PERSPEKTYWY WSPÓłPRACY OLAF-U Z PROKURATURą EUROPEJSKą
2. OLAF – aktualne rozwiązania prawne
P
owszechnie dostrzegana konieczność ochrony interesów finanso-wych Unii Europejskiej determinuje również potrzebę rozwoju na poziomie europejskim instytucji je chroniących. Z woli politycznej państw członkowskich najprawdopodobniej powstanie Prokuratura Europejska. Perspektywy czasowe jej utworzenia oraz ramy prawne działalności pozostają na razie kwestią otwartą. Już teraz nie budzi jednak wątpliwości fakt, że powstanie nowego europejskiego organu działającego na rzecz ochrony interesów finansowych UE wpłynie na dotychczas istniejące podmioty funkcjonujące w tej sferze, w tym Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych – OLAF.Określenie możliwych perspektyw współdziałania OLAF-u i przy-szłej Prokuratury Europejskiej wymaga najpierw przedstawienia ak-tualnych regulacji, na podstawie których funkcjonuje OLAF.
2. OLAF – aktualne rozwiązania prawne
2.1. Mandat urzędu
OLAF jako niezależna jednostka dochodzeniowa wchodzi w skład struktury Komisji Europejskiej. Utworzony został decyzją Komisji 1 Prokurator Biura do Spraw Przestępczości Zorganizowanej Prokuratury Krajowej, oddelego- wany ekspert krajowy do Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych. Przed-stawione stanowisko jest osobistym poglądem autorki, a nie instytucji, w których pracuje.
z dnia 28 kwietnia 1999 roku2, ustanawiającą Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF). Podstawą funkcjonowa-nia Urzędu jest art. 280 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Euro-pejską (TWE), aktualnie art. 325 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Urząd przejął umocowania dochodzeniowe przekazane Komisji przez ustawodawstwo unijne oraz porozumienia z państwa-mi trzecipaństwa-mi.
Przedmiotwo, mandat OLAF-u obejmuje w zasadzie wszelkie dochody i wydatki Unii Europejskiej, a więc budżet ogólny, budżety zarządzane przez Unię lub w ich imieniu oraz fundusze nieobjęte budżetem, zarządzane na własny rachunek przez agencje Unii.
Do kompetencji OLAF-u należy również ochrona innych, niefi-nansowych interesów UE oraz podejmowanie działań mających na celu ochronę tych interesów przed uchybieniami, które mogą prowa-dzić do wszczęcia postępowań administracyjnych lub karnych.
Na czele Urzędu stoi Dyrektor Generalny, do którego kompeten-cji należy podjęcie decyzji o wszczęciu, przeprowadzeniu i zakoń-czeniu dochodzenia. Służby dochodzeniowe OLAF-u działają pod jego kierownictwem, z jego upoważnienia i pod jego kontrolą.
Dodatkowym gwarantem niezależności OLAF-u jest Komitet ds. Nadzoru, sprawujący bieżącą kontrolę nad działalnością docho-dzeniową Urzędu, która to kontrola nie może jednak oddziaływać na dochodzenia będące w toku.
2.2. Główne kompetencje
W decyzji ustanawiającej OLAF, Komisja określiła zasadnicze zada-nia realizowane przez Urząd.
Do uprawnień OLAF-u należy:
prowadzenie wewnętrznych i zewnętrznych dochodzeń
admini-■ ■
stracyjnych na podstawie przepisów prawa unijnego, przy czym podejmowane działania kontrolne w państwach członkowskich odbywają się w ramach uregulowań krajowych;
udzielanie Komisji wparcia we współpracy z państwami
członkow-■ ■
skimi w dziedzinie walki z korupcją i nieprawidłowościami; 2 Decyzja Komisji Nr 352/1999 z dnia 28 kwietnia 1999 r., ustanawiającą Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) (Dz. U. WE 1999 L 136).
prowadzenie działań operacyjnych Komisji związanych ze
zwal-■ ■
czaniem nadużyć finansowych, poprzez rozwijanie niezbędnej infrastruktury, udzielanie wsparcia operacyjnego i technicznego na rzecz instytucji, organów i urzędów krajów członkowskich; gromadzenie i analizowanie informacji na temat wszelkich
nie-■ ■
prawidłowości finansowych;
utrzymywanie stałego kontaktu ze służbami policyjnymi i
orga-■ ■
nami sądowymi państw członkowskich;
przygotowywanie propozycji legislacyjnych Komisji i rozwijanie
■ ■
koncepcji przeciwdziałania korupcji;
reprezentowanie Komisji na forach dotyczących walki z
korup-■ ■
cją, oszustwami i innymi działaniami na szkodę interesów finan-sowych Unii Europejskiej.
2.3. Rodzaje dochodzeń
OLAF realizuje swoje funkcje dochodzeniowe przez prowadzenie w pełni niezależnych wewnętrznych i zewnętrznych dochodzeń ad-ministracyjnych.
Celem dochodzeń wewnętrznych jest zwalczanie nadużyć fi-nansowych, korupcji i poważnych uchybień wewnątrz organów UE oraz ujawnianie zaistniałych poważnych nieprawidłowości związa-nych z wypełnianiem obowiązków służbowych przez personel, które mogą narażać na szkodę interesy Unii, a w konsekwencji prowadzić do wszczęcia postępowań dyscyplinarnych lub karnych.
W ramach dochodzeń wewnętrznych (ang. internal
investiga-tion) czynności dochodzeniowe prowadzone są wewnątrz organów
Unii Europejskiej na podstawie rozporządzeń Parlamentu Europej-skiego i Rady z dnia 25 maja 1999 roku Nr 1073/99 i Nr 1074/993 dotyczących dochodzeń prowadzonych przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) oraz reguł i przepisów określonych w wewnętrznych decyzjach podjętych przez organy unijne.
Dochodzenia zewnętrzne mają natomiast na celu wykrywanie nieprawidłowości i zwalczanie korupcji oraz nadużyć finansowych 3 Rozporządzenia (WE i Euratom) Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 25 maja 1999 r. Nr 1073/99 (Dz. U. WE 1999 L 136) i Nr 1074/99 (Dz. U. WE 1999 L 136) dotyczące docho-dzeń prowadzonych przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF).
narażających na szkodę interesy finansowe UE, popełnianych przez podmioty gospodarcze w państwach członkowskich lub krajach trze-cich.
Prowadzenie dochodzeń zewnętrznych (ang. external
investi-gation) oparte jest również na rozporządzeniach Nr 1073/99 i Nr
1074/99. Ponadto podstawę prawną tych dochodzeń stanowią: roz-porządzenie Rady Nr 2185/964 w sprawie kontroli na miejscu oraz inspekcji przeprowadzanych przez Komisję w celu ochrony intere-sów finansowych Unii Europejskiej przed nadużyciami finansowymi i innymi nieprawidłowościami, rozporządzenie Rady Nr 595/915 do-tyczące nieprawidłowości i odzyskiwania kwot niesłusznie wypłaco-nych w związku z finansowaniem wspólnej polityki rolnej (…) oraz odpowiednie przepisy sektorowe oraz porozumienia o współpracy, pozwalające na prowadzenie sprawdzeń i kontroli na miejscu w po-mieszczeniach podmiotów gospodarczych, w państwach członkow-skich i krajach trzecich (ang. on-the-spot checks and inspections). W ramach powyższych dochodzeń funkcjonariusze dochodzeniowi OLAF-u, mają szerokie uprawnienia w zakresie gromadzenia dowo-dów, zwłaszcza w ramach postępowania wewnętrznego.
W toku dochodzeń zewnętrznych czynności dowodowe prowa-dzone są na takich samych warunkach, na jakich dokonują ich krajowi inspektorzy administracyjni i w zgodzie z ustawodawstwem krajowym, a państwo członkowskie ma obowiązek udzielenia wspar-cia OLAF-owi w uzyskaniu dostępu do kontrolowanych miejsc. Po-nadto władze krajowe mają możliwość współuczestniczenia w takiej kontroli.
W toku dochodzeń, służby dochodzeniowe mogą również wzy-wać na przesłuchanie osoby posiadające istotne informacje w danej sprawie oraz osoby objęte dochodzeniem, którym zapewnia się sto-sowne gwarancje pocesowe.
4 Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) Nr 2185/96 z dnia 11 listopada 1996 r. w sprawie kontroli na miejscu oraz inspekcji przeprowadzanych przez Komisję w celu ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich przed nadużyciami finansowymi i innymi nieprawidłowo-ściami (Dz. U. WE 1996 L 292). 5 Rozporządzenie Rady (EWG) Nr 595/91 z dnia 4 marca 1991 r. dotyczące nieprawidłowo- ści i odzyskiwania kwot niesłusznie wypłaconych w związku z finansowaniem wspólnej polity-ki rolnej oraz organizacji systemu informacyjnego w tej dziedzinie i uchylające rozporządzenie (EWG) 283/72 (Dz. U. WE 1991 L 067).
2.4. Zakończenie dochodzeń
W chwili zakończenia sprawy prowadzonej w formie dochodzenia wewnętrznego lub zewnętrznego, sporządzane jest sprawozdanie końcowe z dochodzenia (ang. final case report), w którym przed-stawia się ustalony w wyniku postępowania stan faktyczny, wnio-ski oraz, w stosownych przypadkach, zaleca podjęcie odpowiednich działań przez właściwe organy krajowe, unijne lub międzynarodowe. Takie sprawozdanie powinno stanowić dopuszczalny dowód w kra-jowych postępowaniach administracyjnych i sądowych.
OLAF podejmuje administracyjne, dyscyplinarne, finansowe, są-dowe i legislacyjne działania następcze (ang. follow up) w odnie-sieniu do swoich dochodzeń, zgodnie ze szczególnymi wymogami każdej sprawy i w porozumieniu z innymi organami Komisji oraz właściwymi organami państw członkowskich.
W przypadku dochodzenia wewnętrznego, Dyrektor Generalny przekazuje sprawozdanie końcowe z dochodzenia wraz z istotnymi dokumentami właściwemu organowi Unii. Jednocześnie informacje o okolicznościach, które mogą stać się przedmiotem postępowania karnego przesyłane są odpowiednim organom zainteresowanego państwa członkowskiego.
W odniesieniu do dochodzenia zewnętrznego, w przypadku za-istnienia podejrzenia zaza-istnienia przestępstwa, sprawozdanie końco-we z dochodzenia wraz ze stosowną dokumentacją jest przekazywa-ne właściwym organom państwa członkowskiego.
2.5. Inne rodzaje spraw
Poza dochodzeniami, OLAF prowadzi między innymi także sprawy, w których byłby kompetentny prowadzić dochodzenia zewnętrzne, ale ponieważ w sprawach tych toczą się już postępowania w pań-stwach członkowskich, OLAF angażuje się w nie w innych for-mach.
Należą do nich sprawy koordynacyjne (ang. coordination cases), w których rola OLAF-u polega miedzy innymi na ułatwianiu gro-madzenia i wymiany informacji oraz zapewnieniu właściwej komu-nikacji pomiędzy zainteresowanymi organami krajowymi i unijnymi oraz sprawy mające na celu udzielenie pomocy w toczących się
postępowaniach karnych (ang. criminal assistance cases). Te ostat-nie inicjowane są na prośbę właściwych organów państwa człon-kowskiego, które zwraca się do OLAF-u o udzielenie stosownego wsparcia.
W ramach tych spraw OLAF nie może podejmować żadnych dochodzeniowych czynności dowodowych, ale np. organizuje robo-cze spotkania koordynacyjne, które stanowią platformę do ustalania strategii działania pomiędzy zainteresowanymi stronami: prokura-torami, funkcjonariuszami policji, organów celnych i innych służb państw członkowskich, prowadzących powiązane ze sobą przedmio-towo i podmioprzedmio-towo postępowania.
OLAF może również monitorować postępowania toczące się już w państwach członkowskich (ang. monitoring cases).