Polityka budżetowa

3.3.4. Polityka budżetowa

Stworzenie na terytorium Unii Europejskiej jednego obszaru walutowego z Europejskim Bankiem Centralnym, spowodowało zasadnicze zmiany dotyczące prowadzenia polityki gospodarczej przez kraje członkowskie. Odtąd polityka pieniężna i kursowa została przeniesiona na szczebel europejski, natomiast polityka gospodarcza, budżetowa, strukturalna oraz dotycząca kształtowania rynku pracy, została na szczeblu narodowym. Jednak mimo to, podlega ona wspólnemu nadzorowi oraz koordynacji. Obecnie zasady funkcjonowania UGW nie przewidują stworzenia centrum decyzyjnego dla polityki gospodarczej, mimo że w Planie Wernera przewidywano stworzenie takiego ośrodka. Brak gotowości krajów Wspólnoty do rezygnacji z suwerennych uprawnień na rzecz ponadnarodowych instytucji unijnych, zmusiło twórców strefy euro do stworzenia rozwiązań, które respektując krajowy charakter polityki budżetowej, byłyby dostosowane w pewnym stopniu do scentralizowanej polityki pieniężnej.

Istotnym było stworzenie reguł polityki budżetowej, które mają za zadanie nie dopuścić do kryzysu finansów publicznych. Gdyby prowadzenie polityki budżetowej pozostało w wyłącznej gestii państw członkowskich, mogłyby one prowadzić zbyt luźną politykę budżetową i w ten sposób wpłynąć na stworzenie zagrożenia inflacyjnego dla obszaru jednowalutowego. W takiej sytuacji i tak ciężar eliminowania zagrożenia inflacyjnego zostałby przeniesiony na ESBC. Za wprowadzeniem pewnych uregulowań dotyczących polityki budżetowej, przemawiały też obawy związane z pojawieniem się ewentualnej niewypłacalności któregokolwiek z krajów na skutek nadmiernego długu publicznego. W zasadzie UE nie ponosi odpowiedzialności za stan finansów publicznych krajów członkowskich, ale w przypadku wystąpienia takiej sytuacji, dany kraj na pewno nie zostałby pozostawiony bez pomocy. Należałoby ratować reputację całej strefy euro oraz międzynarodową pozycję wspólnej waluty. Stworzenie rozwiązań ograniczających

158 prowadzenie polityki budżetowej jest niezbędne, gdyż mechanizmy finansowe mogą być niewystarczającymi by dyscyplinować działania władz państw członkowskich.

Główną instytucją, która koordynuje prowadzoną przez UE politykę budżetową, jest Rada UE, ze szczególnym uwzględnieniem ECOFIN, czyli Rady w składzie ministrów finansów i gospodarki. Ma ona za zadanie koordynowanie polityki krajów strefy euro oraz polityki tych krajów w stosunku do krajów spoza obszaru wspólnej waluty. W przypadku wystąpienia procedury nadmiernego deficytu budżetowego Rada podejmuje decyzje, obradując w pełnym składzie.²¹⁴ Procedura ta została wyżej opisana. Możliwość podejmowania przez Radę decyzji dotyczących nakładania sankcji za nieutrzymywanie deficytu na odpowiednim poziomie, sprawiło że Minister Finansów Niemiec wysunął propozycję stworzenia Paktu Stabilności, który następnie stał się podstawą obowiązywania Paktu Stabilności i Wzrostu. Niemcy starały się uniknąć sytuacji, w której takie państwa jak Włochy, mające słabą walutę, wysoką inflację i brak koordynacji w polityce budżetowej, mogłyby zagrozić stabilności waluty europejskiej.²¹⁵

3.3.4.1. Pakt Stabilności i Wzrostu

Pakt Stabilności i Wzrostu został we wstępnym zarysie stworzony w 1996 r. na szczycie w Dublinie oraz formalnie zatwierdzony na posiedzeniu Rady w Amsterdamie w 1997 r.²¹⁶ Pakt posiada dwa aspekty prewencyjny i represyjny.

Realizacja pierwszego aspektu wiąże się ze zobowiązaniem państw członkowskich do corocznego przedkładania Radzie oraz Komisji zaktualizowanych, kilkuletnich programów stabilizacyjnych, które stanowią podstawę do nadzoru nad ich polityką budżetową. Programy takie powinny zawierać średnioterminowe plany dotyczące polityki budżetowej zmierzające do osiągnięcia równowagi w budżecie bądź nadwyżki, a także ocenę bieżącej sytuacji gospodarczej oraz perspektywy jej rozwoju, mające wpływ na stan budżetu. To Komisja Europejska jest instytucją, która czuwa nad realizacja programów przedstawionych przez państwa członkowskie, ale niewywiązywanie się z zobowiązania utrzymywania równowagi budżetowej, nie powoduje żadnych konsekwencji karnych czy

214 L. Oręziak, Euro…, op. cit., s. 89-90.

215 Could euro’s nu clear option ever be used?, The Economist, 2.02.2002.

216 Resolution of the European Council on the Stability and Growth Pact, Bulletin of the European Union 1997, nr 6, s. 17-18.

159 sankcji. W związku z tym ma charakter wyłącznie dobrowolny. W rozporządzeniu217

przewidziano także system wczesnego ostrzegania państw w sytuacji wystąpienia zagrożeń mogących utrudnić wykonanie założonych celów. Kraje, które pozostają poza strefą euro, również zostały zobowiązane do przedkładania Radzie tzw. programów zbieżności (convergence programmes), które zawierają podobne informacje jak w przypadku programów stabilizacyjnych. Państwa te nie są jednak zobowiązane do osiągnięcia równowagi lub nadwyżki w budżecie w średnioterminowej perspektywie. Ponadto, powinny one w przygotowanych programach przedstawiać średnioterminowe cele polityki pieniężnej. Drugie rozporządzenie,²¹⁸ tzw. restrykcyjne, określa zasady postępowania wobec państw, które charakteryzują się nadmiernym deficytem budżetowym, co zostało opisane we wcześniejszym podrozdziale. Oceniając sankcje, które mogą być zastosowane wobec państw o nadmiernym deficycie należy stwierdzić, że mogą one stanowić poważne obciążenie dla funkcjonowania kraju, bowiem wyegzekwowanie środków finansowych w celu wniesienia depozytu wymagałoby zwiększenia podatków lub/i redukcji wydatków budżetowych lub gdyby żadne z tych rozwiązań nie przyniosło skutków – podwyższenie deficytu budżetowego. To podważyłoby sens stosowanej procedury, która ostatecznie prowadziłaby do wzrostu deficytu budżetowego, a nie jego redukcji.

Należy zwrócić uwagę, że w podejmowaniu przez ECOFIN decyzji wynikających z procedur opisanych w Pakcie Stabilności i Wzrostu, uczestniczą także kraje, które nie są członkami strefy euro, jak np.: Dania, Wielka Brytania czy Szwecja. Państwa te są również poddane tak surowym wymaganiom w stosunku do deficytu budżetowego, jak kraje należące do strefy euro.219

Przedstawiony w niniejszym rozdziale instytucjonalny schemat i zasady funkcjonowania strefy euro stanowią istotny dorobek UE. Tworzą one pewien fundament założonego ładu monetarnego, może nie do końca idealnego i wymagającego wielu dostosowań, ale stanowiącego wspólne dobro państw członkowskich. O stworzeniu ponadnarodowych instytucji wspominali już twórcy teorii OCA, ale czy obecna realizacja w pełni odpowiada ich zamysłom? Niniejsze zagadnienie zostanie poruszone w kolejnym rozdziale.

217 Rozporządzenia Rady UE: 1466/97. 218 Rozporządzenia Rady UE: 1467/97.

160