Potwierdzenie, iż realizacja inwestycji mieszkaniowych nie unie- unie-możliwia zarządzania, eksploatacji i utrzymania infrastruktury

plan nie może ukształtować treści prawa własności nieruchomości objętych granicami planu w inny sposób, niż uczyniły to indywidualne rozstrzygnię-cia wydane przed uchwaleniem planu”. Taką zasadą jest przecież wymóg zachowania proporcjonalności, o którym mowa w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Jak trafnie wskazuje w odniesieniu do pozwolenia na budowę WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 28 listopada 2012 r., II SA/Po 901/12, LEX nr 1241262 jest wręcz odwrotnie: „skoro więc ustawodawca w u.p.z.p. przewidział procedurę wygaszenia decyzji o warunków zabudowy, na skutek uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, a nie przewidział takiej możliwości w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę, to znaczy, iż w toku procedury uchwalania planu miejscowego, wolą ustawodawcy była ochrona interesu inwestora dysponującego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę”.

kolejowej oraz nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa prowadze-nia ruchu kolejowego, następuje w formie pisemnego uzgodnieprowadze-nia właściwego zarządcy infrastruktury kolejowej lub innego podmiotu zarządzającego odpowiednio danym obszarem kolejowym.

Celem specustawy mieszkaniowej jest uwolnienie gruntów pod zabu-dowę mieszkaniową, czemu służy m.in. art. 10 komentowanej ustawy.

Przywołany przepis umożliwia realizację inwestycji mieszkaniowych na obszarze kolejowym, o którym mowa w art. 4 pkt 8 u.t.k., tj. na powierzchni gruntu określonej działkami ewidencyjnymi, na której znajduje się droga kolejowa, budynki, budowle i urządzenia przezna-czone do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy. Zgodnie z art. 4 pkt 1a u.t.k., drogą kolejową jest tor kolejowy albo tory kolejowe wraz z elementami wymienionymi w pkt 2-12 załącznika nr 1 do ustawy, o ile są z nimi funkcjonalnie połączone, niezależnie od tego, czy zarządza nimi ten sam podmiot.

Pojęcia budynku, budowli i urządzenia należy rozumieć zgodnie z definicjami legalnymi przewidzianymi w art. 3 pkt 2, 3 i 9 u.p.b., przy czym ich przeznaczenie służy konkretnie linii kolejowej oraz funkcjom przewozu. W słowniczku przewidzianym w art. 4 u.t.k.

dookreślono znaczenie pojęć „typ budowli”, które oznacza budowlę przeznaczoną do prowadzenia ruchu kolejowego o określonych powta-rzalnych parametrach technicznych i eksploatacyjnych (pkt 14) oraz

„typ urządzenia”, który oznacza urządzenie lub system przeznaczone do prowadzenia ruchu kolejowego o określonych powtarzalnych parametrach technicznych i eksploatacyjnych (pkt 14a).

Dla realizacji inwestycji mieszkaniowej doniosłe znaczenie ma re-gulacja przewidziana w rozdziale 9 u.t.k., w którym unormowano warunki usytuowania budowli, budynków, drzew i krzewów oraz wykonywanie robót ziemnych konkretnie w sąsiedztwie linii kolejo-wych. Zgodnie z art. 53 u.t.k. takie usytuowanie może mieć miejsce w odległości niezakłócającej ich eksploatacji, działania urządzeń

związanych z prowadzeniem ruchu kolejowego, a także niepowo-dującej zagrożenia bezpieczeństwa ruchu kolejowego (ust. 1). Co do zasady budowle i budynki mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 10 m od granicy obszaru kolejowego, z tym że odległość ta od osi skrajnego toru nie może być mniejsza niż 20 m (ust. 2), przy czym ustawodawca zastrzega w odniesieniu do bu-dynków mieszkalnych, że odległości powinny być zwiększone, w zależności od przeznaczenia budynku, w celu zachowania norm dopuszczalnego hałasu w środowisku, określonych w odrębnych przepisach (ust. 3)¹⁷⁵� Ratio legis komentowanego przepisu stanowi ograniczenie negatywnego wpływu wymienionych obiektów bu-dowlanych i robót ziemnych na prowadzenie oraz bezpieczeństwo ruchu kolejowego¹⁷⁶. Ustawodawca przewiduje jednak wyjątki od tak sformułowanych warunków usytuowania budynków i budowli

„w przypadkach szczególnie uzasadnionych”. Odstępstwo nie może jednak powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia oraz bezpieczeństwa i prawidłowego ruchu kolejowego, a także nie może zakłócać działania urządzeń służących do prowadzenia tego ruchu (art. 57 ust. 1 in fine u.t.k.) oraz wymaga zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, po uzyskaniu opinii właściwego zarządcy (art. 57 ust. 2 u.t.k.). Należy podkreślić, że przywołane regulacje dotyczą konkretnie warunków usytuowania budowli, budynków „w sąsiedztwie” obszaru kolejowych, przez co należy rozumieć najbliższe otoczenie tego obszaru. W orzecznictwie pojawiły się natomiast rozbieżności co do możliwości sytuowania bezpośrednio na obszarze kolejowym zabudowy w rozumieniu art.

4 pkt 8 u.t.k., która nie ma związku z infrastrukturą kolejową.

175 Do takich przepisów odrębnych należy w szczególności rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 października 2002 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinien odpowiadać program ochrony środowiska przed hałasem (Dz. U. Nr 179, poz. 1498)�

176 P. Wajda, Komentarz do art. 53 [w:] P. Wajda, M. Wierzbowski (red.), Ustawa o transporcie kolejowym. Komentarz, LEX 2014/el.

Przykładowo WSA w Warszawie w wyroku z dnia 28 lutego 2012 r., VII SA/Wa 2344/11 stwierdził, że z żadnego z przepisów prawa nie wynika wprost zakaz zabudowy obszaru kolejowego obiektami niezwiązanymi z infrastrukturą kolejową, mimo że zasadą określoną w art. 4 pkt 8 u.t.k. jest, że obszar kolejowy stanowi powierzchnię gruntu, na której znajduje się droga kolejowa, budynki, budowle i urzą-dzenia przeznaczone przede wszystkim do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy. Wskazany przepis jednoznacznie określa przeznaczenie obszaru kolejowego, a przepis art. 53 u.t.k. ustala warunki usytuowania budowli, budyn-ków, drzew i krzewów oraz wykonywanie robót ziemnych w sąsiedz-twie linii kolejowych, bocznic kolejowych i przejazdów kolejowych wskazując, że może mieć to miejsce w odległości, niezakłócającej ich eksploatacji, działania urządzeń związanych z prowadzeniem ruchu kolejowego, a także niepowodującej zagrożenia bezpieczeń-stwa ruchu kolejowego¹⁷⁷. Przeciwne stanowisko prezentuje NSA w wyroku z dnia 18 grudnia 2008 r., II OSK 1657/07, wskazując, że definicja „obszaru kolejowego” nie pozwala na żadne odstępstwa od ściśle określonego charakteru tego obszaru. Przepis ten ma aż nadto jasne przesłanie o wyjątkowym jego charakterze i wszelkie próby rozszerzenia tego pojęcia szczególnie w rodzaju „nie zabrania się”

są pozbawione podstaw¹⁷⁸. Podobnie w wyroku z dnia 7 listopada 2013 r., II OSK 1276/12 NSA jednoznacznie stwierdza, że w definicji ustawowej „obszaru kolejowego” określono w sposób pozytywny wszelkie obiekty, które mogą się na nim znajdować, co oznacza zakaz sytuowania tam obiektów niewymienionych w art. 4 pkt 8 u.t.k.¹⁷⁹� W ocenie Sądu zakaz ten wzmacnia ustanowienie dalszego zakazu, tj. chociażby zbliżenia się tych innych obiektów do granic obszaru, zatem zgodnie z argumentacją minori ad maius tym bardziej jest

177 LEX nr 1146251.

178 LEX nr 526183.

179 LEX nr 1396123.

zakazane sytuowanie innych obiektów wewnątrz obszaru¹⁸⁰� Prawi-dłowa wykładnia przepisów art. 57 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 2 u.t.k.

powinna prowadzić do wniosku, iż każde odstępstwo od warunków określonych w art. 53 ust. 2 u.t.k. może dotyczyć wyłącznie terenu usytuowanego na zewnątrz od granic obszaru kolejowego, nie zaś do dopuszczenia możliwości realizacji inwestycji wewnątrz tego obszaru – na obszarze kolejowym. W ocenie Sądu taka wykładnia wynika nie tylko z wykładni literalnej wskazywanych przepisów, ale również z wykładni celowościowej. Uwzględnić bowiem należy cel ustanawia-nia obszarów kolejowych i obszarów zamkniętych, mających służyć zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu kolejowym oraz obronności i bezpieczeństwa państwa¹⁸¹. Biorąc pod uwagę powyższe argumenty, art. 10 u.p.r.i.m. należy uznać za regulację szczególną, która w drodze wyjątku dopuszcza możliwość realizacji inwestycji mieszkaniowej bezpośrednio na obszarze kolejowym. Komentowany przepis wyłącza na zasadzie lex speciali derogat legi generali przepisy u.t.k. regulu-jące zasady usytuowania budowli, budynków i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych oraz warunki odstępstwa od tych zasad. Nie oznacza to zarazem, że inwestycja mieszkaniowa może być realizowana na obszarze kolejowym bezwarunkowo.

Przepis art. 10 ust. 1 u.p.r.i.m. wyraźnie zastrzega, że realizacja inwe-stycji mieszkaniowej na obszarze kolejowym nie może uniemożliwiać

180 Zob. również wyrok NSA z dnia 3 lutego 2010 r., II OSK 249/09, LEX nr 597510�

181 Obszar kolejowy może stanowić teren zamknięty w rozumieniu art. 2 pkt 9 u.p.g.k., tj. teren o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określony przez właściwych ministrów i kierow-ników urzędów centralnych. Zgodnie z art. 4 ust. 2a in fine tej ustawy, tereny zamknięte są ustalane przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych w drodze decyzji. W decyzji tej określane są również granice terenu zamkniętego. Zob. również wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2013 r., II OSK 1691/11, LEX nr 1361585. Dopuszczalność lokalizacji inwestycji mieszkaniowej na terenie zamkniętym jest kwestią budzącą wątpliwości [por. komentarz do art. 5].

zarządzania, eksploatacji i utrzymania infrastruktury kolejowej oraz nie może powodować zagrożenia bezpieczeństwa prowadzenia ruchu kolejowego. Ustawodawca określa pojęcie „infrastruktury kolejowej”

odsyłając w art. 4 pkt 1 u.t.k. do załącznika nr 1 do ustawy, który zawiera wykaz elementów tej infrastruktury. Elementy tworzące in-frastrukturę kolejową muszą tworzyć część linii kolejowej, bocznicy kolejowej lub innej drogi kolejowej, lub są przeznaczone do zarządza-nia nimi, obsługi przewozu osób lub rzeczy, lub ich utrzymazarządza-nia¹⁸²� Co

182 W skład infrastruktury kolejowej wchodzą: 1) tory kolejowe, w tym rozjazdy i skrzyżowania torów, wchodzące w ich skład szyny, szyny żłob-kowe, kierownice, odbojnice, prowadnice, zwrotnice, krzyżownice i inne elementy rozjazdów, podkłady kolejowe i przytwierdzenia, drobne elemen-ty nawierzchni kolejowej, podsypka w elemen-tym tłuczeń piasek; 2) obrotnice i przesuwnice; 3) podtorze, w szczególności nasypy i przekopy, systemy kana-łów i rowów odwadniających, rowy murowane, ściany osłonowe, roślinność posadzona w celu ochrony skarp; 4) obiekty inżynieryjne: mosty, wiadukty, przepusty i inne konstrukcje mostowe, tunele, przejścia nad i pod torami, mury oporowe i umocnienia skarp; 5) nastawnie, urządzenia sterowania ruchem kolejowym, w tym urządzenia zabezpieczające, sygnalizacyjne i łącznościowe na szlaku, w stacjach i stacjach rozrządowych, urządzenia służące do wytwarzania, przetwarzania i dystrybucji prądu elektrycznego do celów sygnalizacji i łączności; budynki, w których takie urządzenia lub instalacje się znajdują; przytorowe urządzenia kontroli bezpiecznej jazdy pociągów i wykrywania stanów awaryjnych w przejeżdżającym taborze;

hamulce torowe; urządzenia do ogrzewania rozjazdów; 6) perony wraz z infrastrukturą umożliwiającą dotarcie do nich pasażerom, pieszo lub pojazdem, z drogi publicznej lub dworca kolejowego; 7) rampy towarowe, w tym w terminalach towarowych, wraz z drogami dowozu i odwozu towa-rów do dróg publicznych; 8) drogi technologiczne i przejścia wzdłuż totowa-rów, mury ogradzające, żywopłoty, ogrodzenia, pasy przeciwpożarowe, zasłony odśnieżne; 9) przejazdy kolejowo-drogowe i przejścia w poziomie szyn, w tym urządzenia i systemy służące zapewnieniu bezpieczeństwa ruchu drogowego i pieszego; 10) systemy oświetleniowe do celów ruchu kolejowego i bezpieczeństwa; 11) urządzenia przetwarzania i rozdziału energii elektrycz-nej na potrzeby zasilania trakcyjnego: podstacje, kable zasilające pomiędzy podstacjami i przewodami jezdnymi, sieć trakcyjna wraz z konstrukcjami wsporczymi, trzecia szyna z konstrukcjami wsporczymi; 12) grunty, ozna-czone jako działki ewidencyjne, na których znajdują się elementy wymie-nione w pkt 1-11�

istotne realizacja inwestycji nie może uniemożliwiać – a nie utrud-niać – „zarządzania”, „eksploatacji”, „utrzymania” infrastruktury kolejowej. W pojęciu „zarządzania infrastrukturą kolejową” mieszczą się czynności zarządcy określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 u.t.k., czyli:

nadawanie drodze kolejowej statusu linii kolejowej (lit. a); nadawa-nie drodze kolejowej statusu bocznicy kolejowej przez określenadawa-nie jej punktu początkowego i końcowego (lit. b), znoszenie statusu linii kolejowej i bocznicy kolejowej (lit. c); określanie elementów infra-struktury kolejowej, które stanowią infrastrukturę prywatną lub nie-czynną (lit. d), a przede wszystkim udostępnianie dróg kolejowych, świadczenie usług z tym związanych i pobieranie z tego tytułu opłat (lit. e) oraz prowadzenie ruchu kolejowego (lit. f), a ponadto zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 3 u.t.k. zarządzanie nieruchomościami będącymi elementem infrastruktury kolejowej. Na tej podstawie można stwier-dzić, że w pojęciu zarządzania infrastrukturą mieści się podejmo-wanie wszelkich czynności decyzyjnych dotyczących jej poszcze-gólnych elementów. Przepisy u.t.k. nie określają natomiast wprost, czym jest „eksploatacja” infrastruktury kolejowej, ograniczając się do wskazania kompetencji Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego zwią-zanych z tą infrastrukturą¹⁸³. Należy przyjąć, że eksploatacją będzie w praktyce używanie (wykorzystywanie) infrastruktury kolejowej dla celów związanych z prowadzeniem ruchu kolejowego i wykonywania przewozów kolejowych¹⁸⁴. Czynności związanie z „utrzymaniem”

infrastruktury kolejowej również należy odnieść do zadań zarząd-cy, które zostały wymienione w 5 ust. 1 pkt 2 u.t.k. jako działania mające na celu zapewnienie bezpiecznego ruchu kolejowego, w tym nadzór nad funkcjonowaniem: urządzeń sterowania ruchem

kolejo-183 Zob. przepisy art. 10 ust. 1 pkt 3 u.t.k.; art. 14 ust. 2 pkt 1 u.t.k.; art. 18a ust. 2 pkt 2 u.t.k.; art. 19 ust. 3a pkt 2 lit. u.t.k.

184 W ujęciu słownikowym przez „eksploatację” należy rozumieć „użyt-kowanie maszyn, urządzeń itp.”, „maksymalne wykorzystanie kogoś albo czegoś”, „ciągnięcie zysków z cudzej pracy najemnej”. Zob. https://sjp.pwn.

pl/sjp/eksploatacja;2456567.html