Polityka paĔstwa wobec rolnictwa i obszarów wiejskich

CzĊĞcią polityki gospodarczej paĔstwa odpowiedzialnej za rozwój rolnictwa i obszarów wiejskich jest polityka rolna oraz polityka rozwoju obszarów wiejskich.

W Europie pojĊcie: polityka rolna okreĞliá jako pierwszy niemiecki ekonomista Adolf Buchenberger pod koniec XIX wieku. Definiowaá ją jako „ogóá zasad, jakimi powinno siĊ posáugiwaü paĔstwo podczas udzielania pomocy wsi i rolnictwu”. Wówczas byáa to gáównie pomoc prawna i finansowa na prowadzenie inwestycji technicznych sáuĪących ochronie przed siáami przyrody, powiĊkszanie obszarów rolniczych oraz wprowadzanie postĊpu i poprawĊ organizacji pracy w rolnictwie (ochrona przed powodziami, meliora-cje dolin rzecznych, scalenia gruntów, mechanizacja itp.) [Pijanowski 2011]. Ta defini-cja, juĪ o szerszym zakresie wsparcia, obejmująca równieĪ obszary wiejskie, obowiązu-je do dziĞ we wszystkich krajach Europy, a nawet Ğwiata [KoĪuch i in. 2000]. W coraz wiĊkszej liczbie krajów obok polityki rolnej prowadzona jest polityka w odniesieniu do obszarów wiejskich, chociaĪ wáaĞciwie obie te dziedziny siĊ przenikają. Zdaniem wielu ekonomistów ingerencja paĔstwa w rozwój obszarów wiejskich jest zjawiskiem poĪąda-nym, wynika z racjonalnych przesáanek, chociaĪ jej zakres i metody siĊ zmieniają.

DziĊki ewolucji instrumentów polityki paĔstwa, a takĪe sposobów wprowadzania ich w Īycie, obszary wiejskie zyskują nową perspektywĊ. Tradycyjna wieĞ ulega przemia-nie w nowoczesną formĊ integracji gospodarczej i spoáecznej, jak ma to miejsce w kra-jach o wyĪszym stopniu rozwoju. TakĪe w Polsce coraz wiĊkszego znaczenia nabiera interwencjonizm paĔstwa w rozwoju obszarów wiejskich.

„Realizacja polityki w jakiejkolwiek dziedzinie wiąĪe siĊ z zaáoĪenia z dokonywaniem wyboru spoĞród wielu moĪliwych do zastosowania wariantów. Tak teĪ siĊ dzieje w ramach WPR, która oferuje paĔstwom czáonkowskim szeroki wachlarz in-strumentarium. W warunkach czáonkostwa w UE proces przygotowania programów wsparcia ze Ğrodków unijnych nie jest jednakĪe w peáni autonomiczny. W pewnym za-kresie jest podporządkowany kreowanym na szczeblu UE strategiom, wytycznym oraz wymogom dotyczącym Ğrodowiska naturalnego. Na przykáad w PROW 2007-2013 kra-je czáonkowskie byáy zobligowane do wydatkowania 45% budĪetu tego programu zgod-nie z celami okreĞlonymi przez KE. JednoczeĞzgod-nie moĪna stwierdziü, Īe proces ten doty-czyá przede wszystkim tych instrumentów, których skutki moĪna zakwalifikowaü do grupy horyzontalnych, jak np. programy związane z poprawą stanu Ğrodowiska czy za-káadanej budowy kapitaáu spoáecznego. PaĔstwa czáonkowskie mają moĪliwoĞü kreo-wania polityki rolnej zorientowanej na osiąganie róĪnych celów makroekonomicznych, czy teĪ spoáecznych lub Ğrodowiskowych. Jest to uzaleĪnione od wachlarza i charakteru wáączonych do programów operacyjnych instrumentów, a przede wszystkim od wielko-Ğci budĪetu przeznaczonego na kaĪdy z nich” [Drygas 2012].

Wspóáczesne zmiany na wsi wyraĪają siĊ przejĞciem od prostych wspóázaleĪno-Ğci do bardziej skomplikowanego i zintegrowanego kompleksu wiejsko-miejskiego.

Rozwój wsi to nie tylko wzrost gospodarczy w rolnictwie, ale „rzeczywiste przeobra-Īenia, osiąganie wyĪszej jakoĞci Īycia poprzez polepszenie moĪliwoĞci zaspokojenia potrzeb spoáecznoĞci wsi i osób korzystających czasowo z walorów obszarów wiej-skich, poprzez dbanie o Ğrodowisko naturalne, dziedzictwo kulturowe, zachowanie krajobrazu” [Psyk-Piotrowska 2005].

Realizowana w Polsce po akcesji z UE polityka rozwoju obszarów wiejskich opiera siĊ na dynamizowaniu procesów zmian w rolnictwie oraz wspieraniu pozarolni-czych funkcji wsi z zaáoĪeniem poszanowania Ğrodowiska naturalnego oraz zharmoni-zowania dwóch podstawowych celów: zrównowaĪonego rozwoju i podnoszenia kon-kurencyjnoĞci obszarów wiejskich. „Tylko takie podejĞcie – uwaĪają M. Drygas i K. ZawaliĔska – moĪe stworzyü podstawĊ i perspektywiczną szansĊ na polepszenie warunków Īycia oraz sytuacji dochodowej mieszkaĔców wsi” [Drygas, ZawaliĔska 2012]. Ponadto „odkrywane są coraz to nowe niedoskonaáoĞci rynków, które wymaga-ją stosowania nowych form interwencyjnych. Wzrasta liczba instrumentów, ich kom-pleksowoĞü oraz stopieĔ záoĪonoĞci, co uzasadnia aktywną politykĊ paĔstwa, związaną m.in. z powoáywaniem i wspieraniem instytucji tworzących bliĪsze i dalsze otoczenie rolnictwa (…)” [WoĞ 2000]. DuĪa czĊĞü Ğrodków pomocowych z UE trafiających do Polski jest przeznaczona na rozwój pozarolniczych funkcji wsi i aktywizowanie poza-rolniczego rynku pracy. Unia Europejska stawia na wieĞ silną gospodarczo i kulturowo bĊdącą partnerem dla miast i ich uzupeánieniem” [Pijanowski 2011].

W Polsce nadal „wiodącą rolĊ w wiĊkszoĞci wsi peáni rolnictwo” [Przegon 2008]. Potwierdza to „gáĊboko zakorzenione przekonanie, Īe rolnictwo jest niezwykle waĪne, bowiem jest Ĩródáem najwaĪniejszego produktu ludzkoĞci, czyli ĪywnoĞci, chociaĪ droga miĊdzy producentem rolnym a finalnym konsumentem bardzo siĊ wy-dáuĪyáa” [Wilkin 2012]. Dlatego kluczową pozycjĊ w ksztaátowaniu polityki rozwoju obszarów wiejskich stanowiá, stanowi i bĊdzie stanowiü kierunek zmian w rolnictwie, a konkretnie to, jaki jego model – industrialny czy zrównowaĪony – bĊdzie realizowa-ny. Jak sáusznie zauwaĪa A. CzyĪewski „wobec wyczerpywania siĊ w krajach najbar-dziej rozwiniĊtych moĪliwoĞci dalszej industrializacji rolnictwa alternatywą pozostaje rozwój zrównowaĪony. Taki wáaĞnie kierunek wyznacza polityka Unii Europejskiej, gdyĪ ewolucja, jaką przeszáa WPR od początku lat 90. do wspóáczesnoĞci, stanowi doskonaáy przykáad przechodzenia od industrialnego modelu rolnictwa do modelu zrównowaĪonego” [CzyĪewski 2014].

Po akcesji Polski do UE gáównymi czynnikami zmian w rolnictwie byáy m.in.

peáne otwarcie rynku rolnego UE oraz wprowadzenie znacznych dotacji, w tym dopáat bezpoĞrednich. Poprawiáy one sytuacjĊ dochodową polskich rolników, chociaĪ efekty te dotyczą tylko czĊĞci gospodarstw, najczĊĞciej, o Ğredniej lub duĪej sile ekonomicznej, gáównie o obszarze powyĪej 20 ha [Drygas, ZawaliĔska 2012, Sikorska 2013]. Jak po-daje W. Józwiak na podstawie wyników Polskiego FADN „w latach 2006-2008 funk-cjonowaáo okoáo 90 tys. gospodarstw osób fizycznych z dziaáalnoĞcią rolniczą i po-wierzchnią powyĪej 1 ha, które miaáy cechy gospodarstw ze zdolnoĞcią konkurencyjną.

(…) àącznie oceniono, Īe w Polsce w latach 2006-2008 funkcjonowaáo ok. 290 tys.

go-spodarstw osób fizycznych, które wyróĪniaáy siĊ zdolnoĞcią konkurencyjną lub miaáy przesáanki, by tĊ zdolnoĞü móc osiągnąü w niezbyt odlegáym czasie” [Józwiak 2014].

PaĔstwo, chcąc prawidáowo wypeániaü rolĊ regulatora procesów rozwojowych w rolnictwie, powinno wiĊc wpáywaü takĪe na jego otoczenie. Jednym z podstawo-wych kierunków dziaáaĔ jest realizowanie odpowiednich rozwiązaĔ infrastruktural-nych, bowiem „przestrzennoĞü i rozproszenie produkcji rolnej powoduje koniecznoĞü tworzenia na obszarach uĪytkowanych rolniczo takiej infrastruktury gospodarczej, technicznej i socjalnej, która zapewnia ich harmonijny rozwój” [Musiaá 1998]. Ponie-waĪ jednak rozbudowa infrastruktury jest zbyt kosztowna, to nie jest moĪliwe finan-sowanie jej wyáącznie ze Ğrodków uzyskanych z rolnictwa. Miaáoby to bowiem nega-tywne skutki dla poziomu produkcji i reprodukcji. JednoczeĞnie, bez odpowiedniej infrastruktury, nie jest moĪliwe optymalne wykorzystywanie czynników produkcji.

WspóáczeĞnie, bez poprawy wyposaĪenia terenów wiejskich w infrastrukturĊ tech-niczną, wieĞ bĊdzie siĊ wyludniaü, gdyĪ rolnicy i pozostali jej mieszkaĔcy wybiorą mniej uciąĪliwe Ĩródáa zarobkowania oraz „wygodniejsze” Īycie w mieĞcie. ToteĪ jednym z priorytetowych celów polityki paĔstwa powinno byü likwidowanie dyspary-tetu warunków pracy i zamieszkania miĊdzy mieszkaĔcami wsi i miast. NaleĪy jednak mieü na uwadze fakt, Īe porównywanie wskaĨników charakteryzujących tereny wiej-skie z miejskimi jest ”to jednak spore uproszczenie, poniewaĪ dane statystyczne nie odzwierciedlają faktycznego stanu poszczególnych wsi” [Knapik, Kowalska 2014].

Dynamiczny rozwój pozarolniczych funkcji wsi widoczny jest przede wszystkim w strefach metropolitalnych oraz oĞrodkach subregionalnych, gdzie rolnictwo wypie-rane jest przez inne funkcje: mieszkaniową, rekreacyjną, produkcyjną i usáugową. Po-za strefami podmiejskimi wieĞ nabiera bardziej rolniczego charakteru [SPo-zanse i Po- zagro-Īenia… 2012, Chmielewska 2015].

Polityka paĔstwa wobec rolnictwa i obszarów wiejskich powinna uwzglĊdniaü tak-Īe zabezpieczenie socjalne mieszkaĔców wsi, które polega przede wszystkim na „zapew-nieniu im odpowiednich warunków ksztaácenia, pomocy medycznej, pomocy na wypadek klĊski Īywioáowej oraz moĪliwoĞci zatrudnienia zgodnie z kwalifikacjami” [Adamowicz 1994]. Dlatego wzrasta znaczenie ksztaátowania struktury spoáeczno-ekonomicznej wsi, która w coraz wiĊkszym stopniu „zaczyna dotyczyü rozwiązywania problemów miesz-kaĔców wsi, tworzenia nowych miejsc pracy, popularyzacji nowego stylu Īycia oraz po-magania w zdobywaniu przez ludnoĞü wiejską niezbĊdnych kwalifikacji, (…) spowalnia-niu procesów powodujących odchodzenie ludnoĞci z produkcji rolnej oraz na poszukiwa-niu i wspomagaposzukiwa-niu nowych funkcji gospodarczych regionów” [Musiaá 1998].

PoniewaĪ zróĪnicowanie terytorialne obszarów wiejskich jest faktem, wynika-jącym „z czynników historycznych i poáoĪenia na osi centrum-peryferie” [Rosner, Stanny 2007], polityka rozwoju obszarów wiejskich nie moĪe byü jednorodna, ale wie-loaspektowa, zakáadająca róĪne modele rozwoju polskiej wsi, po to aby w optymalny sposób wykorzystaü lokalne zasoby. Trzeba ponadto wziąü pod uwagĊ kwestie zwią-zane z ochroną Ğrodowiska naturalnego, którego degradacja jest związana m.in. z in-tensywną produkcją rolniczą. „W polskim rolnictwie – jak podaje J.St. Zegar – przewaĪają gospodarstwa konwencjonalne o róĪnym stopniu industrializacji oraz

róĪ-nej skali oddziaáywania na Ğrodowisko przyrodnicze. Gros gospodarstw rolnych wy-wiera umiarkowaną presjĊ na Ğrodowisko przyrodnicze (…)” [Zegar 2014]. „W polity-ce rolnej paĔstwa powinno siĊ zatem wykorzystywaü mechanizmy poĞrednie, które z jednej strony, zapewniają wysoką produktywnoĞü rolną, a z drugiej strony nie wpáy-wają negatywnie na Ğrodowisko naturalne” [ĩmija 2011]. ToteĪ „podstawowym wy-zwaniem na obszarach wiejskich jest zintegrowane podejĞcie do rozwiązywania nie-odpowiednich relacji miĊdzy poszczególnymi aspektami (spoáecznym, gospodarczym i Ğrodowiskowym) zrównowaĪonego rozwoju (…). Z opracowanej typologii gmin pod wzglĊdem zrównowaĪenia gospodarczego, spoáecznego i Ğrodowiskowego przedsta-wionej w Serii „Program Wieloletni” IERiGĩ-PIB nr 104 wynika, Īe tylko 26,2%

gmin spoĞród gmin miejsko-wiejskich, 20,1% wiejskich i 17,9% miejskich zbliĪyáo siĊ do zrównowaĪonego rozwoju” [Koáodziejczyk 2014].

2.3. Zmiany infrastrukturalne i spoáeczne na wsi w okresie realizacji w Polsce