N
iniejsze opracowanie skupia się na problemie kompatybilności in-stytucji Prokuratury Europejskiej z holenderskim wymiarem sprawie-dliwości. Analiza będzie dotyczyła problemów, jakie mogą wyniknąć przy okazji implementacji PE do holenderskiego prawa karnego oraz możliwych sposobów ich rozwiązania. Na początku przedstawiona zostanie ogólna recepcja idei utworzenia PE w Holandii. Następnie szerzej przedstawionych zostanie kilka aspektów wprowadzenia PE do krajowego systemu wymiaru sprawiedliwości, które wzbudziły szczególne zainteresowanie w Holandii. W zakończeniu sformułowa-ne zostaną wnioski na przyszłość.2. Pozycja rządu holenderskiego odnośnie do
Prokuratury Europejskiej – od Zielonej Księgi
do Traktatu z Lizbony
W
roku 2001 Komisja Europejska opublikowała Zieloną Księgę w sprawie ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej za po-mocą prawa karnego i utworzenia Prokuratora Europejskiego1. Jej 1 Zielona Księga w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot za pomocą prawa karnego i utworzenia Prokuratora Europejskiego, Bruksela, 11 grudnia 2001, COM (2001) 715 final.celem było dogłębne omówienie praktycznych implikacji utworzenia PE po odrzuceniu propozycji nowelizacji art. 280 TWE w czasie kon-ferencji w Nicei. W reakcji na Zieloną Księgę rząd holenderski wydał po raz pierwszy oficjalne stanowisko w sprawie utworzenia PE.
Rząd Holandii uznał ideę utworzenia PE za bardziej skuteczny sposób zwalczania oszustw na szkodę budżetu UE i za pozytyw-ny krok naprzód. Jednakże rząd wskazał tyle praktyczpozytyw-nych spraw i kwestii dotyczących wprowadzenia PE do krajowego systemu wy-miaru sprawiedliwości, że wydaje się, że idea utworzenia PE nie została w tamtym czasie bardzo serdecznie przyjęta2.
Zanim PE mogła zacząć działać, rząd holenderski uznał za ko-nieczne, aby wysuwane przez niego wątpliwości zostały rozwiane. Wątpliwości te dotyczyły: uzasadnienia i konieczności utworzenia PE, biorąc pod uwagę wielki wpływ na prawo krajowe i rozległość zmian, jakie należy wprowadzić w prawie krajowym, aby wprowa-dzić PE w proponowanym kształcie; możliwej konkurencji między krajowymi a europejskimi priorytetami ze względu na brak możli-wości organizacyjnych; problemów jurysdykcji między instytucjami krajowymi a PE w sprawach mieszanych w związku z zasadą ne bis
in idem; sposobu realizacji kontroli nad PE; funkcji sędziego
wol-ności przy uwzględnieniu koniecznego wyboru między przestrzega-niem zasady wzajemnego uznawania a unifikacją standardów prawa karnego materialnego i procesowego w ramach UE. Ponadto rząd holenderski opowiadał się za współpracą z Eurojustem i jasnym podziałem zadań między tymi dwoma instytucjami. Także Europol i Europejską Sieć Sądową uznano za interesujących współpracow-ników przyszłej Prokuratury Europejskiej. Zdaniem rządu holender-skiego, zadania OLAF-u powinny być wyraźnie oddzielone od zadań PE, zaś uprawnienia OLAF-u muszą pozostać ograniczone do admi-nistracyjnoprawnych uprawnień dochodzeniowych3.
Z odpowiedzi na Zieloną Księgę wynikało, że ogólnie państwa członkowskie nie popierały propozycji Komisji. W dużej mierze wy-nikało to także z faktu, że w tamtym okresie utworzono Eurojust. Ponieważ został on ustanowiony, aby poprawić współpracę między 2 Kamerstukken II 2001/02, 22 112, nr 234; Kamerstukken I 2001/02, nr 375.
państwami członkowskimi w zakresie postępowania karnego w spra-wach przestępstw transgranicznych, w tym przestępstw godzących w interesy finansowe Unii, państwa członkowskie wolały czekać, czy Eurojust będzie zdolny skutecznie stawić czoła oszustwom na szkodę budżetu UE, zanim utworzy się w tym celu kolejną instytucję.
Utworzenie Prokuratury Europejskiej było zainicjowane w pro-jekcie Konstytucji dla Unii Europejskiej, a aktualnie w Traktacie lizbońskim (art. 69E). Zgodnie z Traktatem z Lizbony, Prokuratura Europejska może zostać ustanowiona w oparciu o Eurojust. Zakres działań PE jest wciąż ograniczony do przestępstw, które dotykają interesów finansowych UE. Jednakże art. 69E ust. 4 przewiduje możliwość rozszerzenia kompetencji na inne formy poważnej prze-stępczości transgranicznej.
Holandia ratyfikowała Traktat z Lizbony. W uzasadnieniu złożo-nym w toku postępowania ratyfikacyjnego w parlamencie krajowym rząd holenderski uznał połączenie PE z Eurojustem za pozytywny aspekt, który zapobiegnie nakładaniu się kompetencji obu tych instytu-cji. Jednakże rząd podkreślił, że włączenie PE do Traktatu liz boń skiego nie oznacza, że państwa członkowskie są w tej materii zgodne4.
Traktat lizboński zawiera jedynie wzmiankę o tym, że Prokuratu-ra Europejska może współpProkuratu-racować z Europolem i że jest właściwa do spraw dochodzenia, ścigania i stawiania przed sądem sprawców i współsprawców przestępstw przeciwko interesom finansowym Unii. Szczegółowa organizacja postępowania nie została jeszcze określo-na. Z tego powodu, aby ocenić możliwy model przyszłej PE można skorzystać z wcześniejszych pomysłów i propozycji odnoszących się do PE zawartych w Corpus Iuris5 i Zielonej Księdze.
Aby ocenić zgodność PE z prawem holenderskim, wyodrębniłam trzy główne kwestie, które mogą stanowić problemy z punktu widze-nia prawa holenderskiego. Są to: (1) wybór między zasadą legalizmu a oportunizmu, (2) relacja PE z narodowymi organami wymiaru sprawiedliwości, która wymaga określenia jego jurysdykcji oraz jego pozycji wobec tych instytucji, a także uzgodnienia odnoszące się 4 Kamerstukken II 2007/08, 31 384 (R1850), nr 3, s. 60–61
5 M. Delmas-Marty, J.A.E. Vervaele (red.), The Implementation of the Corpus Juris in the
do kontroli nad PE, (3) problemy dotyczące zasady ne bis in idem. Wreszcie, krótko zajmę się kilkoma innymi aspektami, które wyma-gają uwagi z perspektywy holenderskiego prawa karnego.
3. Zasada legalizmu czy zasada oportunizmu
W
Holandii wyłącznie prokuratura uprawniona jest do ścigania przestępstw. Holenderski system prawa karnego oparty jest na zasa-dzie oportunizmu6. Oznacza to, że prokuratura może zdecydować, żeby nie prowadzić postępowania w sprawach, w których oskar-żenie prawdopodobnie nie doprowadziłoby do skazania z powodu braku dowodów lub względów technicznych. Ponadto, prokuratura może zrezygnować z postępowania z powodu interesu publicznego. Takie dyskrecjonalne uprawnienie prokuratorów może być nazwane pozytywnym oportunizmem, ponieważ interes publiczny powinien uzasadniać prowadzenie postępowania. Aby zharmonizować stoso-wanie tego uprawnienia, szef prokuratury regularnie wydaje krajo-we wytyczne co do oskarżania.Zasada oportunizmu oparta jest na założeniu, że z góry nie wiadomo, czy we wszystkich sprawach karnych prowadzenie postę-powania stanowi najbardziej adekwatną odpowiedź na popełnienie przestępstwa. Prokuratura formułuje swe priorytety co do ścigania stosownie do klimatu społecznego. Sprawia to, że w zrównoważony sposób wykorzystywane są ograniczone środki organów wymiaru sprawiedliwości. Kontrola polityki ścigania przestępstw wykonywana jest w drodze politycznej odpowiedzialności ministra sprawiedliwo-ści przed parlamentem. Ponadto, jeśli prokurator zdecyduje się nie ścigać czynu, każdy z zainteresowanych podmiotów może wnieść zażalenie do sądu apelacyjnego7. Jeśli jest ono uzasadnione, sąd ape-lacyjny może nakazać prokuraturze wszczęcie postępowania.
Należy dodać, że postępowanie karne może zostać załatwione w drodze konsensualnej (transakcji). To rozwiązanie zakłada dobro-wolne zapłacenie określonej sumy pieniędzy na rzecz Skarbu Państwa, aby uniknąć postępowania karnego i publicznej rozprawy. Zawarcie 6 Art. 167 ust. 2 holenderskiego kodeksu postępowania karnego.
takiego porozumienia nie oznacza, że sprawca przyznaje się do winy. Sprawca ma przy tym wręcz prawo do uniknięcia postępowania, jeśli przestępstwo podlega jedynie karze grzywny i jeśli zapłaci on maksy-malną kwotę grzywny, jaka może być na niego nałożona8.
Przyjęcie systemu ścigania przestępstw, w którym stosuje się ści-śle zasadę legalizmu będzie obce holenderskiemu systemowi wymia-ru sprawiedliwości. Spowoduje to zróżnicowaną politykę ścigania czynów, które dotykają finansowych interesów Unii Europejskiej. Poza tym, w takich przypadkach wyłączona będzie możliwość zała-twienia sprawy za pomocą transakcji.
Komisja Europejska opowiedziała się w Zielonej Księdze za obo-wiązkowym systemem ścigania, zmodyfikowanym o wyjątki wyni-kające ze względów technicznych i dyskrecjonalnych. Taki system w praktyce nie będzie się bardzo różnił od polityki ścigania opartej na zasadzie oportunizmu. W związku z tym potencjalne różnice między systemem opartym na zasadzie legalizmu a oportunizmu nie powinny być przeceniane.
Jednakże kilka kwestii odnoszących się do holenderskiego syste-mu będzie syste-musiało być wziętych pod uwagę przy okazji wybierania systemu opartego na zasadzie legalizmu. Skłania to do postawienia następujących pytań. Czy holenderski sąd apelacyjny będzie mógł na-kazać Prokuratorowi Europejskiemu ściganie przestępstwa po podjęciu przez niego decyzji o zarzuceniu postępowania? Czy decyzja o tym, aby nie prowadzić postępowania wiąże prokuraturę krajową? I wresz-cie, czy system obowiązkowego ścigania daje możliwość załatwiania spraw w drodze transakcji wykluczając ściganie przez PE, w sytuacji gdy sprawa została załatwiona transakcyjne na poziomie krajowym (i unikania w ten sposób naruszenia zasady ne bis in idem)?