postanowienia Traktatu z Lizbony
5. Tymczasowa reforma Eurojustu
W
ażne jest, aby w oczekiwaniu na ratyfikację Traktatu z Lizbony, a po jego wejściu w życie – na pierwsze inicjatywy ustawodawcze mające na celu rozwój Eurojustu i przekształcenie europejskich in-stytucji wymiaru sprawiedliwości, co powinno stanowić znaczący element programu politycznego w zakresie obszaru wolności, bezpie-czeństwa i sprawiedliwości (następującego po programie haskim)12, dokonać analizy istniejącej sytuacji, wyciągnąć wnioski z przeszłości i zaplanować możliwą reformę w ramach istniejących Traktatowych ram prawnych. Co się tyczy Eurojustu, istnieją wystarczające dowody by stwierdzić, że nie został wyposażony w konieczne kompetencjei infrastrukturę, aby wypełnić misję w europejskim obszarze są-dowym. W rezultacie przypływ informacji do Eurojustu był słaby, a jego możliwości niewykorzystane. Problemy wskazywane przez Eurojust, praktyków i teoretyków są następujące13:
1. Implementacja decyzji o utworzeniu Eurojustu do prawa kra-jowego państw członkowskich UE jest niewystarczająca. Wie-le państw nie posiada szczegółowych przepisów odnoszących się do kompetencji Eurojustu i jego krajowych przedstawicie-li. Niektórzy przedstawiciele tracą uprawnienia prokuratorskie lub sędziowskie po nominacji na przedstawiciela w Eurojuście. W konsekwencji przedstawiciele krajowi w Eurojuście nie mają równoważnych kompetencji.
2. Zaangażowanie przedstawiciela krajowego w strukturę krajową jest wyraźnie ograniczone, zwłaszcza w odniesieniu do czynno-ści operacyjnych (wszczynanie postępowania karnego, prowa-dzenie postępowania). W niektórych państwach, przedstawiciele krajowi napotykają trudności, gdy próbują dostać się do policyj-nych lub sądowych baz dapolicyj-nych.
3. Aktywne kompetencje Eurojustu są bardzo ograniczone. Euro-just napotyka trudności w uzyskaniu informacji w czasie postę-powania w państwie członkowskim i nie jest w stanie prowadzić większych spraw. Jako instytucja, która zwraca się o informacje jest w bardzo słabej pozycji. Obowiązek informowania Eurojustu i przekazywania mu spraw, spoczywający na instytucjach krajo-wych, nie jest zupełnie jasny. Ponadto, Eurojust nie może otwie-rać akt roboczych Europolu i nie ma dostępu do akt OLAF-u. Istnieją poza tym problemy z wymianą informacji w trójkącie między Europolem, Eurojustem i OLAF-em.
Przedstawionaa analiza pozostaje w dużej sprzeczności z wyni-kami niedawnej ankiety14 przeprowadzonej przez Eurojust w sprawie implementacji decyzji o utworzeniu Eurojust w prawie krajowym
13 Studium w sprawie przyszłości Eurojustu i Europejskiej Sieci Sądowniczej w kontekście walki z przestępczością transgraniczną, Dyrekcja Generalna Sprawiedliwość, Wolność i Bez-pieczeństwo, marzec 2008 roku.
14 Eurojust, Odpowiedzi na kwestionariusz w sprawie implementacji decyzji o Eurojuście, Portugalia 2007.
i gotowości państw członkowskich do nowelizacji tej decyzji. Ogól-nie biorąc, większość politycznych aktorów w państwach członkow-skich woli status quo. Wobec tej rozczarowującej postawy, Komisja Europejska otwarcie rozważała możliwość wystąpienia z własną ini-cjatywą ustawodawczą zmiany decyzji o Eurojuście15, co zaowoco-wało niedawnym projektem opracowanym przez 14 państw człon-kowskich16. Zasadnicze koncepcje tego projektu są następujące: 1) odpowiedzi z Eurojustu w nagłych przypadkach (np.
kontrolo-wanej przesyłki);
2) wzmocnienie koordynacji w sprawach konfliktów jurysdykcyj-nych lub odrzucenia wykonania wniosków o pomoc prawną; 3) potrzeba zrównoważonych kompetencji przedstawicieli
krajo-wych, zwłaszcza w odniesieniu do spraw nagłych;
4) poprawa przepływu informacji do Eurojustu w celu umożliwie-nia mu wykonywaumożliwie-nia jego misji;
5) wzmocnienie współpracy między Eurojustem, państwami człon-kowskimi i państwami trzecimi.
Kluczowym przepisem projektu jest bez wątpienia art. 9a, który przyznaje przedstawicielom krajowym następujące kompetencje na płaszczyźnie prawa krajowego:
1) wnioskowanie o pomoc prawną (w tym wnioski o wzajemne uznawanie);
2) nakazywanie przeszukań i zajęcia przedmiotów; 3) autoryzacja i koordynacja przesyłek kontrolowanych.
Projekt przewiduje istnienie jednostki koordynacyjnej w pilnych sprawach17, co zakłada stałą obecność przedstawiciela krajowego (24 godziny na dobę, codziennie), zajmującego się sprawami pilny-mi, z użyciem kompetencji przewidzianych w art. 9a. Przykłado-wo, członkowie jednostki przekazywaliby wnioski o pomoc praw-ną w sprawach karnych i, w razie niezidentyfikowania odpowied-niej instytucji krajowej (lub zidentyfikowania z opóźnieniem), sami by je wykonywali18. Może się to wydawać zaskakujące, ale wiele
15 COM (2007) 644; zob. „Eucrim” 2007, nr 3-4, s. 86.
16 OJ C 54 z dnia 27 lutego 2002 r., s. 4; zob. „Eucrim” 2007, No. 3–4, s. 84f.
17 „Emergency Coordination Cell (ECC)”, por. art. 5a projektu.
państw członkowskich sprzeciwia się idei delegowania kompetencji na przedstawicieli krajowych, mimo że zgadza się na to właściwa instytucja krajowa lub sama tego żąda, a zachodzi to w zależności od sprawy albo nawet jest ograniczone do spraw pilnych. Wiele państw członkowskich obawia się pozakrajowej instytucji wyposa-żonej w ponadnarodowe uprawnienia i w czasie negocjacji wysuwa zastrzeżenia natury konstytucyjnej.
Zważywszy na odmienność opinii państw członkowskich co do uprawnień Eurojust, nawet tych państw członkowskich, które wystąpiły ze wspomnianą inicjatywą ustawodawczą, nie dziwi, że treść ostatecznie przyjętego tekstu19 została znacząco osłabiona. Pod-trzymano, ale inaczej ujęto, koncepcję zrównoważonych uprawnień przedstawicieli krajowych. Kompetencje krajowe przedstawicieli kra-jowych (art. 9a) zostały uszczegółowione w art. 9 b-d. Wyróżniono uprawnienia zwykłe, uprawnienia na wniosek instytucji krajowych i uprawnienia w sprawach pilnych. Uprawnienia zwykłe, o których mowa w art. 9b, są ograniczone do wymiany informacji. Dodatkowo, ale w zależności od zgody właściwej instytucji krajowej lub na jego wniosek i w poszczególnych sprawach, przedstawiciel krajowy może wystąpić z wnioskiem o wzajemną pomoc prawną lub wzajemne uznanie i je wykonać. Podtrzymano także ideę jednostki koordy-nacyjnej w pilnych sprawach (którą w art. 5a nazwano jednostką koordynacyjną na wezwanie). W pilnych sprawach, na mocy art. 9c przedstawiciel krajowy ma prawo autoryzować dokonanie przesyłki kontrolowanej i wykonywać wnioski o pomoc prawną i wzajemne uznanie.
6. Analiza
P
owyższa analiza statutu i funkcjonowania Eurojustu oraz planów reformy jest bardzo ważna dla kształtu unijnych instytucji wymia-ru sprawiedliwości20. Reforma Eurojust oczywiście nie rozwiązuje19 Decyzja Rady w sprawie wzmocnienia Eurojustu nowelizująca decyzję Rady z dnia 28 lu- tego 2002 r ustanawiająca Eurojust w celu zintensyfikowania walki z poważną przestępczo-ścią, dokument Rady 5347/09 z dnia 20 stycznia 2009 r.
20 J.L. Lope da Morta, Eurojust – The Heart of the Future European Public Prosecutor’s Office, „Eucrim” 2008, nr 1–2, s. 62–66
wszystkich problemów. Po pierwsze, rezultat będzie uzależniony od sytuacji w każdym z państw członkowskich. Jest zdumiewają-ce, że większość państw członkowskich obawia się, że ich własny przedstawiciel w Eurojuście stanie się ponadnarodowym czynnikiem w ramach systemu krajowego. Państwa członkowskie wciąż błędnie uważają, że Eurojust to tylko pośrednik między organami krajowy-mi, zajmujący się współpracą horyzontalną. Zaprzeczają pionowemu wymiarowi kooperacji za pośrednictwem Eurojustu.
Po drugie, jasne jest, że zmiana zasad współpracy z systemu opartego na pomocy prawnej na system wzajemnego uznawania orzeczeń napotyka na problemy. Niedawno negocjowane instru-menty dotyczące wzajemnego uznawania, w tym europejski nakaz aresztowania, stoją w istocie w połowie drogi między pomocą a wza-jemnym uznawaniem. W rezultacie, z powodu zwiększonej ilości przesłanek odmowy i zwiększonej ilości przypadków stosowania wy-mogu podwójnej karalności, znaczenie wzajemnego uznawania dla już istniejących dowodów jest mniejsze niż dla aresztowania i wy-dania osoby, co jest oczywiście absurdalne. Ani pomoc prawna, ani wzajemne uznawanie nie są w stanie pokonać problemów fragmen-tacji europejskiego obszaru sądowego. System oparty na wzajemnym uznawaniu może być udany jedynie, jeśli będzie mu towarzyszyła wystarczająca harmonizacja procedury karnej (w tym zasad postę-powania dowodowego i gwarancji rzetelnego procesu) i nie będzie ograniczony do spraw transgranicznych.
Ochrona suwerenności narodowej w odniesieniu do postępowa-nia i ścigapostępowa-nia karnego jest oparta nie tylko na nacjonalizmie, ale także na braku równoważnych standardów w zakresie postępowa-nia karnego i braku zaufapostępowa-nia co do wydolności lub jakości systemu wymiaru sprawiedliwości w innych państwach członkowskich. Jak długo państwa członkowskie nie uznają swoich systemów prawnych i praktyki stosowania prawa za równoważne, tak długo nie będą sobie wzajemnie ufały i będą zasłaniały się tak zwanymi wspólny-mi standardawspólny-mi Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, aby ukryć brak wspólnoty interesów co do integracji europejskiej i będą odrzu-cały ideę operacyjnych organów wymiaru sprawiedliwości.
Traktat lizboński przewiduje wystarczające ramy prawne, aby wyjść z tego błędnego koła i ustanowić wspólnotę odnoszącą się
do unijnego projektu w sprawach karnych. W mojej opinii, może-my wiele nauczyć się na podstawie przeszłych dokonań Organu ds. Konkurencji UE, OLAF-u, Europolu i Eurojustu, aby ukształtować operacyjny system instytucjonalny sprawach karnych na poziomie UE, biorąc pod uwagę jego trzy wymiary: wymianę informacji między organami administracji, policją i organami wymiaru spra-wiedliwości, prowadzenie dochodzeń, oskarżanie. Organ ds. Kon-kurencji i OLAF mają przewagę doświadczenia w zakresie (admi-nistracyjnych) uprawnień dochodzeniowych w wielopoziomowym otoczeniu.