SKUTKI UTWORZENIA URZędU PROKURATURY EUROPEJSKIEJ dLA OCHRONY INTERESÓW

FINANSOWYCH UNII EUROPEJSKIEJ NA POZIOMIE

EUROPEJSKIM I KRAJOWYM

do Ministerstwa Sprawiedliwości

1

. Ocena skutków powołania instytucji i wpływu, jaki może ona wy-wrzeć na życie społeczne jest bardzo utrudniona przed faktycznym rozpoczęciem przez taką instytucję działalności. Nie sposób zatem przewidzieć wszystkich skutków utworzenia nieistniejącej obecnie Prokuratury Europejskiej. Brak jakiegokolwiek materiału empirycz-nego powoduje, że rozważania na ten temat muszą mieć – z natury rzeczy – charakter spekulacyjny.

2

. Przystępując do analizy skutków powołania Prokuratury Euro-pejskiej, trzeba rozważyć ramy prawne i instytucjonalne, w jakich organizacja ta miałaby funkcjonować. Należy zwrócić uwagę na ewolucję koncepcji Prokuratury Europejskiej, poczynając od Corpus Iuris, a kończąc na raktacie lizbońskim. Ewolucja ta ma charakter dwojaki. Po pierwsze, koncepcja Prokuratury Europejskiej przestała być li tylko elementem teoretycznych rozważań akademickich, a sta-ła się częścią potencjalnie wiążącego instrumentu prawnego, jakim jest Traktat reformujący. W tym ujęciu idea ta uległa formalnemu wzmocnieniu.

Po drugie, wzmocnienie to nie obyło się jednak bez kosztów. Corpus Iuris stanowił kompletny system rozwiązań materialnopraw-nych, karnoprocesowych oraz organizacyjnych. Już w Zielonej Księ-dze z 2001 roku poniechano materialnoprawnej harmonizacji prawa

karnego. W Traktatach natomiast nie ma mowy ani o zharmonizo-wanym europejskim prawie materialnym, ani o wspólnej procedurze. Pozostało jedynie rozwiązanie organizacyjne: Prokuratura Europej-ska pozbawiona zaplecza procesowego oraz materialnoprawnego. Fakt ten ma doniosłe znaczenie dla analizy skutków ewentualnego powołania tej instytucji.

3

. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na istotne niedostatki takiego modelu. Przede wszystkim należy podnieść, że Prokuratura Europejska będzie musiała zmierzyć się z dwudziestoma siedmio-ma odmiennymi systesiedmio-mami prawnymi. Funkcjonariusze tej instytu-cji będą zobowiązani do prowadzenia postępowań według specy-ficznych reguł proceduralnych obowiązujących w poszczególnych państwach członkowskich. Mając na uwadze znaczne kwoty pie-niędzy, podlegające redystrybucji w ramach UE, można zasadnie przypuszczać, że naruszenia interesów UE mają przede wszystkim charakter zewnętrzny, nie zaś wewnętrzny. Innymi słowy, więk-szość nadużyć polega nie na korupcji wewnętrznych struktur UE, ale na niezgodnym z przeznaczeniem wykorzystywaniu środków, którymi UE dysponuje. Tym samym nadużycia dokonują się nie w wirtualnej przestrzeni, ale w państwach członkowskich, posia-dających określony porządek prawny. Prokurator Europejski czy też Delegowany Prokurator Europejski – prowadząc śledztwo np. w Polsce – będzie musiał zatem działać zgodnie z zasadami prze-widzianymi w polskim kodeksie postępowania karnego. Sporzą-dzony przez niego akt oskarżenia będzie bowiem podlegał ocenie przez polski sąd, który wychwyci wszelkie odstępstwa procedu-ralne w trakcie postępowania przygotowawczego, ze wszystkimi tego konsekwencjami procesowymi, włącznie ze zwrotem sprawy prokuratorowi w celu usunięcia istotnych braków postępowania przygotowawczego.

4

. Śledztwa będą jednak prowadzone nie tylko w Polsce, ale we wszystkich państwach członkowskich, w których często obowiązują odmienne reguły procesowe. O ile polska procedura karna przewi-duje zasadę legalizmu przy ściganiu przestępstw, o tyle np. w Ho-landii obowiązuje zasada oportunizmu. Skutkiem tej różnicy będzie

sytuacja, w której – przy przyjęciu założenia identycznego stanu faktycznego – Polak zostanie ukarany, a Holender nie. To jest istota problemu. Nie ma niczego dziwnego w odmiennym traktowaniu jed-nostek w odmiennych porządkach prawnych, ale tu jest mowa o od-miennym traktowaniu obywateli UE przez wspólny europejski organ. Uważam, że tym samym działania Prokuratury Europejskiej mogą prowadzić do naruszenia zasady jednolitości, gdyż obywatele UE będą w różnych państwach członkowskich traktowani w odmienny sposób przez ten sam organ o charakterze europejskim.

5

. Jeden problem pociąga za sobą następne. W istocie Prokura-tura Europejska będzie prowadziła śledztwa zamiast prokuratora krajowego, ale według procedury krajowej. Czym zatem w praktyce będzie się różnić jej praca od pracy tegoż prokuratora krajowego? Kompetencjami i wiedzą na temat prawa europejskiego? Kontaktami z odpowiednimi prokuratorami w innych państwach członkowskich? Czy nie będzie taniej i sensowniej przeszkolić grupę prokuratorów krajowych z tej tematyki, sprawić żeby zapoznali się z kolegami z innych krajów, pracującymi w podobnej dziedzinie? Skutek będzie ten sam. A jeśli tak – to jaka jest wartość dodana projektu o nazwie Prokurator Europejski?

6

. Kolejną kwestią wymagającą rozważenia jest to, czy koncepcja Prokuratury Europejskiej odpowiada zasadzie pomocniczości. Zasa-da ta została potwierdzona w Traktacie lizbońskim. Przypomnijmy, że opiera się ona na założeniu, że zadania, które mogą być reali-zowane przez państwa członkowskie, nie powinny być realireali-zowane przez UE. Obecnie nie rozważa się istoty Prokuratury Europejskiej w kontekście tej zasady, gdyż jest ona bytem wyłącznie potencjal-nym. Jednakże, gdy któraś prezydencja będzie chciała odnieść spek-takularny sukces i powołać Prokuraturę Europejską, staniemy przed koniecznością dokonania odpowiedniej analizy. Wydaje się bowiem, że jeżeli Prokuratura Europejska miałaby robić to samo co prokura-tor krajowy, zasada subsydiarności zostałaby naruszona. Zwróćmy przy tym uwagę, że sprawy, takie jak koordynacja postępowań i wy-miana informacji, mogą być i są już z powodzeniem prowadzone przez Eurojust.

7

. Istnieje zatem wiele wątpliwości związanych z ewentualnym po-wołaniem Prokuratury Europejskiej. Być może nietrafna jest sama jej koncepcja zawarta w Traktacie lizbońskim. Może należałoby po-wrócić do Corpus Iuris i w oparciu o przewidziane tam komplek-sowe uregulowania zastanowić się głębiej nad możliwym kształtem tej instytucji. Unia Europejska nie rezygnuje jednak z tej koncep-cji, o czym może świadczyć fakt, że w projekcie programu sztok-holmskiego, mającego zastąpić obecnie obowiązujący program haski, wskazuje się wprost na możliwość ewolucji Eurojustu w Prokuratu-rę Europejską, aczkolwiek w dłuższej perspektywie czasowej.

PERSPEKTYWY WSPÓłPRACY OLAF-U

W dokumencie Ochrona interesów finansowych a przemiany instytucjonalne Unii Europejskiej (Stron 149-153)