Podatek Pigou

Pigou jako pierwszy przedstawił teorię internalizacji efektów zewnętrznych, polegającą na obarczeniu podmiotu będącego sprawcą niekorzystnego efektu zewnętrznego ciężarem naprawy szkód powstałych na skutek tego efektu. W praktyce sprowadzać się to miało do nałożenia podatku na sprawcę efektu zewnętrznego, stąd ideę tą nazwano Pigouvian Tax. Podatek taki miał być określony dla każdego podmiotu indywidualnie, na podstawie kosztów odpowiadających niekorzystnemu efektowi zewnętrznemu. Celem takiego działania miało być obarczenie danego podmiotu kosztami społecznymi prowadzonej przez niego działalności, a nie tylko kosztami prywatnymi. Zgodnie z teorią, wprowadzenie takiego podatku miało doprowadzić do optymalnej alokacji zasobów w sensie optimum Pareto.

29

1.3.1.1. Podatek Pigou jako mechanizm pełnej internalizacji kosztów zewnętrznych

Koniecznym krokiem do określenia podatku Pigou jest wyznaczenie optymalnego poziomu zanieczyszczenia, co zostało przedstawione na rysunku 8.

Rysunek 8. Optymalny poziom zanieczyszczeń

Źródło: Pearce D. W., Turner R. K., Economics of Natural Resources and the Environment, Harvester Wheatsheaf, New York 1990, s. 65

Krzywa MNPB (marginal net private benefit) obrazuje krańcowe prywatne korzyści netto, a krzywa MEC (marginal external cost) krańcowy koszt zewnętrzny odpowiadający zmianie całkowitych kosztów zewnętrznych w następstwie zmiany wielkości produkcji. Krzywa MEC rozpoczyna się nie w początku układu współrzędnych, ale w punkcie QA, określającym wielkość produkcji odpowiadającą poziomowi emisji zanieczyszczeń WA, ze względu na występowanie pojemności asymilacyjnej środowiska. Oznacza to, że efekty zewnętrzne będą odczuwalne dla społeczeństwa dopiero po przekroczeniu wielkości produkcji QA. Przy wielkości produkcji na poziomie Q_P koszt zewnętrzny jest największy i jest zobrazowany polem trójkąta QABQP. Optymalny społecznie poziom emisji zanieczyszczeń (W^*) odpowiada punktowi przecięcia się krańcowych prywatnych korzyści netto (MNPB) oraz krańcowego kosztu zewnętrznego (MEC) i wyznacza jednocześnie optymalną wielkość produkcji Q^*, mniejszą od Q_P. Wielkość produkcji Q^* odpowiadająca optymalnemu poziomowi emisji zanieczyszczeń, gwarantuje maksymalizację dobrobytu społecznego,

30 dlatego wskazane jest nakłonienie producenta do ograniczenia wielkości produkcji z poziomu Q_P do Q^*. W tym celu zastosować można podatek T przedstawiony na rysunku 9.

Rysunek 9. Wyznaczanie podatku T za jednostkę zanieczyszczeń

Źródło: Janik A. i in., Ekonomiczne …,op. cit., s. 44

Odcinek T obrazuje wysokość podatku Pigou i odpowiada wielkości krańcowych kosztów zewnętrznych (MEC) przy optymalnej społecznie wielkości produkcji. Fakt zaliczania tego podatku do kosztów producenta, powoduje przesunięcie krzywej krańcowych prywatnych korzyści netto z poziomu MNPB do poziomu MNPB₁.

Podatek Pigou ma za zadanie zinternalizować niekorzystne efekty zewnętrzne natomiast w przypadku efektów korzystnych można mówić o odwrotności, czy też przeciwieństwie podatku Pigou – „negative Pigouvian tax” – czyli subsydium Pigou. W sytuacji gdy występują korzyści zewnętrzne można zastosować subsydium w celu zachęcenia podmiotów do działalności dającej korzystne efekty. Zasada działania i konstrukcji tego narzędzia jest identyczna jak podatku, z tą różnicą, że przepływy finansowe odbywają się w odwrotną stronę, czyli od państwa do przedsiębiorstwa.

Alternatywą dla podatku Pigou może być bezpośrednia regulacja – zamiast nakładać podatek T można nakazać redukcję produkcji na przykład o 10%. Rozwiązanie takie jest tak samo skuteczne jeśli rozważa się przykład jednego przedsiębiorstwa. Jeśli jednak celem jest osiągnięcie zmniejszenia emisji w całej branży to nakaz taki doprowadzi do zamierzonej redukcji emisji, ale redukcja ta nie będzie osiągnięta

31 najmniejszym kosztem. Wynika to z tego, że różne przedsiębiorstwa będą miały różne koszty redukcji emisji. Wskazane by było więc wymagać większej redukcji od podmiotów cechujących się niższymi kosztami redukcji emisji, a mniejszej redukcji w przypadku podmiotów o większych kosztach redukcji emisji.

Natomiast przy zastosowaniu podatku Piogou, przedsiębiorstwo będzie ograniczało emisję, dopóki koszt ograniczenia emisji o kolejną jednostkę będzie niższy niż podatek związany z emisją tej jednostki. Gdy podatek będzie niższy niż krańcowy koszt redukcji emisji, wtedy przedsiębiorstwo wybierze zapłatę podatku zamiast ograniczania emisji. Doprowadzi to do sytuacji, w której podmioty cechujące się niskimi marginalnymi kosztami redukcji emisji będą skłonne zwiększać poziom oczyszczania natomiast podmioty o wysokich kosztach redukcji emisji będą zmniejszały poziom oczyszczania. Będzie się tak działo, aż do momentu osiągnięcia przez każde z przedsiębiorstw poziomu produkcji, przy którym marginalny koszt oczyszczania równy będzie podatkowi T. W takiej sytuacji optymalny społecznie poziom produkcji zostałby osiągnięty przy najmniejszych kosztach społecznych.³⁸

Można także wprowadzić nakaz redukcji produkcji o konkretną wartość, ale indywidualnie dla każdego z przedsiębiorstw. Wiązałoby się to z koniecznością dokładnego zapoznania się z technologią wytwarzania oraz z przychodami i kosztami poszczególnych podmiotów. Trudności i koszty jakie państwo miałoby ze zdobyciem i przetworzeniem takich informacji byłyby identyczne jak w przypadku określenia wysokości podatku Pigou, z tą jednak różnicą, że w ślad za tymi kosztami, w przypadku nakazu redukcji produkcji, nie poszłyby przychody do budżetu państwa. Zdobycie tych bardzo szczegółowych informacji dotyczących przedsiębiorstwa, koniecznych do określenia funkcji jego korzyści marginalnych i kosztów zewnętrznych powodowanych jego działalnością, S. Bimonte³⁹ uważa za jedną z dwóch zasadniczych wad podatku Pigou. Jako drugą wadę uznaje to, że zgodnie z teorią, podatek powinien być ustalony na poziomie równym marginalnym kosztom zewnętrznym występującym dla optymalnego poziomu emisji, czyli po wprowadzeniu podatku, a nie dla poziomu emisji aktualnie istniejącego. Sam Arthur Pigou⁴⁰ przyznaje, że model podatku Pigou

38 Barde J. P., Polityka ochrony środowiska i jej instrumenty, [w:] Folmer H., Gabel L., Opschoor H.,

Ekonomia środowiska i zasobów naturalnych, Wydawnictwko Krupski i S-ka, Warszawa 1996, s.

231-232 oraz Lofgren K. G., Rynek a efekty zewnętrzne, [w:] Folmer H., Gabel L., Opschoor H., Ekonomia

środowiska i zasobów naturalnych, Wydawnictwko Krupski i S-ka, Warszawa 1996, s. 33-34

39 Bimonte S., An Algorithm for Optimal Pigouvian Taxes Without Benefits Data, Environmental and Resouces Economics, 1999, no. 13, s. 1-11

40

32 przyjmuje jako znane coś, co tak naprawdę znane nie jest. Problem ten zilustrowany jest na rysunku 10.

Rysunek 10. Równowaga rynkowa przed wprowadzeniem podatku Pigou i po jego wprowadzeniu

Źródło: Stiglitz J. E., Ekonomia sektora publicznego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2004, s. 266

Społeczny koszt marginalny (MSC) jest większy od prywatnego kosztu marginalnego (MPC) o wielkość marginalnego kosztu zanieczyszczeń. Podatek Pigou jest to odcinek AB równy co do wartości marginalnemu kosztowi zanieczyszczeń. Podatek Pigou powinien być wyznaczony przy optymalnej wielkości produkcji, ale produkcja optymalna Qe jest znana dopiero po wyznaczeniu podatku Pigou.

Ze względu na fakt, że podatek Pigou nieraz mógłby się okazać zbyt wysoki oraz ze względu na trudności z dokładnym jego określeniem, władze często decydują się na zastosowanie narzędzia zbliżonego w formie do podatku Pigou, jednak nie wliczającego w całości kosztów zewnętrznych w rachunek sprawcy. Jest to podejście minimalno-kosztowe.

1.3.1.2. Podejście minimalno-kosztowe jako alternatywa dla podatku Pigou

„… wybór określonej formy regulacji poziomu zanieczyszczenia przy założeniu, że dany cel (redukcję zanieczyszczenia) osiągnie się przy najniższych kosztach.”⁴¹ – tak definiuje podejście minimalno-kosztowe B. Fiedor.

41 Fiedor B. (red.), Podstawy ekonomii środowiska i zasobów naturalnych, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2002, s. 86

33 Stosowanie tego podejścia powoduje, że podatek jest niższy niż ten, wynikający z koncepcji Pigou i nie można mówić w tym przypadku o internalizacji całości kosztów zewnętrznych. Jednak ustalenie podatku na niższym poziomie, co obrazuje rysunek 11, jest w praktyce uzasadniane obawą o kondycję finansową producentów oraz skutki jakie wyższy podatek mógłby spowodować dla konsumentów.

Rysunek 11. Dostosowanie przedsiębiorstwa do opłaty niższej od optymalnego podatku Pigou

Źródło: Ibid., s. 87

Podmiot gospodarczy, mając obowiązek prawny odprowadzenia podatku od emisji zanieczyszczeń, będzie bardziej skłonny ponieść opłatę w wysokości T i ograniczyć swoją produkcję do poziomu QR, niż zapłacić kwotę T^* i ograniczyć produkcję do poziomu Q^*. Odprowadzenie podatku w wysokości T nie zapewnia osiągnięcia optymalnego społecznie poziomu produkcji ani emisji zanieczyszczeń, gdyż QR > Q^*.

Przedstawiony na rysunkach 9 i 11 sposób naliczania opłat za zanieczyszczanie

środowiska nie dawał przedsiębiorstwu wyboru sposobu zmniejszenia emisji zanieczyszczeń. Narzuconą drogą było ograniczenie wielkości produkcji. Tymczasem istnieje jeszcze druga możliwość – technologiczna redukcja emisji zanieczyszczeń. Zakładając, że podmiot gospodarczy ma wybór w zakresie sposobu zmniejszenia emisji oraz, że opłata emisyjna nie jest stała przedsiębiorstwo może zastosować podejście minimalno-kosztowe także w sposób przedstawiony na rysunku 12.

34

Rysunek 12. Dostosowanie przedsiębiorstwa do opłat emisyjnych

Źródło: Pearce D.W. i in., op. cit., s. 90

Poziom TB przedstawia wysokość podatku od emisji zanieczyszczeń, przy której następuje zmiana sposobu ograniczania emisji przez przedsiębiorstwo. Gdy opłata jest ustalona poniżej poziomu TB, przedsiębiorstwo będzie wykorzystywać technologiczne możliwości zmniejszania emisji (na poziomie emisji pomiędzy punktami a oraz b), gdyż krańcowe koszty redukcji emisji (MAC) są mniejsze od krańcowych korzyści prywatnych netto (MNPB). W przypadku ustalenia opłaty powyżej poziomu T_B (na poziomie emisji pomiędzy początkiem układu współrzędnych oraz punktem b), przedsiębiorstwo podejmie decyzję o ograniczeniu wielkości produkcji, ponieważ MAC > MNPB. „Pogrubioną ciemną linią zaznaczono na rysunku 12 ścieżkę dostosowania przedsiębiorstwa do regulacji wielkości emisji zgodną z zasadą najniższych kosztów (least cost).”⁴²

1.3.1.3. Wady i zalety rozwiązań opartych na podatkach od emisji

Zgodnie z teorią efektów zewnętrznych każdy podmiot powinien być obciążony kosztami powodowanymi jego emisją. W praktyce bardzo trudne jest przypisanie danego efektu zewnętrznego konkretnemu emitentowi, gdyż najczęściej wiele podmiotów jednocześnie, poprzez swoją działalność, przyczynia się do powstania określonego efektu zewnętrznego. Wyodrębnienie konkretnych skutków i przypisanie tych skutków ich sprawcy jest więc bardzo często niemożliwe lub na tyle

42

35 skomplikowane, że nie miałoby to finansowego uzasadnienia. Dlatego rząd, zgodnie z podejściem minimalno-kosztowym, nakłada podatki (opłaty) od emisji zanieczyszczeń, których stawki są równe dla wszystkich podmiotów i są proporcjonalne do względnej uciążliwości danej substancji zanieczyszczającej.

Alternatywą dla takich podatków jest regulacja polegająca na określeniu standardu redukcji emisji. W porównaniu do jednolitego podatku naliczanego od emisji okazuje się ona jednak droższa ze społecznego punktu widzenia, co udowadnia B. Fiedor⁴³ w przykładzie, który został przedstawiony na rysunku 13.

Rysunek 13. Porównanie zastosowania jednolitego podatku od emisji oraz standardu redukcji emisji.

Źródło: Pearce D. W. i in., op. cit., s. 95

Krzywe MAC przedstawiają marginalne koszty redukcji emisji dla trzech różnych podmiotów. Na podstawie rysunku 13 można stwierdzić, że przedsiębiorstwo numer 1 ma najwyższe marginalne koszty redukcji, natomiast przedsiębiorstwo numer 3 ma je najniższe. Zgodnie z rysunkiem odcinki S₁S₂ oraz S₂S₃ są równej długości, co jest równoznaczne z faktem, że sumaryczna długość odcinków 0S₁, 0S₂, 0S₃ jest równa 3x0S2. Bezpośrednia regulacja polegająca na ograniczeniu emisji do standardu 0S2 (wielkość łącznej redukcji 3x0S2) wiązałaby się z kosztem marginalnym redukcji dla pierwszego podmiotu w wysokości S2A, dla drugiego S2B, a dla trzeciego S2C. Na tej podstawie określono łączny koszt redukcji emisji następująco:

TACst = 0AS2 + 0BS2 + 0CS2.

43

36 W przypadku jednolitego podatku od emisji każdy podmiot ma wybór czy będzie redukował emisję czy płacił podatek. Przedsiębiorstwa będą wybierały tańszą alternatywę – jeśli podatek przewyższa marginalny koszt redukcji emisji to będą redukowały emisję, w sytuacji odwrotnej zapłacą podatek. W przypadku, gdy marginalny koszt redukcji emisji zrówna się z podatkiem łączna redukcja emisji wyniesie 3x0S2 (0S1 + 0S2 + 0S3), a łączny koszt osiągnięcia tej redukcji jest następujący:

TACt* = 0XS1 + 0BS2 + 0CYS3. Można więc dalej zapisać:

TACst - TACt* = 0AS2 + 0BS2 + 0CS2 - 0XS1 - 0BS2 - 0CYS3 TACst - TACt* = S1XAS2 – S2CYS3.

Dowodzi to faktu, że uzyskanie takiego samego poziomu redukcji jest możliwe bez względu na to czy zastosowany zostanie podatek czy bezpośredni nakaz, jednak podatek będzie tańszą alternatywą, gdyż S1XAS2 > S2CYS3, czyli TACst > TACt*.

Kolejną zaletą podatków od emisji jest fakt, że przedsiębiorstwa zawsze będą zainteresowane poszukiwaniem i wykorzystywaniem w produkcji technologii charakteryzujących się mniejszą emisją zanieczyszczeń. Umożliwi im to zmniejszenie kosztów związanych z zapłatą podatku, przy nie zmienionej wielkości produkcji.⁴⁴

Za wadę podatku uważa się wysokie koszty związane ze szczegółową weryfikacją emisji zanieczyszczeń przez poszczególne podmioty. Regulacje polegające na konkretnym wskazaniu sposobu rozwiązania problemu (np. nakaz instalacji filtrów) mogą okazać się mniej kosztowne, nawet biorąc pod uwagę całkowite koszty społeczne danego działania, niż rozbudowany monitoring różnego rodzaju emisji prowadzony na rozległym obszarze, który jest konieczny do naliczenia podatku.

Czasami użycie podatku jest niewskazane, gdy poziom emisji powinien być dostosowany do zmiennych czynników lub gdy konieczna jest natychmiastowa reakcja (np. w zależności od warunków atmosferycznych).

Bezpośrednie regulacje są stosowane także w przypadkach związków szczególnie niebezpiecznych – zakaz emisji jest wtedy bardziej pożądany niż podatek.

Jednak w większości przypadków to podatek uważany jest za narzędzie bardziej skuteczne w polityce ekologicznej niż bezpośrednie regulacje.⁴⁵

44 Lofgren K. G. i in. op. cit., s. 12 45

37