Problematykę podziału administracyjnego oraz miejsca administracji w ustroju państwa podjęto w pracach nad przyszłą ustawą zasadniczą. Kompleksowo projektami konstytucyjnymi zajęło się Biuro Konstytucyjne przy Prezydium Rady Ministrów, po-wołane przez rząd Jędrzeja Moraczewskiego na czele z Mieczysławem Niedziałkowskim, prof. Józefem Buzkiem i prof. Władysławem Maliniakiem. Przygotowano trzy projekty: „amerykański” J. Buzka (opierający się na ustroju USA), ludowy M. Niedziałkowskiego i francuski, który, według Stanisława Krukowskiego, opracował Władysław Wróblewski, szef ostatniego urzędniczego rządu Rady Regencyjnej133.
Wszystkie projekty poruszały kwestie podziału terytorialnego. W koncepcji J. Buz-ka kraj miał być podzielony na 70 ziem, w których zamieszkiwać miało od 200 do 500 tys. mieszkańców. Każda ziemia miała mieć swoją konstytucję, a sprawy niezastrzeżone
131 M. Śliwa, Idee samorządowe polskich socjalistów, [w:] G. Radomski (red.), op. cit., s. 36-38; M. Klimek, op. cit., s. 47-48.
132 J. Macała, Samorząd w myśli politycznej chadecji 1918-1939, [w:] G. Radomski (red.), op. cit., s. 119.
dla władz federalnych miały realizować ziemie. Dawać to miało ludności większą moż-liwość bezpośredniego uczestnictwa we władzy134.
Kolejne dwa projekty nie zajmowały się szeroko problemem podziału państwa. Projekt ludowy M. Niedziałkowskiego planował istnienie samorządu gmin, miast i po-wiatów. Przewidywał również sejmy ziemskie na terenach mieszanych, które nadzoro-wałaby Rada Ministrów. W. Wróblewski ekstrapolował jedynie jednolity, a nie federalny charakter państwa135.
Projekty Biura Konstytucyjnego przedstawiono do oceny specjalnemu gremium ‒ Ankiecie dla oceny projektów konstytucji powołanej 25 stycznia 1919 r. przez premie-ra Ignacego Jana Paderewskiego. Pierwotnie liczyć miała ona 30 osób136. Jednak po ukonstytuowaniu Sejmu Ustawodawczego i krytyce ze strony sejmowej Komisji Kon-stytucyjnej powołanej 14 lutego 1919 r., podkreślającej, że jest jedynym organem mogą-cym pracować nad ustawą zasadniczą, część osób zaproszonych do jej prac zaczęła się wycofywać. Polemikę ze zdaniem Komisji Konstytucyjnej podjął jeden z członków Ankiety, Bolesław Koskowski, na łamach „Kuriera Warszawskiego”. Zamieścił on tam artykuł pt. „Sejm i rząd”. Stwierdził w nim stanowczo, że wobec słabości Sejmu w za-kresie fachowości rząd powinien pomagać w pracy ustawodawczej, a Sejm nie powinien utrudniać tej pomocy. Władzy ustawodawczej nie powinno obchodzić szczegółowo to, w jaki sposób techniczny rząd doszedł do opracowania projektu137.
Ostatecznie pierwsze posiedzenie Ankiety odbyło się 19 lutego. Wzięło w nim udział 14 osób. Przewodniczącym został Michał Bobrzyński, a zastępcą Zygmunt Chrza-nowski. W trakcie prac członkowie skrytykowali projekt J. Buzka. Profesorzy lwowscy Oswald Balzer i Leon Piniński napisali, że „[…] brak w Polsce wszelkiej historycznej i rzeczywistej podstawy do utworzenia 70 osobnych, drobnych państw, które miałyby utworzyć państwo związkowe ograniczone do załatwiania pewnych spraw uznanych na wspólne. Naród polski jest jednolity państwo po zatarciu granic zaborczych być nim powinno”. Prof. Balzer pisał również: „[…] Budowę naszego państwa uczynić możliwie spoistą i jednolitą. Należy integrować, a nie dezintegrować”. Ankieta odrzuciła projekt Niedziałkowskiego, a projekt francuski miał być wstępem do prac138.
Uczestnicy Ankiety zajęli się również zagadnieniami podziału terytorialnego, pomijanego we wcześniejszych pracach. Powołano specjalną podkomisję, w skład której weszli M. Bobrzyński, Michał Rostworowski, Zygmunt Cybichowski oraz minister spraw
134 S. Krukowski, Konstytucja Rzeczypospolitej…, s. 24-25.
135 Ibidem, s. 27, s. 29.
136 W. Pobóg-Malinowski, Najnowsza historia polityczna Polski 1864-1945, t. 2. 1919-1939, Londyn 1956, s. 28; H. Cimek, Poglądy ludowców na konstytucję i ich udział w pracach nad nią (1919-1921), „Po-lityka i Społeczeństwo” 2007, nr 4, s. 26.
137 S. Krukowski, Geneza konstytucji…, s. 26.
wewnętrznych Stanisław Wojciechowski. W pracach podkomisji dążono do skonstru-owania takich rozwiązań, które przezwyciężyłyby separatyzm dzielnicowy. Drogą do tego celu nie miał być centralizm, ale nadanie znacznej swobody jednostkom terytorial-nym. Podkomisja, będąca pod dużym wpływem przewodniczącego Ankiety, Michała Bobrzyńskiego, zaproponowała podział państwa na ziemie, powiaty i gminy. Na poszcze-gólnych szczeblach podziału administracyjnego miały istnieć organy administracji rządowej i „reprezentacje uchwalające”139.
Przeciwko takim rozwiązaniom wystąpił minister St. Wojciechowski. Przygotował kontrprojekt podziału kraju na obwody z 2 mln ludności, powiaty z 200 tys. mieszkańców i gminy z 10 tys. ludności. Na szczeblu gmin i powiatów istnieć miały organy admini-stracji rządowej i samorządowej, a na szczeblu obwodu istniałaby jedynie administracja rządowa140.
Między M. Bobrzyńskim a ministrem Wojciechowskim wystąpiły rozbieżności w sprawie samodzielności najwyższych jednostek podziału terytorialnego. Bobrzyński opowiadał się za szeroką samodzielnością. W artykule „O zespoleniu dzielnic Rzeczy-pospolitej” wysunął koncepcję decentralizacji ustawodawstwa. Sejm ogólnopaństwowy miał uchwalać ustawy ramowe, a sejmiki wojewódzkie wydawałyby przepisy szczegó-łowe141. S. Wojciechowski sprzeciwił się temu planowi. Według niego budowa samorzą-du powinna następować od dołu na wzór Rosji i Prus. Twierdził, że samorząd rozwinię-ty na wielkich obszarach przestaje być samorządem, jego organy nabierają charakteru politycznego142. Ostatecznie Ankieta większością głosów wprowadziła do projektu kon-stytucji, na wniosek St. Bukowieckiego, podział na województwa zamiast ziem, powia-ty i gminy. Ustalono, że samorząd istnieć będzie jedynie w województwach i gminach, powiaty miałyby być organami administracji rządowej143.
Po zakończeniu prac Ankieta przesłała tekst projektu ustawy zasadniczej do decyzji Rady Ministrów. Premier Paderewski, żegnając członków Ankiety, wyraził wątpliwość, czy owoc jej prac zostanie przesłany do Sejmu jako projekt rządowy, gdyż w jego łonie istniały rozbieżności, czy budować Rzeczpospolitą jako kraj jednolity, czy poprzeć koncepcję federalistyczną. Ostatecznie 29 marca 1919 r., na posiedzeniu Rady Ministrów, której przewodniczył, pod nieobecność premiera, minister Wojciechowski (przeciwnik rozwiązań Ankiety), podjęto decyzję, że do Sejmu zostanie przesłany
139 Ibidem, s. 43-44; o pracach ankiety zob. A. Tarnowska, Uwarunkowania polityczne reformy samo-rządu terytorialnego w II Rzeczypospolitej, [w:] H. Szczechowicz (red.), Samorząd terytorialny i rozwój lokalny. Studium monograficzne, Włocławek 2015, s. 18-20; Z. Naworski, Samorząd terytorialny w „Ankie-cie” rządu Ignacego Paderewskiego, [w:] G. Radomski (red.), op. cit., s. 31-52.
140 Ibidem, s. 44.
141 M. Bobrzyński, O zespoleniu dzielnic Rzeczypospolitej, Kraków 1919, s. 24.
142 Ibidem, s. 23-24.
projekt Ankiety jako jej efekt pracy, a nie jako projekt rządowy. Sejm Ustawodawczy nie zajął się jednak owocem prac Ankiety, gdyż mógł pracować jedynie nad projektami poselskim i rządowymi144.
Po upadku planu Ankiety Komisja Konstytucyjna wezwała rząd do przedstawie-nia swojego projektu konstytucji. Dlatego minister St. Wojciechowski, któremu zlecono nadzór nad pracami nad ustawą zasadniczą, poprosił o współpracę działacza PSL „Wy-zwolenie”, Włodzimierza Wakara. Przygotował on projekt pt. „Podstawa ładu Rzeczy-pospolitej Polskiej”. Nie zawierał on odnośników dotyczących podziału terytorialnego, jedynie stwierdzano tam, że podstawą podziału ma być gmina z sejmikiem i rządem gminy. Gminy mogły łączyć się również w związki powiatowe. Niestety efekt prac Wa-kara nie był imponujący. Jego projekt był napisany językiem archaicznym, na wzór Ustawy Rządowej z 3 maja 1791 r., bez podziału na artykuły. Posłużył on Wojciechow-skiemu do przedstawienia rządowej deklaracji konstytucyjnej. W kwestii podziału ad-ministracyjnego projektowano istnienie gmin, powiatów i województw oraz zasadę dekoncentracji i współdziałania czynnika obywatelskiego i urzędniczego. Deklaracja rządowa, po dyskusjach ministrów, została przyjęta 3 maja 1919 r., a 6 maja deklarację przesłano do Sejmu145.
Obok deklaracji rządowej, tego samego dnia, wniesiono do Komisji projekt PSL „Wyzwolenie” „Podstawa ładu Rzeczypospolitej Polskiej” ‒ jednak nie było w nim za-pisów dotyczących podziału terytorialnego państwa. Również Związek Polskich Posłów Socjalistycznych 27 maja 1919 r. przedstawił projekt konstytucji przygotowany przez M. Niedziałkowskiego. Była to powtórka z projektu ludowego z czasów Biura Konsty-tucyjnego. W sprawach podziału terytorialnego, zamiast sejmów ziemskich, nowe wnio-ski socjalistów proponowały wprowadzenie rad ziemwnio-skich146.
Swój projekt, 30 maja 1919 r., wnieśli również członkowie Związku Ludowo-Na-rodowego. Przygotował go poseł Stanisław Gąbiński, opierając go na tekście Ankiety. Według planu Głąbińskiego kraj miał podzielony na ziemie, które liczyć miały 2 mln mieszkańców. Według koncepcji prawicy, zbieżnych z ideą decentralizacji ustawodaw-stwa, lansowanej przez M. Bobrzyńskiego, utworzyć miano sejmy ziemskie na terenach mających szeroką autonomię ze względu na zamieszkanie tam innych narodowości i sejmiki na ziemiach rdzennych. Tego samego dnia do Sejmu Klub Pracy Konstytucyj-nej wniósł projekt Józefa Buzka, który przeszedł jednak bez echa147.
144 S. Krukowski, Geneza konstytucji …, s. 58-59; A. Ajnenkiel, Polskie konstytucje, Warszawa 1982, s. 240.
145 S. Krukowski, Geneza konstytucji …, s. 77-83.
146 S. Krukowski, Konstytucja Rzeczypospolitej…, s. 39, 43-44.
Tymczasem prace nad konstytucją trwały nadal. Początek samodzielnych prac Komisji Konstytucyjnej przypadał na 4 czerwca 1920 r. Debatę nad zagadnieniami ad-ministracji i podziału terytorialnego miał prowadzić poseł PSL „Piast” Franciszek Bar-del. Ostatecznie rozstrzygnięcia dotyczące podziału państwa w Komisji Konstytucyjnej przedstawił Józef Buzek w marcu 1920 r. Zaproponowano podział na województwa, powiaty oraz gminy miejskie i wiejskie złożone z jednej lub kilku gromad. Organizację administracji oprzeć miano, na wzór Ankiety, na zasadach dekoncentracji i zespolenia organów administracji państwowej w jednym urzędzie i pod jednym zwierzchnikiem oraz na udziale obywateli powoływanych drogą wyborów w wykonywaniu zadań admi-nistracji państwowej. Chciano tu wprowadzić, na wzór Anglii i Niemiec, urzędników honorowych. Nie nawiązano w projekcie do decentralizacji ustawodawstwa, lansowane-go przez M. Bobrzyńskielansowane-go, ani nie określono zakresu kompetencji samorządu teryto-rialnego i tego, na jakich szczeblach podziału istnieć będzie samorząd148.
Dnia 12 czerwca 1920 r. komisja zakończyła prace. Debata w Sejmie trwała od 8 lipca 1920 r. Tuż przed zakończeniem prac nad konstytucją E. Dubanowicz wspomniał, że po uchwaleniu projektu przez komisję dokonał poprawek stylistycznych i sprostowań druku. Były to jednak zmiany merytoryczne dotyczące art. 66, który przewidywał, że „w organach administracji państwowej przeprowadzona będzie zasada dekoncentracji przy możliwym zespoleniu organów administracji państwowej w poszczególnych jed-nostkach terytorialnych”. W przepisie pominięto słowo „możliwy”, co oznaczało wpro-wadzenie całkowitego zespolenia wszystkich działów administracji w rękach wojewody czy starosty (zmieniono również w ten sposób art. 72 i wykreślono słowo „w pierwszej instancji” w orzeczeniach karnych władz administracyjnych). Nie zauważono tego w cza-sie głosowania. Dopiero w 1922 r. sprawa wróciła, na jednomyślny wniosek Komisji Konstytucyjnej przywrócono artykułom pierwotny sens149.
Ostatecznie 17 marca 1921 r., po ponad dwóch latach prac, Sejm Ustawodawczy uchwalił większością głosów pierwszą konstytucję niepodległego państwa polskiego150. Opisywała ona również kwestie administracji publicznej i podziału terytorialnego. Po-twierdzała system wprowadzony przez ustawy tymczasowe, omówione wyżej. Już w roz-dziale drugim „Władza ustawodawcza”, w artykule trzecim, ustawa zasadnicza stwier-dzała: „Rzeczpospolita Polska, opierając swój ustrój na zasadzie szerokiego samorządu terytorialnego, przekaże przedstawicielstwom tego samorządu właściwy zakres ustawo-dawstwa, zwłaszcza z dziedziny administracji, kultury gospodarstwa, który zostanie bliżej określony ustawami państwowymi”151. W rozdziale trzecim „Władza wykonawcza”,
148 S. Krukowski, Geneza konstytucji…, s. 214.
149 Ibidem, s. 203-204.
150 Dz.U.R.P. 1921, nr 44, poz. 267, s. 633-658.
w art. 65 ustawa zasadnicza stwierdzała, że do celów administracyjnych państwo polskie miało być podzielone na województwa, powiaty oraz gminy miejskie i wiejskie, które stanowiły również jednostki samorządu terytorialnego. Kolejny artykuł zapowiadał budowę struktur administracyjnych na zasadzie dekoncentracji. Organy administracji państwowej w poszczególnych jednostkach terytorialnych „miały w granicach określo-nych być zespolone w jednym urzędzie pod jednym zwierzchnictwem”. Przewidywano wprowadzenie również zasady udziału obywatelskiego w działalności administracji w granicach określonych ustawami. Konstytucja przewidywała rozgraniczenie źródeł dochodów między państwem a samorządem w drodze ustawodawczej. Zapowiadała również wprowadzenie przepisów nadzorczych nad działalnością samorządu oraz od-wołanie się od orzeczeń organów administracji rządowej, jak i samorządowej do sądów administracyjnych, na czele z Najwyższym Trybunałem Administracyjnym. Ustawa zasadnicza przewidywała, obok samorządu terytorialnego, istnienie samorządu gospo-darczego152.
152 Ibidem, s. 645-644; K. Kumaniecki, J. Langrod, L. Wachholz, op. cit., s. 17; W. Komarnicki, Ustrój państwowy Polski współczesnej, Wilno 1937, s. 54-55; L. Górnicki, Prawo jako czynnik…, s. 122-123; M. Grzybowska, Decentralizacja i samorząd w II Rzeczypospolitej, Kraków 2003, s. 50; A. Bosiacki, op. cit., s. 35; R. Szwed, Samorząd terytorialny w Polsce w latach 1918-1939. Wybór materiałów źródłowych, Częstochowa 2000, s. 18; K. Kumaniecki, Centralizm i decentralizacja, [w:] W. Jaworski (red.), Ankieta o konstytucji z 17 marca 1921, Warszawa 2014, s. 156; W. Wytrążek, Samorząd terytorialny w XX wieku w Polsce, Lublin 2009, s. 77; M. Kallas, Województwo w Drugiej Rzeczypospolitej: z dziejów podziałów terytorialnych w latach 1919-1939, „Acta Universitatis Nicolai Copernici. Nauki Humanistyczno-Społecz-ne. Historia” 1997, z. 30 (322), s. 149-150; M.Z. Jaroszyński, Rozważania ideologiczne…, s. 6-10.