Podział administracyjny

Jednym z głównych celów sekcji do spraw podziału administracyjnego państwa było przygotowanie ogólnych zasad podziału na województwa, ogólnych zasad podzia-łu na gminy i powiaty oraz tez częściowego zespolenia podziapodzia-łu dla celów administracji ogólnej z podziałem administracji niezespolonej517.

Sekcja, przystępując do pracy, nie rozporządzała materiałami, które mogłyby stać się podstawą jej wniosków. Polska literatura dotycząca zagadnienia podziału terytorial-nego była w tym czasie uboga i fragmentaryczna. Także materiały, które pozostawiły poprzednie komisje dla usprawnienia administracji, nie były przydatne. Dlatego sekcja musiała rozpocząć pracę od gromadzenia materiałów518.

W tym celu sekcja przygotowała tekst „Ankiety w sprawie podziału administra-cyjnego państwa”, która została rozesłana do profesorów wyższych uczelni i praktyków pracujących w administracji. Ankieta została podzielona na trzy części: A, B i C. Część A, dotycząca ogólnych tez do podziału państwa dla celów administracji ogólnej i samo-rządowej, podzielona została na trzy ustępy. W pierwszym pytano o wielostopniowość podziału, czy kraj powinien być podzielony dwustopniowo, trzystopniowo, czy może czterostopniowo. Jeżeli wprowadzono by podział czterostopniowy ‒ jak miałaby się nazywać nowa jednostka terytorialna i czy miałaby stanowić także jednostkę samorzą-du terytorialnego519.

W ustępie drugim rozpatrywać miano kwestie wielkości i siły gospodarczej gmin, powiatów i województw. Respondenci mieli odpowiedzieć na pytania o wielkość tych jednostek terytorialnych, ich gęstość zaludnienia, jaki wpływ na ich istnienie miałyby warunki komunikacyjne. Rozpatrywano tu także sprawę wielkości województw, po-wiatów i gmin jako jednostek podziału samorządu terytorialnego (czy gmina ma być jednowioskowa czy wielowioskowa, mały czy duży powiat, małe czy duże wojewódz-two), rozgraniczenia zakresu działania między związkami komunalnymi a związkami

517 Materiały Komisji…, t. I, s. IV; o kwestii prac nad podziałem zob. J. Przygodzki, Problem „Ankiety w sprawie podziału administracyjnego państwa” w pracach Komisji dla Usprawnienia Administracji Pu-blicznej z 1928 roku, Acta Universitatis Wratislaviensis, no 2887, „Prawo” 2006, t. CCXCVIII. „Studia hi-storycznoprawne”, s. 275-293; idem, Kilka uwag na temat końcowych wniosków Komisji dla Usprawnienia Administracji Publicznej z 1928 roku o podziale administracyjnym państwa na województwa, [w:] A. Ko-nieczny, P. Jurek (red.), op. cit., s. 317-325; T. Łubiarz, Koncepcje województwa w Materiałach Komisji dla Usprawnienia Administracji Publicznej przy Prezesie Rady Ministrów w II Rzeczypospolitej (1928-1933), „Studia z Dziejów Państwa i Prawa Polskiego” 2008, t. XI, s. 215-244.

518 Materiały Komisji …, t. I, s. V.

publiczno-prawnymi oraz wpływu rozwoju gospodarczego na wielkość jednostek tery-torialnych520.

Ustęp trzeci części A Ankiety poświęcony był warunkom regionalnym podziału administracyjnego państwa. Ankietowani mieli wskazać ujemne strony ówczesnego podziału kraju dla życia gospodarczego oraz dla celów administracji niezespolonej: czy województwa i powiaty powinny obejmować obszary jednolite pod względem geogra-ficznym, czy też mieszane. Mieli odpowiedzieć na pytania, czy okręgi gospodarcze Polski ze względu na swój jednolity charakter i współzależność poszczególnych ośrodków między sobą powinny wejść w całości w skład jednego województwa, jakie miasta jako ośrodki życia gospodarczego nadają się najbardziej na siedziby województw i innych władz administracyjnych, jak silne finansowo powinny być wojewódzkie związki ko-munalne, aby mogły pełnić należycie swoje zadania wobec życia gospodarczego kraju. Dalej respondenci mieli ocenić w swoich odpowiedziach, czy podział na województwa jest uzasadniony ze względu na warunki geograficzne i komunikacyjne państwa, jakich zmian należałoby dokonać wobec zniesienia granic byłych państw zaborczych do istnie-jącego podziału na województwa ze względu na ukształtowanie terenowe Polski. Mieli także wskazać, które miasta ze względu na rolę, jaką odgrywają w życiu kulturalnym państwa polskiego, powinny stać się siedzibą władz wojewódzkich i innych władz ad-ministracyjnych oraz jakie mają być wytyczne podziału administracyjnego na terenach zamieszkałych przez ludność etnicznie lub narodowościowo mieszaną521

.

W części B ankietowani odnieść się mieli do ogólnych tez w sprawie uzgodnienia podziału dla celów administracji ogólnej, z podziałem dla celów administracji niezespo-lonej z punktu widzenia administracji publicznej, samorządowej, z punktu widzenia postulatu życia gospodarczego (podział wojewódzki a podział na okręgi sądowe, skar-bowe, kolejowe, pocztowe, ubezpieczeń, inspekcji pracy) czy z punktu widzenia potrzeb oświaty i kultury522.

Ostatnia część ankiety miała być poświęcona projektowi nowego podziału państwa na województwa. Respondenci mieliby przedstawić własne projekty podziału z uzasad-nieniem liczbowym punktu widzenia potrzeb administracji ogólnej i samorządowej, potrzeb życia gospodarczego i rozwoju kulturalnego ludności oraz z dołączeniem szki-cu granic523.

Pierwszą zamieszczoną w materiałach publikowanych przez Komisję była odpo-wiedź autorstwa Prezesa Prokuratorii Generalnej Stanisława Bukowieckiego. Na wstępie autor zauważył, że kwestia podziału terytorialnego ma charakter historyczny i należy

520 Ibidem, s. 3-5.

521 Ibidem, s. 5-6.

522 Ibidem, s. 6-7.

go projektować jako urządzenie stałe. Aby udowodnić swoją tezę, Bukowiecki posłużył się przykładem rozwoju państwa polskiego do III rozbioru, a później, po odzyskaniu niepodległości, krajów koronnych Cesarstwa Austriackiego, ale najwięcej miejsca po-święcił przekształceniom podziału terytorialnego Francji. Korzystając z powyższych przykładów, stwierdził, że narody traktują podział administracyjny jako sprawę zasad-niczą, niemogącą ulegać częstym zmianom, gdyż następstwem każdego podziału jest nie tylko ukształtowanie organizmu państwowego, wytworzenie jednostek życia i sto-sunków administracyjnych oraz politycznych, ale koniecznym jego następstwem jest też stworzenie rozwoju życia społeczno-kulturalnego na odpowiednim poziomie524.

Kolejną tezą postawioną przez S. Bukowieckiego było twierdzenie, że podział administracyjny ma wielkie znaczenie dla państwa i społeczeństwa, gdyż może być środkiem ułatwiającym lub utrudniającym osiągnięcie ogólnych ich celów. Według au-tora w młodym państwie polskim głównym celem podziału powinno być zatarcie śladów dawnych zaborów. Konieczne było przeprowadzenie podziału kraju tak, aby nowe jed-nostki administracyjne, poczynając od największych, tworzone były z zupełnym pomi-nięciem granic dawnych zaborów i w pewnej przynajmniej części łączyły fragmenty tych zaborów, co stanowiłoby ważny element unifikacyjny. Zdaniem prezesa Prokura-torii ulokowanie jednostek podziału administracyjnego w centrach przemysłowych miałoby dodatni wpływ na rozwój przemysłu, gdyż funkcjonowanie administracji poli-tycznej i samorządowej podniosłoby ich rangę w życiu państwa525.

W dalszej części odpowiedzi S. Bukowiecki wypowiedział się przeciwko zredu-kowaniu liczby stopni podziału administracyjnego z zapisanych w konstytucji marcowej trzech na dwa. Postulował także wprowadzenie bardziej rozgałęzionego podziału kraju tak, aby administracja była jak najbardziej zbliżona do obywateli i związana z ich życiem. W takiej sytuacji można byłoby wprowadzić czterostopniowy podział terytorialny. Licz-ba województw zostałaby zredukowana o połowę, a tak duże województwa stanowiłyby jednocześnie odrębne okręgi sądowe, wojskowe, skarbowe, szkolne czy okręgi innych działów administracji specjalnej. Województwa dzieliłyby się na ziemie, z których każ-da obejmowałaby po kilka ówczesnych powiatów; ziemie dzieliłyby się na powiaty znacznie mniejsze od istniejących, przynajmniej w województwach centralnych, połu-dniowych i wschodnich, gdyż na zachodzie były one małe. Powiaty dzieliłyby się na gminy w zasadzie jednowioskowe. Jednak prezes Prokuratorii miał świadomość, że wprowadzenie takiego podziału terytorialnego było niemożliwe. Podział czterostopnio-wy był kosztowny, a ówczesna sytuacja materialna państwa polskiego nie pozwalała na

524 Odpowiedź P. Stanisława Bukowieckiego Prezesa Prokuratorii Generalnej, [w:] Materiały Komi-sji…, t. IV, s. 8-10.

taką reformę. Bukowiecki podkreślał także brak odpowiedniej liczby urzędników o wła-ściwym przygotowaniu naukowym i obywatelskim dla obsadzenia wszystkich szczebli administracji526.

W sprawie ścisłego określenia obszaru i projektowanego zaludnienia jednostek podziału administracyjnego S. Bukowiecki był zdania, że problem ten nie może być przyjmowany z góry, gdyż inny obraz otrzymywano w podziale czterostopniowym, a inny w trójstopniowym. Ponadto różnice w gęstości zaludnienia naszego państwa nie pozwa-lały na stworzenie stosunkowo równych jednostek administracyjnych pod względem obszaru i zaludnienia. Podobne zdanie autor odpowiedzi miał na temat wpływu środków komunikacyjnych na podział terytorialny. Nierównomierna siatka linii kolejowych i dróg bitych w poszczególnych województwach jako pozostałość polityki państw zaborczych nie powinna mieć wpływu na projektowany kształt administracji państwowej527.

W odpowiedzi na kolejne pytania Ankiety S. Bukowiecki opowiedział się za gminą jednowioskową jako naturalnym skupiskiem ludzi, których wiąże wspólny interes, wynikający z zamieszkania w jednej miejscowości. Gmina zbiorowa, według autora, to twór sztuczny o charakterze okręgu administracyjnego ‒ małego powiatu. Wsie zalicza się do takiej gminy nie ze względu na jakąś naturalną więź, ale dlatego, iż tak wypada z rachunku podziału powiatu na pewną liczbę gmin. Jednak gmina jednowioskowa jest możliwa w Polsce tylko w przypadku wprowadzenia podziału czterostopniowego, któ-rego w ówczesnej sytuacji kraju nie można zrealizować. Dlatego prezes Prokuratorii, mimo jej niedoskonałości, godził się na gminę zbiorową. Trzeba było jednak ją tak zbu-dować, ażeby stanowiła skupienie obywateli, którzy mają jak najwięcej wspólnych inte-resów, a centrum takiej gminy stanowić miałaby miejscowość powyżej 1000 mieszkań-ców. Przyjęcie takiego kryterium przyniosłoby rozmaite wielkości gmin, co powinno jednak stanowić argumentu przeciw takiemu rozwiązaniu. Gminy nie powinny być tworzone, według autora, w sztuczny sposób, nieuwzględniający interesów wspólnoto-wych mieszkańców528.

W dalszej części S. Bukowiecki wypowiedział się w sprawie wpływu gospodarki na podział terytorialny. Stwierdził, że im państwo jest bogatsze, tym posiada większą liczbę szczebli podziału administracyjnego. Jednak państwo polskie, ze względu na słaby potencjał gospodarczy, nie może sobie pozwolić na podział czterostopniowy i winno pozostać przy podziale trójstopniowym. Autor wskazał także, że dokonując po-działu kraju, nie powinno się brać pod uwagę rodzaju wytwórczości gospodarczej. Błędem byłoby grupowanie jednej gałęzi przemysłu na terenie jednego województwa.

526 Ibidem, s. 11-14.

527 Ibidem, s. 15-17.

Wyjątkiem od reguły powinno być wcielenie do województwa śląskiego pozostałych zagłębi węglowych, znajdujących się w powiecie będzińskim z województwa kieleckie-go i w powiecie chrzanowskim z województwa krakowskiekieleckie-go. Jednak autor przewidywał, że połączenie takie nie będzie możliwe z powodu niechęci Sejmu śląskiego do wyrze-czenia się swojej autonomii. Konkludując, S. Bukowiecki stwierdził, że ideałem byłoby „tworzenie takich okręgów administracyjno-samorządowych, które zawierałyby ogniska pracy gospodarczej wszelkiego rodzaju, o ile tylko mają w danym regionie naturalne warunki rozwoju”529.

Kolejne odpowiedzi na pytania Ankiety dotyczyły roli dużych miast i czynnika etnicznego przy tworzeniu nowego podziału administracyjnego. Prezes Prokuratorii Generalnej był gorącym zwolennikiem tworzenia siedzib miast wojewódzkich w dużych miastach powyżej 100 000 mieszkańców. Według niego niezależnie od podziału teryto-rialnego wielkie miasta są atrakcyjne dla okalającej je prowincji pod względem gospo-darczym i kulturalnym. Takimi miastami, gdzie należałoby stworzyć nowe siedziby województw, były: Warszawa, Lublin, Poznań, Wilno, Lwów, Kraków, Łódź, Bydgoszcz i Katowice. Na siedziby władz powiatowych należałoby wybrać miasta powyżej 10 000 mieszkańców. Przynależność powiatu do województwa zależałaby od odległości miasta powiatowego od wojewódzkiego, jeśli nie byłoby to sprzeczne z wymaganiami życia. Przy tworzeniu nowych województw raczej nie powinno brać się pod uwagę czynników etnicznych, ponieważ rozmieszczenie mniejszości narodowych jest nieregularne i z przy-czyn geograficznych powołanie odrębnych województw z jedną mniejszością byłoby niecelowe. Jednak S. Bukowiecki uważał, że niezastosowanie zasady etnicznej czy et-nograficznej przy podziale terytorialnym Polski nie powinno mieć żadnych konsekwen-cji, np. w urzędowym uznaniu języka danej mniejszości narodowej530.

Ostatnia część odpowiedzi Prezesa Prokuratorii Generalnej poświęcona była usytuowaniu administracji specjalnej w nowym podziale administracyjnym. Autor za-uważył, że przy ówczesnym podziale na 16 województw kraj podzielony był na 10 kor-pusów armijnych, 8 okręgów sądów apelacyjnych, 11 okręgów szkolnych, 13 okręgów izb skarbowych czy 9 okręgów dyrekcji kolejowych. Taki nierównomierny podział ad-ministracji specjalnej wywoływał ogromne niedogodności dla mieszkańców, gdyż w jed-nym mieście załatwiali sprawy w urzędzie administracji ogólnej, a w injed-nym np. sprawy skarbowe czy sądowe. Dlatego należałoby dążyć do stworzenia ośrodków, które stano-wiłyby zarówno siedziby administracji ogólnej, jak i siedziby administracji specjalnej. Centrami takimi mogłyby być przyszłe miasta wojewódzkie. Zasady tej nie musiałoby się wprowadzać w powiatach. Jeśli zachodziłaby potrzeba, w okręgach I instancji

529 Ibidem, s. 20-25.

przewidzieć można było powołanie np. jednego sądu okręgowego dla dwóch powiatów czy kilku inspektoratów szkolnych531.

Następna odpowiedź była autorstwa Dyrektora Biura Samorządowego dla Wiel-kopolski i Pomorza, dr. Władysława Dalbora. Jego wypowiedź została podzielona na dziewięć części. W dwóch pierwszych autor przedstawił ogólne zasady podziału teryto-rialnego państwa. Według W. Dalbora ówczesny podział państwa był tymczasowy i niecelowy. Dlatego należało przystąpić do prac zmierzających do przygotowania nowej siatki terytorialnej, a także odpowiedzieć na pytania o wielkość powiatów i ich zadania oraz charakter gminy wiejskiej w Polsce. Autor wskazywał naczelną zasadę podziału kraju, która według niego brzmiała „łączyć to, co życie łączy, co samo chce być złączo-ne”. Uważał także, że powszechnie głoszona reguła o jak najszybszym zacieraniu granic zaborczych była niezbyt trafna, gdyż różnice między nimi są zbyt widoczne, a sztuczne łączenie byłych dzielnic rozrywałoby istniejące więzi administracyjne, społeczno-go-spodarcze i kulturalne. Zniwelowanie różnic dzielnic nastąpi, według autora, stopniowo i samoistnie przez ujednolicenie ustawodawstwa, jednolity rząd i władze centralne, ze-spolenie stosunków gospodarczych i przez fakt istnienia jednego państwa, jednej idei państwowej i kulturalnej532.

W dalszej części wystąpienia W. Dalbor wysunął tezę, że najważniejszym szcze-blem administracji rządowej i samorządowej powinien być powiat. Według niego powiat rozporządzać może odpowiednim aparatem technicznym dla realizacji szerszych zadań związanych z budową dróg, melioracją, sprawami rolniczymi czy oszczędnościowymi itp. Gmina nieposiadająca odpowiedniego personelu i niedysponująca odpowiednimi funduszami nie mogłaby takich zadań dobrze wypełniać. Także dla administracji ogól-nej powiat stanowił najważniejszy szczebel podziału państwa. Władze powiatowe są widoczną władzą administracyjną, która wydaje zarządzenia na podstawie ustaw, roz-porządzeń władz centralnych i wskazówek wojewodów, one układają stosunki admini-stracyjne w powiecie, równocześnie są władzą wykonawczą, rozporządzającą środkami przymusu, sądownictwem karno-administracyjnym, dającą zalecenia policji i władzom gminnym ‒ pisał autor. Co do wielkości powiatów, to w województwach zachodnich liczyć powinny po ok. 60 000 mieszkańców, w województwach południowych 80 000 mieszkańców, a w województwach centralnych, wschodnich i kresach do 100 000 miesz-kańców533.

W sprawie typu gminy wiejskiej W. Dalbor opowiadał się za gminą średnią, któ-rą wprowadzono na terenie byłego zaboru pruskiego po zniesieniu obszarów dworskich.

531 Ibidem, s. 29-36.

532 Odpowiedź dr. Władysława Dalbora Dyrektora Biura Samorządowego dla Wielkopolski i Pomorza, [w:] Materiały Komisji..., t. IV, s. 38-43.

Jednak reforma ustroju gminnego powinna następować bardzo powoli i stopniowo, na drodze ewolucyjnej, na skutek wniosków płynących od samych mieszkańców i zainte-resowanych gmin. Przyszła średnia gmina powinna być obliczona na powołanie jednego urzędnika ‒ wójta z pomocą doraźną pisarza gminnego, bez powoływania osobnego urzędu gminnego z osobnym personelem534.

W kwestii nowego podziału wojewódzkiego oraz wprowadzenia czterostopnio-wego podziału terytorialnego autor odpowiedzi stwierdził, że wprowadzenie prowincji jako czwartego szczebla podziału kraju uważa za zbędne. Prowincje, które w okresie I Rzeczpospolitej były historycznym, najwyższym szczeblem podziału, przez cały okres zaborów zatarły lub przesunęły swoje granice, utraciły swoje znaczenie i nie powinny być reaktywowane. Ich przywrócenie mogłoby łamać zasadę państwa unitarnego, wpro-wadzonego przez konstytucję marcową, gdyż powinny mieć one jakiś zakres autonomii. Dlatego W. Dalbor proponował wprowadzanie dużych województw, w skład których mogłoby wchodzić nawet do 35 powiatów. Miałoby ich być 10 z siedzibami w Warszawie, Łodzi, Poznaniu, Krakowie, Lwowie, Wilnie, Katowicach, Lublinie, Brześciu nad Bugiem lub Kowlu i Toruniu lub Bydgoszczy. Likwidacji powinny ulec województwa: nowo-gródzkie, kieleckie, stanisławowskie, tarnopolskie, białostockie i łuckie. Województwa powinny obejmować obszary ciążące do siebie gospodarczo, komunikacyjnie i kultural-nie, w miarę możliwości nie powinny przekraczać granic byłych dzielnic ze względu na różnice ustawodawcze, kulturalne i społeczne535.

W swoim wystąpieniu W. Dalbor stwierdził także, że zmniejszenie województw spowoduje możliwość dopasowania do nowego podziału administracji ogólnej struktury administracji specjalnej II instancji. Z łatwością można ujednolicić administrację skar-bową, szkolną oraz liczbę sądów apelacyjnych. Wyjątek stanowiłaby administracja pocztowa, kolejowa oraz siedziby komend korpusów. Dwa pierwsze przypadki tworzo-ne powinny być według własnych, techniczno-administracyjnych wymagań, biorących pod uwagę przebieg linii drogowych, kolejowych i lotniczych, a nie według podziału administracyjnego. Podział wojskowy zaś powinien być raczej trwały i budowany według sytuacji geopolitycznej państwa536.

W uwagach końcowych W. Dalbor stwierdzał, że jeśli władze państwowe uważa-ją kwestie podziału terytorialnego i sprawności administracji za problem ważki, to efekty pracy Komisji w tym zakresie powinny być poddane pod osąd i konsultację gre-miów naukowych, związków zawodowych, organizacji samorządowych, izb przemysło-wo-handlowych czy urzędów wojewódzkich. Przed podjęciem decyzji politycznych przez

534 Ibidem, s. 47-48.

535 Ibidem, s. 49, 56-60.

władze rządowe gremia te powinny mieć możliwość wypowiedzenia swoich uwag do powyższych zagadnień. W czasie tych konsultacji rząd powinien powstrzymać się od jakichkolwiek zmian w omawianym zakresie, aby one nie przesądzały projektowanych rozwiązań537.

Kolejna odpowiedź na Ankietę była autorstwa profesora Szkoły Głównej Gospo-darstwa Wiejskiego w Warszawie Władysława Grabskiego. Według niego trójstopniowy podział terytorialny jest słuszny. Jedynie podział do spraw szkolnictwa i budowy szkół powinien być czterostopniowy, ale tylko tam, gdzie gminy są większe od obwodu szkol-nego. Autor w aneksie do odpowiedzi przedstawił także projekt ustawy o obwodach szkolnych dla budowy szkół powszechnych wiejskich538.

W opinii W. Grabskiego najwyższym szczeblem podziału administracyjnego winny pozostać duże województwa. Nie musiały być terytorialnie jednakowe i posiadać takiej samej liczby mieszkańców. Według Profesora powinny być jednostką żywą, mieć swoją istotną stolicę, być „krajem”. Przy ich tworzeniu nie należało brać pod uwagę polityki narodowościowej. Takimi stolicami wojewódzkimi powinny być największe centra przemysłowe, czyli Warszawa, Łódź, Poznań, Kraków, Wilno, Lwów, Lublin. Pozostałe województwa winny być do nich przyłączone. Województwa krakowskie, śląskie i część kieleckiego powinny stworzyć jedno województwo, pomorskie włączyć należało do poznańskiego, województwa tarnopolskie i stanisławowskie do lwowskiego, województwa białostockie, nowogródzkie, poleskie i wołyńskie podzielić należało mię-dzy Warszawę, Wilno i Lublin. Województwa dzielić się miały na powiaty, które powin-ny być większe, zwłaszcza w Małopolsce. Przy ich tworzeniu należałoby brać pod uwagę względy komunikacyjne, tak aby siedzibą władz było miasto, do którego ciąży okoliczna ludność pod względem gospodarczym539.

Władysław Grabski stanowczo wypowiedział się za wprowadzeniem samorządu wojewódzkiego i powiatowego oraz przekazaniu im szerokich kompetencji, większych dotacji finansowych oraz organów wykonawczych niezależnych od administracji rządo-wej540. Autorem następnej odpowiedzi na Ankietę Komisji był były wojewoda poleski, inż. Stanisław Downarowicz. Na jej początku uznał on trójstopniowy podział na woje-wództwa, powiaty i gminy za najbardziej odpowiadający warunkom i potrzebom państwa polskiego, a powiat za podstawową jednostkę podziału administracyjnego i podstawowy organ administracji rządowej. Odrzucał podział dwustopniowy jako niewłaściwy ze względu na rozległość i różnorodność terenów Rzeczpospolitej. Wypowiedział się także

537 Ibidem, s. 61-62.

538 Odpowiedź P. Władysława Grabskiego Profesora Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego, [w:] Materiały Komisji..., t. IV, s. 63, 67-68.

539 Ibidem, s. 63-65.

w kwestii podziału czterostopniowego. Według autora można było go osiągnąć alterna-tywnie poprzez łączenie województw: albo poprzez łączenie powiatów w obrębie woje-wództw, albo poprzez łączenie gmin w obrębie powiatów. Jednak kończąc tę część