KONSEKWENCJE UTWORZENIA URZędU PROKURATURY EUROPEJSKIEJ dLA OCHRONY
3. Skutki powołania Prokuratury Europejskiej
I
dea powołania Prokuratury Europejskiej zakładała ustanowienie jednolitego organu operującego na obszarze Unii Europejskiej, zdol-nego do prowadzenia postępowań w odniesieniu do przestępstw po-pełnionych na szkodę interesów finansowych UE (art. 18 ust. 1 CI). Niewątpliwie działalność PE zapewniłaby ujednolicenie standardów ścigania przestępstw o charakterze transgranicznym, co mogłoby się przełożyć na podniesienie skuteczności ich ścigania. Europejski pro-kurator, nie będąc związany granicami państw, mógłby swobodnie poszukiwać materiału dowodowego na obszarze całej UE11.Wyposażenie PE w kompetencje do ścigania przestępstw oraz koordynacji śledztw prowadzonych przez krajowe prokuratury na te-rytorium całej UE wymagałoby jednak przyznania jej znacznej nieza-leżności organizacyjnej oraz funkcjonalnej (art. 18 ust. 2 in fine CI). Na szczeblu UE byłoby to związane z powołaniem Generalnego Pro-kuratora Europejskiego. Propozycja jego wyłonienia przez Parlament Europejski spośród kandydatów przedstawionych przez Komisję Eu-ropejską zmierzała do wyposażenia takiego kandydata w legitymację demokratyczną do działania na terytorium UE oraz na szczeblu kra-jowym. Niezależność ta byłaby szczególnie istotna w odniesieniu do funkcjonariuszy instytucji europejskich, których ewentualne naduży-cia PE miałaby ścigać. Dla zapewnienia z kolei niezależności Europej-skim Prokuratorom Delegowanym na szczeblu krajowym niezbędnym byłoby wyłonienie ich z krajowego ustroju prokuratury. Podległość zwierzchnikowi właściwej krajowej prokuratury stanowiłaby czynnik ograniczający swobodę działania Europejskich Prokuratorów Delego-wanych. Sposób wyłaniania kandydatów na europejskich prokurato-rów, oparty nie tyle na mianowaniu kandydata przez organy krajowe, ile na ich powoływaniu przez Parlament Europejski (choć na wniosek państw członkowskich, celem wyłonienia kandydata legitymującego się należytym przygotowaniem), winien w takim wypadku mieć cha-rakter gwarancyjny. Drugim czynnikiem wzmacniającym niezależ-ność mogłaby być kadencyjniezależ-ność piastowanego urzędu. Dzięki niej 11 Por. H. Kuczyńska, Wspólny obszar postępowania karnego w prawie Unii Europejskiej, War-szawa 2008, s. 145.
europejscy prokuratorzy mogliby uniezależnić się od zmian zarówno na szczeblu politycznym w instytucjach Unii Europejskiej, jak i w ra-mach krajowych organów władzy wykonawczej i sądowniczej.
Taka struktura nie oznacza rzecz jasna przyznania PE całkowitej swobody działania w oderwaniu od przepisów prawnych. Legalność podejmowanych działań przez Europejskich Prokuratorów Delego-wanych powinna pozostawać pod kontrolą właściwych miejscowo sądów (art. 25 ust. 2 CI przewidywał w tym zakresie kompetencję sędziów gwarantów praw i wolności – ang. judge of freedoms). Do-datkową kontrolę poczynań europejskich prokuratorów sprawować mógłby Generalny Prokurator Europejski jako zwierzchnik prokura-torów delegowanych (art. 20 ust. 2a CI).
Wzmocnienie niezależności oraz skuteczności działania PE mo-głoby nastąpić również w oparciu o zasadę solidarności i niepo-dzielności prokuratury (art. 18 ust. 4 CI). Odnosiłaby się ona nie tylko do sfery pozyskiwania dowodów, lecz także kontynuacji czyn-ności wykonanych na obszarze jednego państwa członkowskiego przez właściwego Europejskiego Prokuratora Delegowanego na ob-szarze innego państwa członkowskiego przez jego odpowiednika. Zwłaszcza w wypadku przekazania sprawy do sądu znajdującego się w innym państwie członkowskim (np. ze względów funkcjonalnych wynikających z naruszenia interesów finansowych innego państwa członkowskiego wywołanych działaniem oskarżonego), właściwy Eu-ropejski Prokurator Delegowany zobligowany byłby do kontynuacji ścigania i popierania sprawy przed sądem w charakterze oskarży-ciela publicznego.
Niezależna Prokuratura Europejska powinna udowodnić własną przydatność. Groźba ewentualnej ingerencji ze strony krajowych prokuratur w przypadku braku należytej skuteczności w ściganiu przestępstw na szkodę interesów finansowych UE stanowiłaby istot-ny czynnik mobilizujący do podnoszenia poziomu merytorycznego europejskich prokuratorów. Wydaje się jednak, iż proponowanej nie-zależności towarzyszyć powinna duża samodzielność w podejmowa-niu działań. Europejscy prokuratorzy zyskaliby uprawnienia do decy-dowania o przejęciu postępowania przygotowawczego i dalszym jego kontynuowaniu bądź nadzorowania postępowania prowadzonego przez krajowego prokuratora w sprawach dotyczących przestępstw
na szkodę interesów finansowych Unii. Skuteczność działań proce-sowych mogłaby ulec wzmocnieniu wskutek nałożenia na krajowe prokuratury obowiązku udzielania pomocy prokuratorom PE, także w zakresie dotyczącym współpracy z policją i innymi organami ści-gania. W wypadku przejęcia postępowania przygotowawczego, Euro-pejski Prokurator Delegowany samodzielnie podejmowałby decyzje odnośnie do dalszego losu sprawy i w uzasadnionych wypadkach umarzałby postępowanie z braku podstaw oskarżenia lub występo-wałby z aktem oskarżenia (art. 21 ust. 1 CI). W postępowaniu sądo-wym z kolei odgrywałby rolę oskarżyciela publicznego, reprezentując interes publiczny w wymiarze europejskim. W zależności od rodzaju rozstrzygnięcia byłby również uprawniony do podejmowania decyzji odnośnie do kierunku zaskarżenia orzeczeń sądowych (art. 27 ust. 2 CI), zaś w postępowaniu wykonawczym do kontroli właściwego wykonania orzeczenia (art. 23 CI).
W tymże celu kandydatami na europejskich prokuratorów mo-gliby być jedynie prawnicy spełniający kwalifikacje niezbędne do zajmowania najwyższych stanowisk sądowych lub o uznanej kompe-tencji, jakie art. 223 TWE zastrzega dla sędziów i rzeczników Trybu-nału Sprawiedliwości (obecnie art. 253 TFUE). Osoby o takich kwa-lifikacjach zawodowych pozytywnie oddziaływałyby na poziom kra-jowych prokuratur, upowszechniając wiedzę na temat skutecznego ścigania przestępstw na szkodę interesów finansowych UE. Z kolei spotkania w gronie europejskich prokuratorów umożliwiłyby wymia-nę doświadczeń w odniesieniu do technik śledczych i standardów procesowych w poszczególnych krajach członkowskich, co stanowi-łoby merytoryczny wkład we wzmocnienie współpracy w sprawach karnych na poziomie unijnym.
Wystąpienie na drogę sądową wymagałoby dokonania wyboru sądu właściwego do rozpoznania sprawy. Zważywszy na dużą swo-bodę w wyborze ratione loci (art. 24 ust. 1a CI), rolą PE byłoby skierowanie sprawy przed właściwy sąd krajowy. W przypadku zaś sporów jurysdykcyjnych niewątpliwie winna ona podjąć działania zmierzające do rozwiązania konfliktu jurysdykcji. Mediacji w tym zakresie podjąć mogliby się właśnie Europejscy Prokuratorzy De-legowani. Brak bezpośredniego łącznika między krajowymi proku-raturami a właściwymi sądami mógłby stanowić poważny czynnik
utrudniający sprawne ściganie przestępstw zawierających element europejski. Problemy te stały się podstawą ustanowienia reguł zapo-biegania konfliktom jurysdykcyjnych na płaszczyźnie europejskiej, które zamieszczone zostały w art. 10 i 11 decyzji ramowej Rady w sprawie zapobiegania konfliktom jurysdykcji w postępowaniu kar-nym i w sprawie rozstrzygania takich konfliktów12.
PE może odegrać istotną rolę w koordynacji działań w spra-wach, w których niezbędne jest pozyskanie dowodów na obszarze UE. Europejski charakter spraw stanowi obecnie jeden z bardziej istotnych czynników opóźniających rozpoznanie spraw karnych. Współpraca w sprawach karnych z niektórymi państwami człon-kowskimi UE ma charakter modelowy, z innymi zaś napotyka na problemy natury proceduralnej, powodując zwłokę w sprawnym zakończeniu sprawy. Nierzadko powodem takiego stanu rzeczy są różnice proceduralne między państwami członkowskimi, w innych przypadkach prowadzi do tego brak zrozumienia potrzeb związa-nych z określonym sposobem pozyskania dowodu, wynikającym z uwarunkowań krajowych procedur karnych. Właśnie w takich sytuacjach fakt posiadania struktury Europejskich Prokuratorów Delegowanych może okazać się zbawienny dla przyspieszenia po-zyskiwania dowodów. Znajomość prawa wewnętrznego przez pro-kuratora delegowanego, któremu powierzone zostałoby pozyska-nie dowodu w określony sposób, zgodpozyska-nie z wymogami procedury państwa wnioskującego, pozwoliłaby na uniknięcie niepotrzebnych sporów, bądź ponawiania wniosków o przeprowadzenie dowodów. Pozytywnego skutku działań PE w tym zakresie doszukiwać nale-żałoby się nie tylko na płaszczyźnie współpracy karnej, lecz także administracyjnej13.
Udział PE na wszystkich etapach postępowania karnego po-zwoliłby również na uniknięcie przeszkód, jakie mogą pojawić się w związku ze wszczynaniem i prowadzeniem spraw o te same czyny przeciwko tym samym osobom w różnych państwach członkowskich. 12 Projekt uzgodniony polityczne przez Radę UE. Dokument Rady UE 8535/09, COPEN 71.
13 Por. A. Gruszczak, A. Grzelak, OLAF i ochrona interesów finansowych Wspólnot
Europej-skich. Obszar wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości Unii Europejskiej. Geneza, stan i per-spektywy rozwoju, Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, Warszawa 2005, s. 295.
Naruszenie zakazu ne bis in idem rodzi poważne konsekwencje nie tylko na płaszczyźnie krajowej, ale i unijnej (postępowania przed Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości).
Wreszcie pozytywne podejście wyłącznie do procesu harmoni-zacji przestępstw na szkodę interesów finansowych UE stanowiło-by istotny krok w kierunku równego traktowania ostanowiło-bywateli UE na całym jej obszarze. Różnice w zasadach odpowiedzialności karnej mogą prowadzić do zgoła odmiennych rozstrzygnięć przy zaistnie-niu identycznych przesłanek popełnienia czynu. Przykładowo za-istnienie przymusu w jednym państwie członkowskim prowadzi do wyłączenia odpowiedzialności karnej, podczas gdy w innym może stanowić okoliczność łagodzącą.
4. Wnioski
W
prawdzie głównym celem opracowania było przedstawienie po-zytywnych następstw powołania PE, niemniej jednak przyjęcie jed-nolitych reguł ścigania sprawców przestępstw na szkodę interesów finansowych UE zapełniłoby lukę wynikającą z różnorodności roz-wiązań systemowych w poszczególnych państwach członkowskich. Minimalny stopień harmonizacji przepisów materialnych w tym za-kresie mógłby stanowić okoliczność wzmacniającą pozycję obywateli wobec UE, zapewniając im gwarancję równego traktowania.Powołanie nowego organu wyspecjalizowanego w ściganiu prze-stępstw równości tej nie burzy również w odniesieniu do upraw-nień procesowych. Wynika to z równomiernego rozłożenia akcen-tów w rozwoju instrumenakcen-tów w ramach współpracy w sprawach karnych, tak by wspierać standardy procesowe odnoszące się do sposobu traktowania oskarżonych, a jednocześnie wzmacniać po-zycję ofiar przestępstw tak w ujęciu procesowym, jak i poza nim (ochrona przed sprawcą, pomoc w rehabilitacji, zadośćuczynienie itd). Przejawem wspomnianego zjawiska jest z jednej strony przyję-cie decyzji ramowej Rady 2009/299/WSiSW z dnia 26 lutego 2009 roku zmieniającej decyzje ramowe 2002/584/WSiSW, 2005/214/ WSiSW, 2006/783/WSiSW, 2008/909/WSiSW oraz 2008/947/WSiSW i tym samym wzmacniającej prawa procesowe osób oraz ułatwiającej
stosowanie zasady wzajemnego uznawania do orzeczeń wydanych pod nieobecność danej osoby na rozprawie14, z drugiej zaś podjęcie prac nad projektami decyzji ramowej Rady dotyczącej zapobiega-nia i zwalczazapobiega-nia handlu ludźmi i ochronie ofiar, uchylającej decy-zję ramową Rady 2002/629/WSiSW15 oraz decyzji ramowej Rady o zwalczaniu seksualnego wykorzystywania dzieci, niegodziwego traktowania w celach seksualnych i pornografii dziecięcej, uchylają-cą decyzję ramową Rady 2004/68/WSiSW16, których jednym z celów jest wzmocnienie pozycji ofiar. Zamierzeniem prezydencji szwedz-kiej było ujednolicenie gwarancji procesowych wobec podejrzanych i oskarżonych, przy jednoczesnym priorytetowym traktowaniu kwe-stii praw ofiar.
W przypadku powołania PE w oparciu o ustanowioną w Trak-tacie z Lizbony podstawę, mogłoby to stanowić jeden z przejawów próby rzeczywistego ujednolicenia norm procesowych w zakresie wzajemnego uznawania wyroków i orzeczeń w ramach współ-pracy w sprawach karnych oraz zbliżania przepisów ustawowych i wykonawczych między państwami członkowskimi17.
14 Dz. U. UE L 81/24 z 27.3.2009 r. 15 Dokument Rady UE 8150/1/09, DROIPEN 16. 16 Dokument Rady UE 8151/09, DROIPEN 17. 17 Obecnie art. 86 TFUE, który stanowi: 1. Współpraca sądowa w sprawach karnych w Unii opiera się na zasadzie wzajemnego uzna- wania wyroków i orzeczeń sądowych oraz obejmuje zbliżanie przepisów ustawowych i wyko-nawczych Państw Członkowskich w dziedzinach, o których mowa w ustępie 2 i w artykule 83. Parlament Europejski i Rada, stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą prawodawczą, przyjmu-ją środki mające na celu:
a) ustanowienie zasad i procedur zapewniających uznawanie w całej Unii wszystkich form wyroków i orzeczeń sądowych; b) zapobieganie sporom o właściwość pomiędzy Państwami Członkowskimi i ich rozstrzyga-nie; c) wspieranie szkolenia sędziów i innych pracowników wymiaru sprawiedliwości; d) ułatwianie współpracy między organami sądowymi lub równoważnymi organami Państw Członkowskich w ramach ścigania karnego i wykonywania orzeczeń. 2. W zakresie niezbędnym dla ułatwienia wzajemnego uznawania wyroków i orzeczeń sądo- wych, jak również współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych o wymiarze transgra- nicznym, Parlament Europejski i Rada, stanowiąc w drodze dyrektyw zgodnie ze zwykłą pro-cedurą prawodawczą, mogą ustanawiać normy minimalne. Normy takie uwzględniają różnice między tradycjami i systemami prawnymi Państw Członkowskich. Dotyczą one: a) wzajemnego dopuszczania dowodów między Państwami Członkowskimi; b) praw jednostek w postępowaniu karnym; c) praw ofiar przestępstw; d) innych szczególnych aspektów postępowania karnego, określonych uprzednio przez Radę
Wydaje się również, iż powołanie PE nie musi prowadzić do nadmiernego uszczuplenia suwerenności państw, zaś wzmocnie-nie ścigania przestępstw skierowanych przeciwko interesom finan-sowym UE (a więc nade wszystko państw członkowskich z racji składek uiszczanych do wspólnego budżetu UE) skutkować może wzmocnieniem zwalczania przestępczości, zwłaszcza zorganizowa-nej, i stanowić pozytywny wizerunek funkcjonowania nowego or-ganu na szczeblu unijnym. Wzmocnieniu uległoby tym samym po-czucie bezpieczeństwa obywateli również na płaszczyźnie krajowej, co stanowi jeden z zasadniczych celów powołania Unii Europejskiej (art. 2 TUE)18.
w drodze decyzji; przyjmując taką decyzję, Rada stanowi jednomyślnie po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego.
Przyjęcie minimalnych praw, o których mowa w niniejszym ustępie, nie stanowi przeszkody dla Państw Członkowskich w utrzymaniu lub ustanowieniu wyższego poziomu ochrony osób.
18 Obecnie art. 3 ust. 2 wersji skonsolidowanej Traktatu o Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 115/13 z dnia 9.05.2008 r.)