WIELObIEgUNOWEJ WSPÓłPRACY W OCHRONIE
INTERESÓW FINANSOWYCH
UNII EUROPEJSKIEJ
1
. Jedną z fundamentalnych zasad Unii Europejskiej jest zapewnie-nie jednolitych ram instytucjonalnych (art. 3 Traktatu o Unii Euro-pejskiej), co wyraża się w dążeniu do spójności i ciągłości działań podejmowanych dla osiągnięcia celów UE, wśród których pierw-szoplanową rolę odgrywa urzeczywistnienie przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości bez granic wewnętrznych, w któ-rej zagwarantowana jest swoboda przepływu osób (…), jak również zapobieganie i zwalczanie przestępczości” (art. 3 ust 2 TUE).Nie bez znaczenia jest przy tym istota zasady jednolitości prawa unijnego, która zakłada, że prawo unijne powinno być w całości i jednakowo stosowane w każdym z państw członkowskich. Jednoli-tość prawa unijnego ma zapewnić taki sam sposób jego stosowania na terenie całej UE, co jest konieczne dla urzeczywistnienia procesu integracji europejskiej oraz skutku procesu hamonizacyjnego, tj. do-czesnej „jednolitości porządku prawnego” i powstania kodeksów eu-ropejskich. Po wtóre, prawo unijne musi być jednolite wewnętrznie, to znaczy, że należy eliminować z systemu prawa unijnego te normy niższego rzędu, które są w konflikcie z innymi normami wyższego rzędu. Są to założenia idealne, trudne do zrealizowania ze względu
na na oportunizm państw członkowskich w przyjmowaniu rozwią-zań prawnokarnych, obronę tradycyjnych mechanizmów współpracę w sprawach karnych oraz błędne postrzeganie prawa karnego jako „ostatniego bastionu suwerenności”, podczas gdy osobom dopuszcza-jącym się naruszania norm prawnych, popełniadopuszcza-jącym przestępstwa w związkach przestępczych, czy też czyny godzące w interesy finan-sowych UE, są to wartości obce.
2
. Wraz z rozszerzeniem Unii Europejskiej o nowe państwa człon-kowskie, pogłębia się zróżnicowanie pod kątem odmienności praw-nych, gospodarczych i polityczpraw-nych, które nota bene wymusza dzia-łania m.in. na polu harmonizacji prawa. Co więcej, jedne państwa członkowskie pragnęły i pragną szybszej integracji w ramach UE oraz dążą do podjęcia ściślejszej współpracy z wybranymi państwa-mi członkowskim, co rodziło i w dalszym ciągu rodzi niebezpieczeń-stwo nierównomierności rozwoju w UE oraz dysharmonię w inte-gracji europejskiej. Ponadto, przez niektórych przedstawicieli dok-tryny zróżnicowanie jest postrzegane jako instrument umożliwiający państwom członkowskim odbieganie od metod unijnych i zmienia-nie istzmienia-niejącej równowagi sił na arezmienia-nie europejskiej1. Ta koncepcja w polityce UE odwołuje się do elastyczności jako ogółu strategii integracyjnych, które pragną pogodzić heterogeniczność w ramach UE i dopuszczają możliwość realizowania polityk przez różne grupy państw członkowskich za pomocą zróżnicowanych rozwiązań proce-duralnych i instytucjonalnych2.Słusznie zauważa A. Gruszczak, że przede wszystkim chęć „uela-stycznienia struktur integracji europejskiej i pomieszczenia w jej ramach inicjatyw państw o różnym tempie oraz stopniu zaawan-sowania działań integracyjnych, zwłaszcza takich inicjatyw, które 1 Zob. S. Weatherill, ‘If I’d wanted you to understand I would have explained it better’ What is
the purpose of the provisions on closer co-operation introduced by the Treaty of Amsterdam?,
w: P. Twomey, D. O’Keeffe (red.), Legal Issues of the Amsterdam Treaty, Oxford-Portland-Ore-gon 1999, s. 21–40, a zwłaszcza s. 37; J. Shaw, Flexibility in a “reorganized” and “simplified”
Treaty, „Common Market Law Review” 2003, s. 279–311.
2 Zob. A. Stubb, Categorization of Differentiated Integration, „Journal of Common Market Studies” 1996, nr 2, s. 283; G. Glöckler, Flexibility and closer cooperation, w: G. Glöckler (red.),
Guide to EU Policies, London 1998, s. 63; A. Ott, Jedność w różnorodności? Zróżnicowanie prawa i polityki UE w rozszerzonej Unii Europejskiej, Warszawa 2004, s. 7–8.
dadzą impuls dalszej integracji i będą motywować pozostałe pań-stwa do przyłączenia się do tych działań”3 dała impuls rozważanie idei wzmocnionej współpracy w dziedzinie wymiaru sprawiedliwo-ści i spraw wewnętrznych UE.
Mechanizm wzmocnionej współpracy (ang. enhanced
coopera-tion, fr. les coopérations renforcées) został po raz pierwszy
wprowa-dzony do prawa pierwotnego w Traktacie amsterdamskim. Trzeba jednak dodać, że w Traktacie z Maastricht w Tytule VI – regulu-jącym zasady współpracy w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych – znalazł się np. w art. K.7, zezwalający na „ustanowienie i rozwój bliższej współpracy pomiędzy dwoma lub więcej Państwami Członkowskimi, jeśli tylko ta współpraca nie ha-muje działalności omówionej w niniejszym Tytule, ani też z nią nie koliduje”, co nie było zresztą wykorzystywane. Ta możliwość
clo-ser cooperation dotyczyła współpracy co najmniej dwóch państwa
członkowskich w dziedzinie spraw wewnętrznych i sprawiedliwości. Przepis art. K.7 miał umożliwić podjęcie współpracy ówczesnych państw członkowskich UE w ramach grupy Schengen4. Poza ramami art. K.7 TUE, jako regulacji ustanawiającej zróżnicowanie integracji w ramach III filaru, wskazuje się także przepis art. K.3 lit. c (obec-nie art. 34 ust. 3 lit. d), który umożliwiał państwom członkowskim 3 Zob. A. Gruszczak, Wzmocniona współpraca w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw
wewnętrznych Unii Europejskiej, „Studia Europejskie” 2002, nr 2, s. 95, zob. też pogłębione
rozważania w tej materii w monografii M. Szwarc, Zróżnicowana integracja i wzmocniona
współpraca w prawie Unii Europejskiej, Warszawa 2005, passim; R. Arnold, Mechanizm „ści-ślejszej współpracy” według Traktatu Amsterdamskiego jako przejaw „elastycznej” integracji,
„Studia Europejskie” 1998, nr 1, s. 13 i n.; W. Czapliński, Koncepcja ściślejszej współpracy
w prawie Unii Europejskiej, „Studia Prawnicze” 2001, nr 3–4, s. 75–89; S. Biernat, Konstrukcja bliższej współpracy w Traktacie Amsterdamskim – ocena z polskiej perspektywy, w: S.
Mi-klaszewski (red.), Polska wobec reformy UE, Kraków 1998, s. 13–27; A. Zielińska-Głębocka,
Zasada ściślejszej współpracy w funkcjonowaniu Unii Europejskiej, „Sprawy Międzynarodowe”
2001, nr 3, s. 50–64; C. Mik, Wzmocniona współpraca w świetle nicejskiej reformy Unii
Eu-ropejskiej. Polski punkt widzenia, w: J. Barcz, R. Kużniar, H. Machińska, M. Popławski (red.), Traktat z Nicei. Wnioski dla Polski, Warszawa 2001, s. 37–54; H. Wallace, Flexibility: A Tool of Integration or a Restraint on Disintegration, w: K. Neureither, A.Wiener (red.), European Inte-gration After Amsterdam. Institutional Dynamics and Prospects for Democracy, Oxford–New
York 2000, s. 175–191; E. Philippart, G. Edwards, The Provisions on Closer Co-operation in the
Treaty of Amsterdam: The Politics of Flexibility in the European Union, „Journal of Common
Market Studies” 1999, nr 1, s. 100 i n.
4 Por. G. Papagianni, Flexibility in Justice and Home Affairs: an Old Phenomenon Taking
New Forms, w: B. de Witte, D. Hanf, E. Vos (red.), The Many Faces of Differentiation in EU Law,
zawieranie w ramach III filaru konwencji, z zastrzeżeniem art. 220 TWE5.
W Traktacie z Amsterdamu regulacje dotyczące wzmocnionej współpracy miały charakter ogólny. Zostały one zawarte w tytule VII (art. 40, 43-45 TUE)6 i dotyczyły współpracy zarówno w I, jak i III filarze. W art. 43 TUE stwierdzono, że państwa członkow-skie, które zamierzają ustanowić między sobą ściślejszą współpracę, mogą korzystać z instytucji, procedur i mechanizmów przewidzia-nych w TUE oraz Traktacie ustanawiającym Wspólnotę Europejską (TWE), pod warunkiem, że współpraca ta:
a) zmierza do wspierania celów Unii oraz ochrony i służenia jej interesom;
b) szanuje zasady Traktatowe oraz jednolite ramy instytucjonalne UE;
c) jest wykorzystywana tylko w ostateczności, gdy cele TUE oraz TWE nie mogą być osiągnięte przez zastosowanie odpowiednich procedur w nich ustalonych;
d) dotyczy przynajmniej większości państw członkowskich;
e) nie narusza dorobku unijnego oraz środków przyjętych na pod-stawie postanowień TUE oraz TWE;
f) nie narusza kompetencji, praw, obowiązków i interesów państw członkowskich niebiorących w niej udziału;
g) jest otwarta w stosunku do wszystkich państw członkowskich i pozwala im przyłączyć się do współpracy w każdej chwili, jeśli zastosują się do decyzji podstawowej oraz decyzji już podjętych w ramach tej współpracy;
5 Zob. szerzej M. Szwarc, Zróżnicowana integracja …, s. 98–99.
6 W literaturze wskazuje się, że przepis art. 34 ust. 2 lit. d TUE przewidywał szczególnym rodzaju wzmocnionej współpracy, tj. „kroczącą ratyfikację” konwencji. Konwencje wydane na podstawie tego przepisu mogły wejść w życie, jeżeli zostały ratyfikowane przez co naj-mniej połowę państw członkowskich, pod warunkiem, iż dana konwencja nie zawiera klauzuli uniemożliwiającej zastosowanie tej reguły oraz że stosowana jest ona tylko w odniesieniu do państw, które dokonały jej ratyfikacji, Por. A. Gruszczak, Wzmocniona współpraca w
dziedzi-nie…, s. 101; F. de la Serre, H. Wallach, Flexibility and Enhanced Cooperation in the European Union: Placebo rather than Panacea?, „Research and Policy Papers” 1997, nr 2, Groupement
d’Etudes et de Recherches Notre Europe, Paris, s. 6–7; P. de Schoutheete, Closer cooperation:
political background and issues in the negotiation, w: J. Monar, W. Wessels (red.), The Europe-an Union after the Treaty of Amsterdam, London–New York 2001, s. 158 i n.
h) specyficzne kryteria dodatkowe, określone w art. 11 TWE oraz w art. 40 TUE, a także posiada upoważnienie Rady zgodnie z przyjętymi procedurami.
Ponadto, w art. 40 TUE znalazły się dwa dalsze warunki wzmoc-nionej współpracy, które miały charakter specjalny, odnosiły się bo-wiem do współpracy w sprawach karnych. Przepis ten stwierdzał, że państwa członkowskie, które zamierzają ustanowić między sobą ści-ślejszą współpracę, mogą – w poszanowaniu artykułów 43 i 44 – być upoważnione do korzystania z instytucji, procedur i mechanizmów przewidzianych w TUE oraz TWE, pod warunkiem, że proponowana współpraca:
a) szanuje kompetencje Unii Europejskiej oraz cele określone w ni-niejszym tytule;
b) ma na celu umożliwienie Unii szybszego przekształcenia się w przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości.
Tryb wdrożenia mechanizmu wzmocnionej współpracy na pod-stawie Traktatu z Amsterdamu został określony w przepisie art. 42 ust. 2–3 TUE. Z treści ust. 2 wynika, że upoważnienie do podję-cia takiej decyzji było udzielane przez Radę, większością kwalifi-kowaną, na wniosek zainteresowanych państw członkowskich, i po zwróceniu się do Komisji o wyrażenie opinii. Poza tym, wniosek musiał być przesłany do Parlamentu Europejskiego. Warto dodać, że każde państwo miało możliwość zablokowania głosowania, a w kon-sekwencji ustanowienia wzmocnionej współpracy. Mogło to nastąpić z ważnych względów polityki krajowej, które państwo „oportuni-styczne” musiało sprecyzować. Nieco prostszy tryb ustanowienia wzmocnionej współpracy został przewidziany w art. 40 ust. 3 TUE. Przewidywał on, że państwo członkowskie, które pragnie uczestni-czyć w tej współpracy powinno poinformować o tym zamierzeniu Radę i Komisję. Powodowało to uruchomienie procedury, której ko-lejnym etapem było przesłanie Radzie przez Komisję, w ciągu trzech miesięcy od uzyskania informacji od państwa członkowskiego, opi-nii mogącej zawierać zalecenia co do możliwości uczestniczenia przez państwo w wzmocnionej współpracy. Rada była obowiązana do podjęcia w zakresie wniosku państwa członkowskiego oraz zale-ceń Komisji. Decyzję uznawano za podjętą, jeśli Rada działając więk-szością kwalifikowaną, nie zdecydowała się o zawieszeniu decyzji.
Od tej chwili państwa członkowskie, które zainicjowały mechanizm wzmocnionej współpracy, traciły możliwość wpływu na jej przebieg7. Jednocześnie zgodnie z art. 43 ust. 2 TUE były zobowiązane do sto-sowania aktów i decyzji podjętych w celu wprowadzenia w życie współpracy, w której uczestniczą. Z kolei państwa członkowskie, które nie zamierzały brać udziału w tej współpracy, były zobligowa-ne do nieprzeszkadzania we wprowadzaniu w życie wzmocniozobligowa-nej współpracy.
Zmiany w zakresie konstrukcji wzmocnionej współpracy nastąpi-ły w Traktacie z Nicei z 26 lutego 2001 roku. W szczególności uległa zmianie rola Komisji, która aktywnie miała uczestniczyć w procesie uruchamiania mechanizmu wzmocnionej współpracy oraz wskazano
expressis verbis, że w tej formie współpracy musi uczestniczyć co
najmniej osiem państw8.
3
. Obecny kształt mechanizmu wzmocnionej współpracy został nadany Traktatem z Lizbony z 13 grudnia 2007 roku (dalej: Trak-tat reformujący) zmieniającym TrakTrak-tat o Unii Europejskiej i TrakTrak-tat ustanawiający Wspólnotę Europejską9. Materia dotycząca wzmoc-nionej współpracy została zawarta w art. 20, a także w regulacjach ściśle odnoszących się do współpracy sądowej w sprawach karnych, tj. art. 82 ust. 3, art. 83 ust. 3 oraz art. 86 ust. 1 oraz przepisach art. 326–334 Traktatu reformującego, które określają procedurę usta-nowienia wzmocnionej współpracy10.Zanim nastąpi bliższe odniesienie się do przepisu art. 86 ust. 1 Traktatu reformującego, który dotyczy możliwości powołania Pro-kuratury Europejskiej przez grupę co najmniej dziewięciu państw 7 Por. A. Gruszczak, Wzmocniona współpraca w dziedzinie …, s. 101.
8 Por. A. Gruszczak, III filar Unii Europejskiej po Traktacie Nicejskim, w: A. Podraz (red.),
Traktat Nicejski, Lublin 2001, s. 190–194. Na marginesie należy zwrócić uwagę na zmianę
terminologii językowej. W Traktacie z Maastricht oraz w Traktacie z Amsterdamu mechanizm wzmocnionej współpracy był określanym terminem closer cooperation, zaś w Traktacie z Ni-cei to określenie zostało zastąpione terminem enhanced cooperation. Należy dodać, że termin francuski nie uległ zmianie, czyli nadał pozostało określenie les coopérations renforcées.
9 Wersja ujednolicona zmienianych Traktatów ukazała się w Dz. U. UE Seria C 115 z 9 maja 2008 r.
10 Zob. F. Tekin, W. Wessels, Flexibility within the Lisbon Treaty: Trademark or Empty
członkowskich w oparciu o mechanizm wzmocnionej współpracę, warto poczynić dwa założenia.
Jak się wydaje, wprowadzenie możliwości rozpoczęcia wzmoc-nionej współpracy w ramach instytucjonalnych UE może pozytywnie wpłynąć na efektywność funkcjonowania UE i dynamikę integracji europejskiej w obszarze współpracy w sprawach karnych. Jednak rozpoczęcie wzmocnionej współpracy przez grupę co najmniej dzie-więciu państw członkowskich i utworzenie Prokuratury Europejskiej może wpłynąć negatywnie na sytuację państw członkowskich, które nie są w stanie uczestniczyć w tej współpracy od początku. Istniało-by wówczas zagrożenie, że państwa „słabsze” pod kątem zaawanso-wania współpracy w sprawach karnych bądź nadmiernie zapatrzone w słuszność własnych rozwiązań, zostałyby zepchnięte na margines procesu integracyjnego, który przybrałby wówczas postać zróżnico-wanej integracji11 czy też tzw. Europy wielu prędkości. Wydaje się także, iż wzmocniona współpraca może mieć charakter dyskryminu-jący, zakłada bowiem możliwość wprowadzenia różnych systemów prawnych w różnych państwach członkowskich. Nie dziwią zatem głosy, iż zakaz dyskryminacji przeczy, co do zasady, idei wzmocnio-nej współpracy, która zakłada traktowanie w różnych sposób oby-wateli państw członkowskich zarówno biorących, jak i niebiorących udział we wzmocnionej współpracy12.
Dostrzegając niebezpieczeństwo zarzutu dyskryminacji osób na płaszczyźnie UE, proponuje się nowe rozumienie zakazu dyskry-minacji. Zdaniem H. Kortenberga, zakaz dyskryminacji powinien być odczytywany jako zakaz ograniczenia korzyści płynących ze wzmocnionej współpracy do obywateli państw uczestniczących z chwilą, gdy obywatele innych państw członkowskich spełniają warunki konieczne do uczestniczenia w tym mechanizmie koope-racji13. To stwierdzenie nawiązuje do spostrzeżeń L. Tindemansa, który w raporcie przedstawionym Radzie Europejskiej w dniu 29 grudnia 1975 roku, zarysował ramy zróżnicowanej integracji, jedno-cześnie akceptując je pod warunkiem, iż państwa pozostające poza 11 Zob. szerzej M. Szwarc, Zróżnicowana integracja …, s. 21–23.
12 Por. M. Szwarc, Zróżnicowana integracja …, s. 199 oraz powołana tam literatura.
13 Por. H. Kortenberg, Closer Cooperation in the Treaty of Amsterdam, „Common Market Law Review” 1998, nr 4, s. 849.
kręgiem szybszej współpracy powinny otrzymać wszelką pomoc od państw uczestniczących w niej14. To zapatrywanie odwołuje się do unijnej zasady solidarności, która akcentując mechanizm wzmocnio-nej współpracy, powinna odgrywać ważną rolę w poszerzeniu kręgu państw uczestniczących w tej współpracy.
4
. Z postanowień ogólnych Traktatu reformującego wynika, że isto-tą „wzmocnionej współpracy jest sprzyjanie realizacji celów Unii, ochrona jej interesów oraz wzmocnienie procesu jej integracji. Współpraca taka otwarta jest dla wszystkich Państw Członkowskich w dowolnym czasie” (art. 20 Traktatu reformującego). Przepis art. 20 ust. 1 Traktatu reformującego wskazuje, iż państwa członkowskie, które pragną ustanowić między sobą wzmocnioną współpracę w ra-mach kompetencji niewyłącznych UE, mogą korzystać z tego me-chanizmu jedynie stosując odpowiednie postanowienia Traktatów, w szczególności mając na względzie ograniczenia oraz procedury dotyczące tej współpracy art. 326–334 Traktatu reformującego.Warto zauważyć, że wzmocniona współpraca powinna być otwarta dla wszystkich państw członkowskich. Oznacza to, że każde państwo członkowskie może w dowolnym czasie do niej przystą-pić, akceptując decyzję podstawową oraz decyzje już podjęte w ra-mach tej współpracy. Już w tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 20 ust. 2 Traktatu reformującego, wzmocniona współpraca może zostać podjęta tylko w ostateczności, tj. gdy Rada ustali, że „cele takiej współpracy nie mogą zostać osiągnięte w rozsądnym terminie przez Unię jako całość, oraz pod warunkiem, że uczestni-czy w niej co najmniej dziewięć państw członkowskich”. Na gruncie tego sformułowania powracają wątpliwości, które towarzyszyły in-terpretacji art. 43a TUE, a mianowicie, jak należy rozumieć sformu-łowanie „w rozsądnym terminie” oraz czy materializacja warunku ostateczności jest nieodzowna li tylko w momencie podejmowania decyzji o wyrażeniu zgody na rozpoczęcie wzmocnionej współpracy, czy też może warunek ostateczności powinien być spełniony rów-nież w trakcie funkcjonowania wzmocnionej współpracy.
W obowiązującym stanie prawnym można się obawiać, że oce-na, czy osiągnięcie określonego celu nie może zostać „w rozsądnym terminie” zmaterializowane przez Unię Europejską jako całość, bę-dzie mogła wiązać się z czynnikiem politycznym. Można uznać, że potwierdzeniem zaistniałego impasu politycznego będą głosowania, które przekreślą wprowadzenie określonej formy współpracy, a tym samym potwierdzą niemożność jej rozpoczęcia przez wszystkie pań-stwa członkowskie. W doktrynie prawa europejskiego przyjmuje się, iż zwrot „w rozsądnym terminie” pozwala wdrożyć procedurę, jeżeli Rada nie może osiągnąć celów wzmocnionej współpracy w okre-ślonym czasie. Nie trzeba zatem będzie wykazać, że osiągnięcie określonego celu jest absolutnie niemożliwe15. Istniejące regulacje prowadzą do wniosku, że taka interpretacja jest możliwa na gruncie rozwiązań Traktatu reformującego w zakresie wzmocnionej współ-pracy.
5
. Czas odnieść się do warunków, jakie muszą zostać spełnione w związku z rozpoczęciem wzmocnionej współpracy. Zostały one nakreślone w art. 326–334 Traktatu reformującego. Warto nieco przyjrzeć się warunkom ogólnym wzmocnionej współpracy. I tak, na podstawie art. 326 Traktatu reformującego wzmocniona współ-praca może zostać podjęta w poszanowaniu Traktatów i prawa UE16. Takie rozwiązanie zakłada, iż wzmocniona współpraca ma pozwolić państwom członkowskim na wykorzystanie ram instytucjonalnych UE, a tym samym zagwarantowanie niepodważania jednolitego obo-wiązywania zasad wynikających z Traktatów17.Brzmienie art. 327 Traktatu reformującego wskazuje, że wzmoc-niona współpraca nie może prowadzić do naruszenia „kompetencji, praw i obowiązków Państw Członkowskich, które w niej nie uczest-niczą. Państwa te nie utrudniają wprowadzania jej w życie przez 15 Por. K.St.CS. Bradley, Institutional Design in the Treaty of Nice, „Common Market Law Re-view” 2001, nr 5, s. 1115, za: M. Szwarc, Zróżnicowana integracja…, s. 207.
16 Ponadto, ten przepis stanowi, iż „Współpraca ta nie może naruszać rynku wewnętrznego ani spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej. Nie może ona stanowić przeszkody ani dyskryminacji w handlu między Państwami Członkowskimi, ani prowadzić do zakłócenia kon-kurencji między nimi”.
17 Por. H. Kortenberg, Closer Cooperation in the …,
uczestniczące Państwa Członkowskie”. Sformułowanie to wyraża za-łożenie, iż powstrzymanie się przed naruszeniem interesów państwa biorących udział we wzmocnionej współpracy, jak również państw nieuczestniczących w niej, stanowi wzajemny obowiązek obu tych grup państw. Wydaje się, że powstrzymanie się od działań nega-tywnych przez obie grupy państw stanowi odzwierciedlenie zasady lojalności. Jednocześnie należy dodać za M. Szwarc, iż „poszano-wanie kompetencji państwa członkowskiego nieuczestniczącego we wzmocnionej współpracy musi być zapewnione w momencie podej-mowania decyzji o wyrażeniu zgody na jej rozpoczęcie”18. Realizacja tego zapewnienia powinna być zagwarantowana od podjęcia decyzji o wdrożeniu wzmocnionej współpracy, ponieważ tylko w ten spo-sób uniknie się zamknięcia systemu wzmocnionej współpracy przed uczestnictwem państw nieuczestniczących, np. przy powołaniu Pro-kuratury Europejskiej.
W celu zapobiegnięcia pojawienia się zarzutu hermetyczno-ści w stosunku do państw członkowskich inicjujących mechanizm