Projekt EBC w Traktacie z Maastricht

3.3.2. Projekt EBC w Traktacie z Maastricht

Okres powojenny, charakteryzuje się rozwojem dwóch modeli bankowości centralnej. Powstał model anglo-francuski oraz model niemiecki, które różniły się między sobą celami, jakie bank centralny miał za zadanie osiągnąć oraz instytucjonalnym kształtem banku centralnego. Model anglo-francuski wyznaczał główne cele do osiągnięcia takie jak np.: stabilność cen, utrzymanie wysokiej stopy zatrudnienia, stabilizacja cyklu koniunkturalnego czy stabilność finansowa. Jednak należy podkreślić, że stabilność cen to nie najważniejszy, uprzywilejowany i pierwszorzędny cel, lecz jest on traktowany na równi z pozostałymi. Natomiast w przypadku modelu niemieckiego, stabilność cen jest priorytetem i chociaż bank może stawiać inne cele to ich wykonanie jest uzależnione od stabilności cen. Biorąc pod uwagę aspekt instytucjonalny to istotną jest

184 I. Pszczółka, Euro a integracja europejskich rynków finansowych, Wyd. CeDeWu, Warszawa 2006, s. 121-123.

138 w modelu anglo-francuskim zależność polityczna. Oznacza to, że decyzje dotyczące prowadzenia polityki pieniężnej są podejmowane przez rząd (minister finansów), który decyduje o obniżeniu lub podniesieniu stóp procentowych. W modelu niemieckim, najważniejsza jest niezależność polityczna banku centralnego. W związku z tym, decyzje o stopie procentowej są podejmowane przez bank bez jakiegokolwiek oddziaływania rządu. Zasada ta jest umieszczona w statucie banku centralnego i była ściśle przestrzegana. Cechami polityki współczesnych banków centralnych są: niezależność, wiarygodność, przejrzystość i odpowiedzialność demokratyczna.¹⁸⁵

Rozpoczęcie rozmów nad wprowadzeniem wspólnej waluty na terenie Unii Europejskiej, wymagało od państw członkowskich podjęcia decyzji, który model funkcjonowania banku centralnego będzie najbardziej odpowiedni. Po kilku latach doświadczeń i dyskusji nie trudno dostrzec, że zwyciężył model niemiecki, czego dowodem są zapisy zawarte w Traktacie z Maastricht.

W art. 105 Traktatu z Maastricht zostały przedstawione cele Europejskiego Banku Centralnego. Głównym celem jest utrzymanie stabilności cen, a ponadto dodano także:

„Jeżeli nie będzie to miało uszczerbku dla stabilności cen, EBC powinien wspierać politykę gospodarczą Wspólnoty z zamiarem współpracy w osiąganiu celów Wspólnoty, tak jak je określono w art. 2. (art. 105(1))”. Cele zawarte w art. 2 to np. wysoki poziom

zatrudnienia, który zgodnie z zapisem jest celem drugorzędnym w stosunku do dbałości o stabilność cen.

Rozważając polityczną niezależność EBC, w art. 107 TUE, znajdujemy następujący zapis: „W trakcie wykonywania zadań oraz obowiązków nałożonych przez

traktat (…) ani EBC, ani jakikolwiek krajowy bank centralny czy członkowie ich władz decyzyjnych nie będą związani instrukcjami płynącymi z instytucji Wspólnoty, jakiegokolwiek rządu czy innych organów”. Polityczna niezależność jest również

warunkiem koniecznym dla zapewnienia stabilności cen. Gdyby zasada ta nie została zapisana, w przypadku wystąpienia deficytu budżetowego w danym państwie, bank centralny byłby zmuszony do druku pieniądza, stwarzając przez to zagrożenie inflacji. Aby takie działania były niemożliwe w TUE zamieszczono następujący zapis (art. 104(1)):

185 A. Iwańczuk-Kaliska, Przemiany systemów płatniczych i ich konsekwencje dla banków centralnych, Wyd. Uniwersytetu Ekonomicznego w Poznaniu, Poznań 2014, s. 178-179.

139

„Przekroczenie kont lub jakakolwiek inna forma kredytu udzielanego przez Europejski Bank Centralny czy krajowe banki centralne krajów członkowskich (…) instytucjom Wspólnoty, rządów centralnych, regionalnych lub lokalnych władz publicznych jest zakazane; tak samo zakazane jest nabywanie bezpośrednio od nich przez EBC lub krajowe banki centralne instrumentów dłużnych”.

Analizując powyższe zapisy, nie trudno stwierdzić, że Bundesbank był dla twórców EBC rozwiązaniem modelowym. Co prawda statut EBC bardziej stanowczo i dosadnie definiuje zasadę celu inflacyjnego oraz polityczną niezależność EBC niż Bundesbank. Co więcej, w przypadku niemieckiego banku centralnego, zmiana statutu banku wymagałaby zwykłej zgody większości parlamentarnej, natomiast w EBC procedura jest o wiele bardziej skomplikowana. Jakakolwiek zmiana statutu wymaga rewizji całego Traktatu z Maastricht, co oznacza zgodę i jednomyślność wszystkich członków Unii Europejskiej, łącznie z tymi, którzy nie należą do unii monetarnej.¹⁸⁶

3.3.2.1. Zadania i struktura ESBC

Zgodnie z zapisami zawartymi w Traktacie z Maastricht, głównym celem ESBC jest utrzymanie stabilności cen. O ile to możliwe i nie zostanie naruszony główny cel, to ESBC ma za zadanie wspierać także ogólne kierunki polityki gospodarczej Wspólnoty. Natomiast jeżeli mowa o zadaniach ESBC, to należy do nich:

• prowadzenie polityki emisyjnej związanej z emisją wspólnej waluty – euro, • formułowanie i realizacja polityki monetarnej całej Wspólnoty,

• przechowywanie oraz zarządzanie oficjalnymi rezerwami dewizowymi państw, • przeprowadzanie operacji dewizowych, zgodnie z zasadami obowiązującej

w ramach prowadzenia wspólnej polityki monetarnej,

• wspieranie sprawnego funkcjonowania systemów płatniczych.187

Warto zaznaczyć, że ESBC nie posiada osobowości prawnej. Taką osobowość posiadają narodowe banki centralne państw członkowskich będący uczestnikami systemu.

186 P. De Grauwe, Unia walutowa, Wyd. PWE, Warszawa 2003, s. 165-166.

187 H. Herrmann, The Future of National Central Banks in the Eurosystem, Atlantic Economic Journal, vol. 28, nr 3, 2000, s. 297.

140 ESBC jest zarządzany poprzez organy decyzyjne EBC, w skład których wchodzą: Rada Zarządzająca, Zarząd oraz Rada Generalna.

Rada Zarządzająca (Governing Counicil) jest organizacją odpowiedzialną za podejmowanie kluczowych decyzji dotyczących kreowania polityki monetarnej EBC. Składa się z członków Zarządu EBC oraz prezesów banków centralnych, które przyjęły wspólną walutę i należą do ESBC. Niekiedy Rada spotyka się w składzie powiększonym o prezesów banków państw należących do UE, ale pozostających poza strefą euro. Na spotkaniach Rady podejmowane są decyzje dotyczące polityki monetarnej i stabilizacji gospodarki europejskiej. Każdy członek Rady posiada prawo głosu, liczba głosów jest równa liczbie państw, a pracom przewodniczy prezes Zarządu. Do głównego zakresu działań Rady Zarządzającej należy:

• określanie poziomu i struktury podstawowych stóp procentowych, • formułowanie głównych założeń polityki monetarnej,

• podejmowanie decyzji związanych z pośrednimi celami polityki monetarnej, • określanie wysokości rezerw dewizowych,

• określanie wytycznych niezbędnych do realizacji podjętych decyzji.188

Ponadto, Rada posiada wyłączne prawo wydawania zgody na emisję wspólnotowych banknotów – euro. Banknoty mogą być emitowane przez narodowe banki centralne oraz EBC.

Kolejnym organem decyzyjnym jest Rada Generalna (General Council), w której skład wchodzi prezes i wiceprezes EBC, a także prezesi banków narodowych państw członkowskich UE. Inni członkowie Zarządu mogą w niej uczestniczyć, ale nie mają prawa głosu. Kompetencje Rady Generalnej są ograniczone w stosunku do uprawnień Rady Zarządzającej, a dotyczą:

• zbierania informacji w celach statystycznych,

• pełnienia funkcji doradczych w stosunku do EBC (szczególnie w zakresie aktów prawnych lub projektów przepisów ustawodawczych należących do kompetencji EBC)

188 Protocol on the Statue of the European System of Central Banks and of the European Central Bank, Art. 12.1.

141 • prowadzenia działalności sprawozdawczej EBC (przygotowywanie raportów

z działalności ESBC, ustalanie zasad dotyczących ujednolicania księgowości i sprawozdawczości prowadzonej przez banki narodowe),

• kierowania polityką kadrową oraz warunkami pracy personelu EBC, • ustalaniem standardów dla operacji bankowych i rachunków.

Trzecim organem decyzyjnym EBC, ale równie ważnym jest Zarząd (Executive

Board). W jego skład wchodzi prezes i wiceprezes EBC oraz czterech członków.¹⁸⁹

Prezesem EBC, od początku jego istnienia był Willem „Wim” F. Duisenberg, były prezes EIM i banku centralnego Holandii. Kadencja prezesa EBC oraz pozostałych członków Zarządu trwa 8 lat. Duisenberg miał za zgodą Niemiec, Francji i Holandii po czterech latach urzędowania, przekazać stanowisko prezesowi banku centralnego Francji Jean-Claude Trichetowi. Jednak miało to miejsce z pewnymi opóźnieniami, ze względu na ciążące na Trichecie zarzuty. Przejął on stanowisko prezesa EBC w listopadzie 2003 r. Każdy członek Zarządu dysponuje jednym głosem, a w razie ich równej liczby, decyduje głos Prezesa EBC. Główne zadania Zarządu EBC to:

• prowadzenie polityki monetarnej zgodnie z zasadami i wytycznymi Rady Zarządzającej, opierające się na wydawaniu koniecznych instrukcji narodowym bankom centralnym,

• wykonywanie innych zadań przekazanych przez Radę Zarządzającą EBC.

Analizując wyżej wymienione kompetencje poszczególnych organów decyzyjnych EBC, zauważamy, że członkowie Zarządu EBC, w procesie podejmowania decyzji dotyczących polityki monetarnej, odgrywają mniejszą rolę niż prezesi narodowych banków centralnych. Zgodnie z zapisami traktatowymi członkowie posiadają 6 głosów, natomiast prezesi banków wchodzący w skład Rady Zarządzającej 17 głosów. W związku z tym interesy narodowe poszczególnych państw są przedkładane ponad interes całej strefy euro. W miarę rozszerzania UGW taki system podejmowania decyzji, który nie bierze pod uwagę ponadnarodowych celów polityki monetarnej, może doprowadzić do destabilizacji oraz paraliżu procesu decyzyjnego w ramach rosnącej liczby państw obszaru walutowego.

189 Czterema, mianowanymi członkami Zarządu ECB są osoby o ogromnym autorytecie w dziedzinie bankowej czy monetarnej wybierane za aprobatą rządów państw członkowskich, na wniosek Rady Europejskiej, po uprzednim uzyskaniu pozytywnej opinii Parlamentu oraz Rady Zarządzającej.

142 Dlatego coraz częściej sugeruje się zwiększenie roli członków Zarządu poprzez np. przypisanie większej wagi ich głosom lub wprowadzenie systemu rotacji uprawnionych do głosowania prezesów banków centralnych państw członkowskich.190

3.3.2.2. Niezależność ESBC

Zgodnie z art. 107 TUE, w podrozdziale 3.3.2. niniejszej pracy, przedstawiono zapis dotyczący niezależności EBC oraz ESBC. Dążenie do osiągnięcia niezależności przez EBC w procesie kształtowania polityki monetarnej wiąże się z tym, że w sytuacji skutecznych nacisków politycznych, prowadzona polityka mogłaby koncentrować się głównie na osiąganiu celów krótkookresowych, z pominięciem średnio- i długookresowych kosztów takiego działania. Prowadzi to do powstania tzw. cyklu politycznego lub cyklu wyborczego w gospodarce. Niezależność EBC umożliwia, co nie znaczy, że gwarantuje, prowadzenie i dążenie do osiągnięcia priorytetowego celu, jakim jest polityka stabilizacji cen służąca osiągnięciu długookresowego wzrostu gospodarczego. Wypracowanie niezależności przez EBC prowadzi do powstania zaufania społecznego i wiarygodności prowadzonej przez bank polityki pieniężnej, co jest niezwykle pomocnym aspektem podczas neutralizacji oczekiwań inflacyjnych. Dzięki temu obniżenie inflacji, może dokonać się przy niższych kosztach spadku produkcji czy wzrostu bezrobocia.¹⁹¹

Stopień niezależności EBC i ESBC można rozpatrywać w trzech płaszczyznach: funkcjonalnej, instytucjonalno-personalnej oraz finansowej:

• Niezależność funkcjonalną zagwarantował art. 107 TUE, gdzie system ma wyłączne prawo do formułowania i realizacji polityki monetarnej. Zabrania się również: udzielania przez ESBC kredytów jakimkolwiek instytucjom, organom UE, władzom lub instytucjom publicznym państw członkowskich, nabywania instrumentów zadłużenia od wymienionych podmiotów przez EBC lub narodowe banki centralne, cenzorowania decyzji narodowych banków centralnych i wydawania im lub ich organom wykonawczym jakichkolwiek poleceń, udziału z prawem głosu przedstawicieli wymienionych instytucji

190 Frankfurt follies, The Economist, 26.02.2000. 191 I. Pszczółka, Euro a integracja…, op. cit., s. 141.

143 w organach narodowych banków centralnych oraz akceptowania, zawieszania i anulowania decyzji organów narodowych banków centralnych.192

• Niezależność instytucjonalno-personalna została określona przez sformułowanie zasad powoływania władz ESBC, ich kadencyjność oraz wskazanie warunków ich przedterminowego odwołania. Kadencja członków Zarządu trwa nie krócej niż 5 lat i nie mogą oni być odwołani z pełnionych funkcji z powodów innych niż te, które zostały zapisane w art. 14.2. statutu ESBC (poważne zaniedbania). • Niezależność finansowa została zagwarantowana w TUE poprzez

przedstawienie zasad gospodarki finansowej ESBC, podziału zysku netto ESBC, podziału dochodów z tytułu realizacji zadań ESBC przez banki narodowe systemu oraz przez postanowienia dotyczące warunków zatrudnienia i płac dla personelu EBC.

Przyjęcie zasady niezależności banku centralnego zostało oparte na badaniach nad stopniem niezależności a konkretnymi wielkościami makroekonomicznymi, jak: wzrost gospodarczy, poziom inflacji czy deficyt budżetowy. We współzależności między niezależnością banku centralnego a inflacją wykazany został związek niższej stopy inflacji z wysokim poziomie niezależności władzy monetarnej.¹⁹³