał się parokrotnie. Nie ma żadnej gwarancji, że tak nie stanie się w przyszłości, kiedy deficyt FUS-u jeszcze się pogłębi wskutek postępującego procesu demograficznego starzenia się społeczeństwa”. Trudno nie zgodzić się z opinią, że zobowiązania finansowe z tytułu papierów wartościowych – np. obligacji skarbowych kupowanych przez inwestorów na całym świecie – są znacznie silniejsze niż zapisy księgowe w ZUS-ie. Aktywa OFE będące formą oszczędności uczestnika funduszu miałyby zostać zamienione na zobowiązanie ZUS-u, a nie po prostu przeniesione. To zasadnicza różnica.

Obligacje znajdujące się do tej pory w portfelach aktywów finansowych OFE (wartości 121,7 mld zł) zostałyby umorzone. Taki scenariusz zdecydowanie zmniejsza bezpieczeństwo okrojonego w ten sposób segmentu kapitałowego sys-temu emerytalnego. OFE stałyby się funduszami akcyjnymi po podwyższonym ryzyku i zwiększonej zmienności wyników inwestycyjnych. Jak słusznie wskazuje prof. Dariusz Filar, członek Rady Gospodarczej przy premierze, były członek Rady Polityki Pieniężnej, „jest to sprzeczne z naturą każdego funduszu na całym świecie. Byłby to ewenement na skalę światową!” [Filar 2013, s. A7]. Mirosław Gromnicki, były minister finansów, przedstawia równie krytyczną ocenę tego wariantu: „zaka-zywanie funduszowi kapitałowemu kupowania obligacji jest pomysłem kuriozal-nym. Taki fundusz, niezależnie czy obraca oszczędnościami zwykłymi czy emery-talnymi, musi mieć w portfelu stabilne aktywa, inaczej jest poddany ogromnym wahaniom” [Gromnicki 2013, s. 3]. Mimo że tak okrojone OFE miałby bardzo niewielki wpływ na wielkość przyszłych emerytur (w granicach ok. 5-10%), to jednak zwiększanie ryzyka w segmencie kapitałowym oraz wzrost ukrytego długu ZUS-u wobec przyszłych emerytów trudno uznać za zwiększenie bezpieczeństwa całego systemu emerytalnego, a więc także za poprawę bezpie-czeństwa jego uczestników.

Poważne wątpliwości budzi też propozycja zniesienia wymogu uzupełnienia wartości jednostek uczestnictwa OFE przez zarządzające funduszami powszechne towarzystwa emerytalne w razie osiąganie przez nie gorszych wyników inwesty-cyjnych niż minimalna wymagana stopa zwrotu. Większość ekspertów, która uczestniczyła w toczącej się od dłuższego czasu dyskusji nad podniesieniem efek-tywności i bezpieczeństwa polskiego systemu emerytalnego zgodna jest co do tego, że powinien istnieć prawnie określony punkt odniesienia (benchmark) wymuszają-cy określoną efektywność inwestywymuszają-cyjną OFE i że powinien on opierać się na kryte-riach rynkowych. Istnieją gotowe propozycje wprowadzenia takiego zewnętrznego benchmarku, oparte np. na stosowanym do oceny efektywności funduszy inwesty-cyjnych wskaźniku Sharpe’a czy też – w doprze udokumentowanej propozycji Komisji Nadzoru Finansowego – stopie referencyjnej uwzględniającej roczną stopę zwrotu z akcji i roczna inflację [KNF 2013, s. 16].

Rozwiązanie proponowane w wariancie pierwszym (likwidacja nieakcyjnej czę-ści OFE) spowoduje wzrost ryzyka systemowego, gdyż jednocześnie wzrośnie ryzyko inwestycyjne w segmencie kapitałowym oraz ryzyko demograficzne w segmencie repartycyjnym.

Skalę narastającego ryzyka demograficznego związanego z procesem starzenia się populacji w Polsce ilustruje tabela 3.

Tabela 3. Prognozowane zmiany demograficzne w latach 2010-2060

2010 2020 2030 2040 2050 2060 Populacja ogółem z tego: ^{38 092 37 830 36 796 35 048 33 000 30 605} w wieku produkcyjnym (w mln) ^{24 571 22 503 21 254 19 711 16 713 14 786} w wieku produkcyjnym

(udział w całej populacji) ^{64,5% 59,5% 57,8% 56,2% 50,6% 48,3%} w wieku poprodukcyjnym

(w mln) ^{6 414 8 368 9 289 10 158 11 423 11 415}

w wieku poprodukcyjnym

(udział w całej populacji) ^{16,8% 22,1% 25,2% 29,0% 34,6% 37,3%} współczynnik obciążenia

systemowego* 0,33 0,37 0,41 0,47 0,61 0,68

* iloraz liczby emerytów do osób objętych ubezpieczeniem emerytalnym (opłacających składki) wyliczony w najbardziej optymistycznym wariancie prognozy.

Źródło: Opracowanie własne za podstawie: Prognoza … 2010.

W sytuacji, gdy wzrasta ryzyko demograficzne, na które szczególnie narażone są systemy emerytalne finansowane repartycyjnie (a więc I filar nowego systemu emerytalnego administrowany przez ZUS oraz wydzielone subkonto, na którym rejestrowane są uprawnienia (roszczenia) emerytalne związane z redukcją części składki do OFE od 2011 r. i gdzie miałyby pojawić się nowe zobowiązania z tytułu umorzenia obligacji skarbowych) – dalsze zwiększanie ukrytego długu emerytal-nego w ZUS-ie spowoduje wzrost ukrytego długu emerytalemerytal-nego, z którego w przy-szłości bardzo trudno będzie się wywiązać. Ta sama uwaga dotyczy zresztą wszystkich trzech analizowanych wariantów zmian w systemie emerytalnym.

Wariant z umorzeniem obligacji oznacza de facto nacjonalizację znacznej czę-ści oszczędnoczę-ści zgromadzonych do tej pory w OFE, co może spowodować spory natury prawnej.

Ponadto, pozbawione możliwości dywersyfikacji ryzyka (możliwość restruktu-ryzacji portfela poprzez zakup innych papierów dłużnych będą początkowo praw-nie bardzo ograniczone) otwarte fundusze emerytalne przy najbliższej bessie na giełdzie, która prędzej czy później nieuchronnie się pojawi, poniosą znaczne straty.

Czasu na ich odrobienie może już zabraknąć, gdyż – jak przewiduje Piotr Króli-kowski, prezes Nordea PTE – „Za jakiś czas, przy najbliższej bessie, nastąpi cał-kowity demontaż systemu, bo okaże się, że fundusze akcyjne poniosły straty” [Królikowski 2013, s. 3]. Jest to bardzo prawdopodobny scenariusz.

Umorzenie obligacji zabranych z OFE w zamian za zwiększenie zobowiązań ZUS-u wobec przyszłych emerytów miałoby obniżyć skokowo dług publiczny o 11% PKB, ale o tyle samo powiększy ukryty dług w systemie emerytalnym.

W tym wariancie motyw fiskalny proponowanych zmian jest najbardziej wi-doczny. Warto zatem przypomnieć, że już obecnie część długu publicznego zwią-zana z reformowaniem systemów emerytalnych jest uwzględniana w wymogach ostrożnościowych stawianym krajom członkowskim Unii Europejskiej. Kraje członkowskie UE oraz Komisja Europejska podjęły decyzję o szczególnym trak-towaniu tych krajów UE, które ponoszą ciężar reformy emerytalnej w celu długo-terminowej stabilizacji finansowej systemu emerytalnego, co powoduje zwiększo-ne obciążenia w krótkim i średnim horyzoncie czasowym. Znowelizowano rozpo-rządzenie Rady (WE) nr 146/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie przyśpieszenia i wyjaśnienia procedury nadmiernego deficytu. Nawet odnotowanie niewielkiej nadwyżki deficytu powyżej 3% PKB spowodowanej przekazywaniem części skła-dek emerytalnych do OFE umożliwia Polsce zniesienie lub nieuruchamianie pro-cedury nadmiernego deficytu [KNF 2013, s. 12]. Obecność segmentu kapitałowego w zreformowanym, wielofilarowym systemie emerytalnym w Polsce nie podważa zatem wiarygodności naszego kraju na arenie międzynarodowej ani też nie unie-możliwia równoważenia finansów publicznych i zmniejszania długu publicznego, na który ma wpływ wiele czynników (np. mniejsze wpływy podatkowe w warun-kach utrzymującego się wysokiego bezrobocia czy migracji zarobkowych za grani-cę), a nie tylko refundacja do FUS-u części składek emerytalnych przekazywanych do OFE.

Jeśli wziąć pod uwagę takie kryteria oceny reform emerytalnych, jak adekwat-ność świadczeń, bezpieczeństwo, zdoladekwat-ność do sfinansowania i długookresowa sta-bilność finansowa systemu emerytalnego, to redukcja OFE do roli funduszy akcyj-nych, zamiana oszczędności w formie obligacji skarbowych na wirtualne zapisy na kontach w ZUS-ie, których wartość zależy nie od parametrów rynkowych, lecz decyzji politycznych kolejnych rządów oraz wzrost ukrytego długu w systemie emerytalnym ocenić należy krytycznie, przede wszystkim z punktu widzenia ade-kwatności przyszłych świadczeń, ale także finansowej systemu. Z dostępnych pro-gnoz wpływów i wydatków [Propro-gnoza… 2010, Propro-gnoza… 2013] wynika jedno-znacznie, że deficyt Funduszu Ubezpieczeń Społecznego oraz subfunduszu emery-talnego w ramach FUS będzie rósł. Z najnowszej prognozy wpływów i wydatków FUS na lata 2013-2015 wynika, że deficyt funduszu w 2015 r. może wynieść od 61,58 mld zł do 74,92 mld zł, czyli od 3,3 do 4,2 procent PKB. W 2019 r. w pesy-mistycznym scenariuszu może wzrosnąć aż do ponad 90 mld zł. Równie drama-tycznie rysuje się perspektywa finansowa FUS-u, a w jego obrębie funduszu eme-rytalnego w dłużej perspektywie, kiedy proces starzenia się populacji będzie

postę-pował. Przewidywany deficyt funduszu emerytalnego w 2020 r. zależnie od wa-riantu wyniesie od 77,83 mld zł do 91,40 mld zł, a w 2040 r. od 72,79 mld zł aż do 125,55 mld zł (!) [Prognoza… 2010]. Tak więc zwiększanie ukrytego długu ZUS-u poprzez przeniesienie i umorzenie obligacji skarbowych może spowodować, że ZUS nie będzie w stanie wywiązać się z przyjętych zobowiązań. Nie musi to ozna-czać zaprzestanie wypłaty emerytur, ale wypłatę na niższym poziomie, niż wynika-łoby to z kapitału uprawnień emerytalnych zgromadzonych w I filarze czy też na wydzielonym w ramach I filaru subkoncie, gdzie w zamian za papiery wartościowe z OFE uczestnicy mieliby rejestrowane uprawnienia do przyszłych świadczeń.

Mimo powtarzanych wielokrotnie w raporcie „Bezpieczeństwo dzięki zrówno-ważeniu” tez, iż w wyniku proponowanych w analizowanych trzech wariantach zmian emerytury oferowane wyłącznie z lub niemal wyłącznie (zależnie od przyję-tego wariantu) I filaru finansowanego repartycyjnie będą wyższe emerytury z czę-ści kapitałowej (OFE), a cały system bardziej bezpieczny, budzą one poważne wątpliwości. Twierdzenia te opierają się na założeniu, że system emerytalny o zdefiniowanej składce (a takim jest system zreformowany system emerytalny wdrażany w Polsce od 1999 r.) z założenia w długim okresie jest zrównoważony i nie powoduje niebezpieczeństw dla sektora finansów publicznych.

Jak słusznie zauważa wybitny znawca finansów publicznych, prof. Jan Czekaj, takie założenie byłoby prawdziwe jedynie wówczas, gdy spełnione zostaną trzy warunki [Czekaj 2013]:

– „[…] ”kapitał” zgromadzony w ZUS będzie waloryzowany wskaźnikiem rów-nym nominalnemu tempu wzrostu PKB,

– w punkcie wyjścia system jest zrównoważony,

– nie zmieniają się relację między liczbą pracujących i liczbą pobierających świadczenia”.

Ten pierwszy warunek, jak już wspomniano, obarczony jest dużym ryzykiem politycznym - sposób waloryzacji uprawnień emerytalnych na (wirtualnym) koncie w ZUS-ie wielokrotnie był zmieniany, także w ostatnich latach. Nie ma żadnej gwaranci, że sposób waloryzacji nie zmieni się na mniej korzystny dla przyszłych emerytów.

Drugi warunek, jak dobitnie dowodzi J. Czekaj, nie jest spełniony: „FUS wyka-zuje wysoki stopień nierównowagi, która w ostatnich latach wzrasta i to nie głów-nie z tytułu refundacji składki do OFE. Ograniczegłów-nie składki przekazywanej do OFE tylko w niewielkim zakresie przyczyniło się do zmniejszenia deficytu FUS. Dalsze ograniczenie czy nawet całkowita likwidacja transferów do OFE na niewie-le się zda, gdyż obecnie refundacja składek przekazanych do OFE stanowi niecałe łącznej dotacji do FUS” [Czekaj 2013]. Trudno się nie zgodzić z ta argumentacją, opartą na niepodważalnych danych liczbowych. Na przykład w latach 2009-2012 zmniejszyła się o 3,8 mld zł, mimo spadku refundacji składek do OFE o 12,9 mld zł. Czyli oszczędności z tytułu zmniejszenia składki do OFE w 2011 r. jedynie z nie-całej 1/3 zmniejszyły deficyt FUS-u i związane z nim obciążenia dla finansów publicznych. J. Czekaj formułuje ocenę, mającą mocne oparcie w teorii i praktyce

finansów publicznych, iż „pomiędzy poszczególnymi wydatkami a deficytem sek-tora finansów publicznych nie zachodzi zależność liniowa. Oszczędności z jednego tytułu nie prowadzą nie prowadzą zawsze i wprost do zmniejszenia deficytu; raczej zostaną rozdysponowane na inne cele (…) nawet gdyby nie było OFE, to i tak de-ficyt sektora finansów publicznych nie byłby istotnie mniejszy” [Czekaj 2013].

O tym, że również trzeci warunek, na którym opierało się rozumowanie o zwiększeniu adekwatności świadczeń i długotrwałej stabilności finansowej sys-temu emerytalnego stabilności syssys-temu emerytalnego po częściowym lub całkowi-tym znacjonalizowaniu aktywów OFE w zamian za odpowiednie zapisy na kontach emerytalnych w ZUS-ie, także nie jest spełniony, ze względu na wskazany już proces demograficznego starzenia się społeczeństwa. Nic zresztą nie wskazuje, aby proces ten mógł być w najbliższych dekadach zahamowany. Polska należy do pań-stw o najniższym wskaźniku dzietności na świecie, dodatkowo potencjał ludno-ściowy zmniejsza się o migracje zarobkowe za granicę, co dodatkowo zwiększa obciążenie systemu emerytalnego (pracujący za granicą nie opłacają z reguły skła-dek na ubezpieczenie emerytalne w Polsce).

Biorąc pod uwagę powyższe argumenty, pierwszy z proponowanych warian-tów zmian w polskim systemie emerytalnym ocenić należy krytycznie. Likwi-dacja nieakcyjnej części systemu i umorzenie obligacji w zamian za wzrost zobo-wiązań ZUS-u nie zmniejszy, lecz zwiększy ryzyko dla przyszłych emerytów, prawdopodobnie również nie zwiększy adekwatności przyszłych świadczeń, a OFE zamienione w fundusze akcyjne podlegać będę znacznie większemu ryzku inwe-stycyjnemu (ostatecznie obciążającemu uczestników systemu emerytalnego), co może w dłuższej perspektywie doprowadzić do likwidacji segmentu kapitałowego (II filara) i podważyć podstawowe założenie reformy emerytalnej z 1999 r. o dy-wersyfikacji ryzyka między repartycyjną i kapitałową część systemu emerytalnego i wprowadzenie systemu wielofilarowego zamiast jednofilarowego opartego w całości na umowie pokoleniowej.

Z drugiej strony, jest to jedyny z trzech analizowanych wariantów, który utrzy-muje obligatoryjność uczestnictwa w OFE. Gdyby proces zmniejszenia udziału obligacji skarbowych w aktywach OFE został rozłożony w czasie, a w zamian państwo zaoferowało inne bezpieczne instrumenty dłużne (np. obligacje infrastruk-turalne), to pierwszy wariant mógłby stanowić punkt ewentualnie punkt wyjścia do sensownej reorganizacji funkcjonowania OFE. Jednorazowe znacjonalizowanie części aktywów OFE poprzez umorzenie obligacji ocenić należy krytycznie.

Ponadto uniemożliwienie OFE inwestowania w papiery dłużne skarbu państwa jeszcze bardziej polskie państwo i polską gospodarkę od wierzycieli zagranicz-nych. Nota bene ten aspekt jest zupełnie pomijany w dyskusji na przyszłym kształ-tem polskiego syskształ-temu emerytalnego, mimo że argumenty dotyczące wpływu sys-temu na finanse publiczne, zwłaszcza na jawny dług publiczny wydają się kluczo-we dla autorów proponowanych zmian. Szczegółokluczo-we rozważania na ten temat wy-kraczają poza ramy tego opracowania, ale nadmierne uzależnianie potrzeb pożycz-kowych państwa od inwestorów zagranicznych (w tym kapitału spekulacyjnego)

budzić musi niepokój. Lepiej i bezpieczniej, aby wierzycielami polskiego rządu były OFE, a więc uczestnicy polskiego systemu emerytalnego, niż zagraniczne instytucje finansowe.

4. WARIANT DRUGI – DOBROWOLNOŚĆ UCZESTNICTWA