Odpowiedzialność rządu

W doktrynie przyjmuje się dwoisty podział odpowiedzialności, jaką rząd ponosi za swoje

decyzje. Ponosi on mianowicie odpowiedzialność polityczną oraz prawną[118].

Bożena Dziemidok-Olszewska wskazuje na to, że istotą odpowiedzialności politycz-nej jest

ponoszenie przez piastunów władzy publicznej konsekwencji za zasadność (właściwość, stosowność) pro-ponowanych i podejmowanych działań, a także za konkretne decyzje osoby ponoszącej taką odpowie-dzialność oraz jednostki jej podlegające[119].

Autorka wyraźnie przy tym opowiada się za przyjęciem za zasadne rozróżnienia po-między odpowiedzialnością polityczną a odpowiedzialnością parlamentarną – pierwszy termin jest bowiem znaczeniowo szerszy od terminu drugiego. W przypadku odpowie-dzialności parlamentarnej mowa jest o jej egzekwowaniu przez parlament w sytuacji, gdy dochodzi do zakwestionowania sprawowania funkcji przez dany ośrodek decyzyjny (na przykład rząd) lub gdy dochodzi do ujawnienia znaczącej różnicy poglądów pomiędzy parlamentem (a zwłaszcza większością parlamentarną) a inną osobą lub innymi osobami sprawującymi funkcje publiczne na temat prowadzonej polityki. Odpowiedzialność poli-tyczna (w szerokim tego sformułowania znaczeniu) obejmuje natomiast także możliwość jej wyegzekwowania przez inne podmioty, takie jak naród, wyborcy, partie polityczne, prezydent lub premier[120].

Odpowiedzialność parlamentarna rządu odnosi się bądź to do działalności indywidu-alnej ministrów oraz premiera lub ministrów z wyłączeniem premiera (odpowiedzialność indywidualna), bądź to do działalności kolegialnej całego rządu (odpowiedzialność

soli-darna)[121]. Niezależnie jednak od tego, czy odpowiedzialność ponoszona jest przez organ

jednoosobowy, czy kolegialny, może ona przyjmować dwie formy: wotum zaufania oraz wotum nieufności[122].

Wotum zaufania znajduje zastosowanie przede wszystkim w momencie powoływania nowego gabinetu i jest dowodem na posiadanie wystarczającej większości parlamentarnej do popierania decyzji rządu. Zdarza się jednak niekiedy, że wotum zaufania spełnia swą funkcję symboliczną – przykładowo wtedy, gdy rząd chce sprawdzić, czy może liczyć na poparcie parlamentarnej większości. Dzieje się tak w przypadku zmian politycznych (na przykład rozpadu koalicji stanowiącej dotychczas zaplecze rządu) lub też w przypadku

[118] Por. W. Szyszkowski, Z. Witkowski, J. Galster, Prawo konstytucyjne. Zarys instytucji w okresie transformacji

ustro-jowej, Toruń 1993, s. 123; Z. Szeliga, Odpowiedzialność parlamentarzystów, prezydenta, Rady Ministrów oraz jej członków w świetle Konstytucji z 2 kwietnia 1997 roku, Lublin 2003, s. 7–12.

[119] B. Dziemidok-Olszewska, Odpowiedzialność głowy państwa i rządu we współczesnych państwach europejskich, Lublin 2012, s. 61.

[120] Ibidem, s. 62. Por. także: R. Mojak, Prawnoustrojowa instytucjonalizacja…, s. 338–339. [121] M. Mistygacz, Rząd w procesie ustawodawczym w Polsce, Warszawa 2012, s. 65.

[122] T. Mołdawa, Odpowiedzialność gabinetów i kryzysy rządowe – doświadczenia krajów Europy Zachodniej, (w:) idem (red.), Państwo – Demokracja – Samorząd. Księga jubileuszowa na sześćdziesięciolecie profesora Eugeniusza

forsowania konkretnych rozwiązań wywołujących opór wśród parlamentarzystów dotąd popierających rząd. Warto podkreślić, że nie we wszystkich systemach ustrojowych insty-tucja wotum zaufania niebędącego wyrazem poparcia dla rządu w momencie jego powsta-nia znajduje swoje zastosowanie. Zdecydowanie częściej dotyczy też rządu jako organu

ko-legialnego niż indywidualnych ministrów[123]. Ponadto istnieje znacząca różnica w zakresie

podmiotowym, jeśli chodzi o wnioskowanie o wyrażenie rządowi wotum zaufania. Przy-kładowo we Francji konieczna jest do tego odpowiednia uchwała podjęta przez członków

rady ministrów, natomiast w Polsce – pozostaje to uprawnienie indywidualne premiera[124].

Formalnoprawne zasady dotyczące drugiej z form odpowiedzialności parlamentarnej

rządu – to jest wotum nieufności – znacząco wpływają na ustrojową pozycję tego organu[125].

Może ono bowiem przybierać postać konstruktywną lub niekonstruktywną (w przypad-ku tego drugiego typu w literaturze często spotyka się także określenie zwykłego wotum nieufności).

W pierwszym przypadku wnioskujący powinien wskazać alternatywne – w jego opi-nii – rozwiązanie, które ma szansę realizacji w sytuacji, gdyby wotum nieufności uda-ło się uchwalić. W praktyce większości systemów ustrojowych sprowadza się to do ko-nieczności wskazania we wniosku o wyrażenie wotum nieufności dla rządu lub ministra potencjalnego następcy przewodniczącego rządu lub jednego z ministrów. Utrudnia to

znacząco wyegzekwowanie parlamentarnej odpowiedzialności[126], ponieważ jeśli rząd

wciąż posiada poparcie większości parlamentarzystów, szanse na wyrażenie wobec niego wotum nieufności ograniczone są do przypadków losowych. Sytuacja zmienia się jednak zasadniczo w przypadku niekonstruktywnego wotum nieufności. Nie istnieje wówczas konieczność przedstawienia kandydatów, którzy mogliby zastąpić bądź przewodniczącego rządu bądź też konkretnego ministra. Wniosek taki stosunkowo łatwo jest przeforsować, natomiast zdecydowanie trudniej zachować w takim układzie parlamentarno-gabinetową stabilność[127].

Leszek Garlicki wskazuje na to, że mechanizm egzekwowania odpowiedzialności par-lamentarnej – poprzez przedłożenie wniosku o głosowanie nad wotum zaufania lub wo-tum nieufności – w przypadku posiadania przez rząd zaplecza parlamentarnego w postaci większości deputowanych gotowych go popierać jest instrumentem wyłącznie symbolicz-nym. Opozycja parlamentarna nie ma bowiem realnych szans na to, by złożone wnioski uzyskały akceptację skutkującą koniecznością podania się rządu, premiera lub ministrów

[123] Patrz szerzej: W. Sokolewicz, Odpowiedzialność parlamentarna Rządu RP (votum zaufania, votum nieufności,

ab-solutorium), Warszawa 1993.

[124] A. Kulig, Reguła większości a powoływanie rządu w wybranych systemach parlamentarnych, (w:) P. Tuleja, M. Florczak-Wątor, S. Kubas (red.), op. cit., s. 342.

[125] E. Gdulewicz, W. Skrzydło, Wotum nieufności wobec członka Rady Ministrów w uregulowaniach obowiązującej

konstytucji i praktyce lat 1997–2007, (w:) E. Gdulewicz, H. Zięba-Załucka (red.), Dziesięć lat Konstytucji Rzeczy-pospolitej Polskiej, Rzeszów 2007.

[126] Sławomir Patyra wskazuje na to, że wprowadzaniu tego mechanizmu do praktyki konstytucyjnej Republiki Weimarskiej towarzyszyły oskarżenia o próby podważenia istoty parlamentaryzmu. Zob. S. Patyra,

Konstruktyw-ne wotum nieufności jako formuła tworzenia i dymisji Rady Ministrów, „Przegląd Sejmowy”, nr 1 (2001), s. 10.

do dymisji. Jedynym realnym środkiem proceduralnym wzmacniającym funkcję kontro-lną opozycji parlamentarnej wobec rządu są natomiast pytania i interpelacje, które wszy-scy posłowie mogą kierować do rządu lub określonych jego członków, oraz sprawozdania i oświadczenia, które rząd niekiedy zobligowany jest składać i nad którymi w niektórych

systemach ustrojowych przeprowadza się parlamentarną debatę[128]. Powyższe

uwarunko-wania sprawiają, że kompetencje kontrolne parlamentu wobec rządu w wielu państwach

są rzadko wykorzystywane[129].

Odpowiedzialność prawną politycy ponoszą z kolei za naruszenie prawa. Szczególnym jej rodzajem jest odpowiedzialność konstytucyjna obejmująca działania będące narusze-niem konstytucji lub ustaw w związku z zajmowanym stanowiskiem lub w zakresie

swo-jego urzędowania[130]. Oprócz odpowiedzialności konstytucyjnej sprawujący władzę mogą

zostać pociągnięci do odpowiedzialności cywilnej i karnej, aczkolwiek w niektórych sys-temach ustrojowych członków rządu chronią w tym aspekcie określone – ograniczone czasowo do okresu wypełniania funkcji – immunitety. B. Dziemidok-Olszewska wskazuje na to, że instrumenty egzekwowania odpowiedzialności konstytucyjnej wykorzystywane są bardzo rzadko – głównie wtedy, gdy inne środki zawodzą lub nie przyniosły oczekiwa-nych efektów[131].

[128] L. Garlicki, Rada Ministrów: powołanie – kontrola – odpowiedzialność…, s. 144.

[129] Taką tezę przyjmuje Branko Smerdel w pracach: B. Smerdel, Odgovornost Vlade u Europskom kontekstu: Kako

eu-ropske (parlamentarne) institucije „Rade svoj posao”, „Zbornik pravnoga fakulteta u Zagrebu”, t. 60, nr 3–4 (2010),

s. 631–655; idem, Ustrojstvo vlasti Republike Hrvatske. Nova ustavna rješenja i njihovi izgledi, „Zbornik pravnoga fakulteta u Zagrebu”, t. 51, nr 1 (2001), s. 5–21.

[130] J. Zaleśny, Konstytucyjne koncepcje odpowiedzialności, (w:) M. Kruk (red.), Konstytucja RP z 1997 r. na tle zasad

państwa prawnego. Zagadnienia wybrane, Warszawa 2006, s. 186–191.