PERSPEKTYWY WSPÓłPRACY OLAF-U Z PROKURATURą EUROPEJSKą
3. OLAF – przyszłość urzędu
3.1. Aktualne zmiany prawne
Aktualne propozycje wzmocnienia uprawnień OLAF-u odnoszą się do zmiany rozporządzenia Nr 1073/19996 dotyczącego docho-dzeń prowadzonych przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nad-użyć Finansowych i zmierzają do poprawy jego funkcjonowania, a nie zmiany struktury instytucjonalnej Urzędu.
W dniu 19 maja 2009 roku wejdzie w życie Drugi Protokół do Konwencji w sprawie ochrony interesów finansowych Unii Europej-skiej7, który określa obowiązki i zasady współpracy pomiędzy pań-stwami członkowskimi oraz pomiędzy właściwymi organami państw członkowskich a Komisją (OLAF-em) w dziedzinie nadużyć finan-sowych, czynnej i biernej korupcji oraz prania pieniędzy, a nadto obowiązki Komisji w zakresie ochrony danych, przekazywania ich do innych państw członkowskich lub państw trzecich. Obowiązy-wanie tego instrumentu prawnego powinno przyczynić się, przez 6 Wniosek Komisji z dnia 25 maja 2006 r. – COM (2006) 244 w sprawie zmiany rozporzą-dzenia (WE) Nr 1073/1999 dotyczącego dochodzeń prowadzonych przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) - 2006/0084(COD). 7 Drugi Protokół do Konwencji w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Euro-pejskich, sporządzony na podstawie artykułu K.3 Traktatu o Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 1997 r. (Dz. U. WE 1997 C 221).
dalszy rozwój współpracy na szczeblu europejskim, do wzmocnienia ochrony interesów finansowych UE.
3.2. OLAF a Traktat lizboński
Brak jest projektów, które przewidywałyby, w jaki sposób wyglą-dać będą relacje OLAF-u z Prokuraturą Europejską, choć niewątpli-wie kompetencje obu instytucji w zakresie zwalczania przestępstw przeciwko interesom finansowym UE w jednym zakresie się po-krywałyby się – nieprawidłowości ujawniane przez OLAF w toku dochodzeń administracyjnych okazują się bowiem często potencjal-nymi przestępstwami na szkodę interesów finansowych UE. W ta-kich przypadkach OLAF przekazuje właściwym władzom państwa członkowskiego sprawozdanie końcowe (w razie prowadzenia do-chodzenia zewnętrznego) bądź informacje o okolicznościach, które mogą stać się przedmiotem postępowania karnego (jeśli prowadzono dochodzenie wewnętrzne), a następnie podejmuje w tym zakresie działania następcze. Na koniec 2007 roku OLAF prowadził sądowe działania następcze wobec 502 spraw (co stanowiło 38% spraw, wo-bec których na koniec 2007 roku prowadzono wszystkie działania następcze) i ich liczba z roku na rok wzrasta8.
Traktat lizboński mówiąc o roli Komisji w zakresie zwalczania nadużyć finansowych na szkodę UE nie wspomina jednak bezpośred-nio samego OLAF-u. Po wejściu w życie Traktatu lizbońskiego pod-stawę Traktatową funkcjonowania Urzędu stanowić będzie art. 325 ust. 3, mówiący o konieczności koordynacji działań państw człon-kowskich i współpracy ich organów z Komisją w zakresie ochrony interesów finansowych UE przed nadużyciami finansowymi. W isto-cie treść art. 325, który jest umieszczony w rozdziale zatytułowanym
Zwalczanie nadużyć finansowych stanowi, w omawianym zakresie,
powtórzenie aktualnego brzmienia art. 280 TWE9.
8 Sprawozdanie Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych. Ósme spra-wozdanie z działalności 1 stycznia 2007 r. – 31 grudnia 2007 r. 9 Art. 325 ust. 4 otrzyma brzmienie „Parlament Europejski i Rada, stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą prawodawczą, konsultacji z Trybunałem Obrachunkowym, uchwalają nie- zbędne środki w dziedzinach zapobiegania nadużyciom finansowym naruszającym interesy fi- nansowe Unii i zwalczania tych nadużyć w celu zapewnienia skutecznej i równoważnej ochro-ny w Państwach Członkowskich oraz we wszystkich instytucjach, organach i jednostkach organizacyjnych Unii (usunięto ostatnie zdanie ust. 4 z uprzedniego art. 280 TWE „Środki
Warto w tym miejscu wskazać, że Traktat lizboński mówi nato-miast o wspierającej i koordynacyjnej funkcji Eurojustu i Europo-lu w zakresie ścigania transgranicznej przestępczości, a określając zakres przyszłej jurysdykcji Prokuratury Europejskiej przewiduje, iż ściganie przestępstw „w stosownych przypadkach” będzie się od-bywać w powiązaniu z Europolem (art. 85–88 i art. 86 ust. 2 wersji skonsolidowanej Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej).
W takiej formule OLAF pozostanie zatem nadal służbą admini-stracyjną Komisji.
3.3. Perspektywy współpracy OLAF-u z Prokuraturą
Europej-ską
Jakie zatem konsekwencje dla OLAF-u może mieć powstanie Prokuratury Europejskiej? Pytanie to można też sformułować w od-wrotny sposób – jakie znaczenie dla Prokuratury Europejskiej będzie miało istnienie OLAF-u?
Za bezsporne uznać należy, że utworzenie urzędu Prokuratury Europejskiej nie może w żadnym razie zastąpić OLAF-u ze względu na proponowaną zasadniczą odmienność i charakter kompetencji obu organów. Co więcej, powstanie Prokuratury Europejskiej wydaje się być rozwiązaniem, które umożliwi OLAF-owi lepsze wywiązywa-nie się z powierzonych mu zadań, w szczególności, jeśli chodzi o po-dejmowane przez Urząd działania następcze wobec inicjowanych w państwach członkowskich postępowań karnych. W tych bowiem przypadkach, w których sprawozdanie końcowe z dochodzenia prze-widuje przesłanie sprawy bądź informacji o podejrzeniu zaistnienia przestępstwa właściwym organom sądowniczym państwa członkow-skiego, takie przekazanie mogłoby odbywać się poprzez Prokuraturę Europejską. Również w przypadkach, gdy w toku prowadzonego dochodzenia przez OLAF stwierdzone zostałoby podejrzenie zaist-nienia przestępstwa, sprawa przekazywana byłby Prokuraturze Eu-ropejskiej po stosownej konsultacji. Natomiast otrzymywane przez Prokuraturę Europejską zawiadomienia, które nie powodowałyby na-tychmiastowego zainicjowania postępowania karnego, mogłyby być
te nie dotyczą ani stosowania krajowego prawa karnego, ani krajowej administracji wymiaru sprawiedliwości”).
przekazywane OLAF-owi w celu stosownego zbadania w ramach procedury kontrolno-administracyjnej.
Takie rozstrzygnięcie umożliwiłoby zachowanie przejrzystości kompetencyjnej pomiędzy tymi dwiema instytucjami, a co więcej, wymagałoby jedynie korekty podstaw prawnych, na których opie-ra się działalność OLAF-u. Wymagałoby to jednak ścisłej i bieżącej współpracy między tymi podmiotami, aby nie dopuścić do „instytu-cjonalnej” zwłoki przy inicjowaniu postępowań.
Jednocześnie nie można wykluczyć, iż utworzenie instytucji Pro-kuratury Europejskiej stanie się przyczynkiem do głębszej reformy i spowoduje przekształcenie OLAF-u w wyspecjalizowany organ, który uprawniony byłby do prowadzenia specjalistycznych postępo-wań karnych o charakterze karno-skarbowym, czy też ogólnie kar-no-finansowym pod nadzorem Prokuratury Europejskiej. Takie kom-petencje OLAF-u mogłyby w szczególności dotyczyć prowadzonych przez OLAF dochodzeń wewnętrznych, a więc w ramach organów Unii Europejskiej, oraz być może również związanych z wydatkami bezpośrednimi.
Rozwiązanie to spowodowałoby konieczność nowego określenia kompetencji OLAF-u przez wyraźne odróżnienie jego uprawnień do-tyczących postępowań karnych prowadzonych pod nadzorem Pro-kuratury Europejskiej od „zwykłych” dochodzeń administracyjnych, które mogą doprowadzić do wszczęcia postępowania dyscyplinarne-go albo karnedyscyplinarne-go.
Czy oczekiwanie przyjęcia takiego rozszerzenia kompetencji OLAF-u jest aktualnie w ogóle realne? Trudno odpowiedzieć na tak postawione pytanie, gdyż zbyt wiele niewiadomych i wątpliwości związanych jest z samą instytucją Prokuratury Europejskiej.
4. Podsumowanie
R
easumując, należy wyrazić przekonanie, że bez względu na to, jaki kształt przyjmie ostatecznie Prokuratura Europejska, rola OLA-F-u nie powinna ulec osłabieniu, lecz wzmocnieniu. Prowadzone w ciągu dziesięciu lat istnienia Urzędu dochodzenia administracyj-ne oraz szeroki wachlarz możliwości wspierania i koordynacji dzia-łań krajowych organów w zakresie ujawnianych nieprawidłowościna szkodę interesów finansowych UE, a organów sądowniczych w ściganiu przestępstw popełnionych na szkodę interesów finanso-wych UE okazały się niezwykle efektywne. Natomiast prewencyjny charakater działalności OLAF-u nie jest w ogóle możliwy do osza-cowania.