jed-norodzinnych objętych inwestycją mieszkaniową, obliczoną zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 34 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane.
W art. 2 u.p.r.i.m. znajduje się sześć definicji legalnych pojęć, które mają podstawowe znaczenie dla komentowanej regulacji: inwestor, inwestycja mieszkaniowa, inwestycja towarzysząca, kataster nie-ruchomości, nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym
i powierzchnia użytkowa mieszkań. Definicje legalne zostały sformu-łowane w postaci tzw. słowniczka, który określa sposób rozumienia danego pojęcia w specustawie mieszkaniowej18. Zgodnie z § 146 ust.
1 z.t.p. w ustawie formułuje się definicję danego określenia, jeżeli:
1� dane określenie jest wieloznaczne;
2� dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenie jego nieostrości;
3� znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe;
4� ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia.
W słowniczku specustawy mieszkaniowej zdefiniowano dwa nowe pojęcia, kluczowe dla komentowanej regulacji: „inwestycja miesz-kaniowa” oraz „inwestycja towarzysząca”. Nowym pojęciem jest również „powierzchnia użytkowa mieszkań”, którą ustawodawca zdefiniował przez odwołanie się do sposobu obliczania przewidzia-nego w u.p.b. Pojęcie „inwestora” było „znane” w dotychczasowym porządku prawnym, jednak specustawa mieszkaniowa nadaje mu
„własne znaczenie”. Z kolei pojęcia „kataster nieruchomości” oraz
„nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym” nie stanowią novum, a komentowany przepis bezpośrednio odsyła do ich znaczenia przewidzianego odpowiednio w u.p.g.k. oraz u.g.n.
18 Wymaga podkreślenia, że przepis § 147 ust. 1 z.t.p. stanowi, że jeże-li w ustawie ustalono znaczenie danego określenia w drodze definicji, to w obrębie tego aktu nie wolno posługiwać się tym określeniem w innym znaczeniu. Wyjątek przewidziano w ust. 2. Jeżeli zachodzi konieczność odstąpienia od wskazanej zasady, to wyraźnie podaje się inne znaczenie danego określenia i ustala się jego zakres odniesienia.
W pierwszej kolejności ustawodawca zdefiniował w specustawie po-jęcie „inwestora”, co jest charakterystyczne dla specustaw19. Komen-towana regulacja nadaje „inwestorowi” szerokie znaczenie, albowiem rozumie przez to podmiot lub osobę „zamierzającą realizować” lub
„realizującą” inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą.
Co istotne, przepisy u.p.b. również posługują się, lecz nie definiują pojęcia inwestora. W świetle art. 17 pkt 1 u.p.b., inwestora należy zakwalifikować do jednego z uczestników procesu budowlanego.
W orzecznictwie można znaleźć stanowisko, zgodnie z którym „choć samo pojęcie inwestora nie zostało wprost zdefiniowane w u.p.b.
to nie powinno nasuwać większych wątpliwości literalnie, a także wg słownika języka polskiego, że jest to osoba fizyczna lub praw-na, a także jednostka organizacyjna dokonująca inwestycji (czyli nakładów gospodarczych, których celem jest stworzenie nowych lub powiększenie istniejących obiektów majątku trwałego). Obo-wiązki inwestora zostały określone w przepisach u.p.b. w art. 18 ust. 1”. Z punktu widzenia procesowego za inwestora w rozumieniu u.p.b. należy rozumieć „podmiot, który złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, a który następnie będzie adresatem wydanej w tym przedmiocie decyzji”20. Inaczej rzecz ujmując inwestorem jest „podmiot, który działa z zamiarem realizacji pewnej inwestycji, dąży do jej powstania. Inwestor przede wszystkim inicjuje działal-ność budowlaną, czyli podejmuje działania niezbędne do realizacji inwestycji, organizuje budowę oraz finansuje przedsięwzięcie lub organizuje na ten cel odpowiednie środki. To on decyduje, co ma być budowane, w jakim miejscu, jakie jest przeznaczenie obiektu, w jakiej technologii obiekt ma być wykonany. Inwestor jest siłą
na-19 Por. przykładowe definicje legalne „inwestora”: art. 1 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 9 sierpnia 2019 r. o inwestycjach w zakresie budowy portów zewnętrz-nych (Dz.U., poz. 1924 ze zm.); art. 2 pkt 2 specustawy przeciwpowodziowej;
art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji budynków (T.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 22 ze zm.).
20 Wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r., II OSK 2870/16, LEX nr 2407140.
pędową całej inwestycji. Zgodnie ze swoją pozycją inwestor ponosi zatem bezpośrednią odpowiedzialność za zgodny z prawem przebieg procesu budowlanego”21�
Nie wydaje się, żeby zakres znaczeniowy inwestora w rozumieniu komentowanej specustawy znacząco odbiegał od tego, który wynika z wykładni przepisów ustawy ogólnej. Należy przyjąć, że w świetle art. 2 pkt 1 u.p.r.i.m., inwestorem może być zarówno osoba fizyczna, osoba prawna, jak również jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej. To określony podmiot (prywatny lub publicz-ny), który zamierza realizować (tj. podejmuje w tym celu określone działania prawne i faktyczne) lub realizuje (tj. wykonuje) inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą, a więc, jak wynika z in-nych przepisów specustawy:
• występuje z wnioskiem o ustalenie lokalizacji takiej inwestycji albo z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę (jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia na budowę);
• realizuje inwestycję na podstawie uzyskanego (w oparciu o uchwa-łę rady gminy o ustaleniu jej lokalizacji) pozwolenia na budowę.
Warto zwrócić uwagę, że ustawodawca posłużył się alternatywą nierozłączną „lub”, co oznacza, że inwestorem będzie podmiot, który zarazem „zamierza realizować”, a następnie „realizuje” inwestycję, jak również przedstawione działania mogą być rozdzielone pomiędzy różne podmioty, którym na poszczególnych etapach postępowania będzie przysługiwać miano „inwestora”. Te ustalenia mają doniosłe znaczenie w kwestii określenia charakteru prawnego samej uchwały
21 Wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 listopada 2017 r., II SA/Kr 1059/17, LEX nr 2409624.
o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej [zob. więcej w komentarzu do art. 8]. Ponadto należy wskazać, że inwestorem w rozumieniu specustawy niekoniecznie musi być podmiot posiadający prawo do dysponowania terenem inwestycji na cele budowlane. Na etapie przy-gotowania inwestycji mieszkaniowej kwestia posiadania takiego prawa nie jest bowiem badana przez radę gminy.
Najważniejszymi pojęciami z punktu widzenia wykładni specustawy są z pewnością „inwestycja mieszkaniowa” oraz „inwestycja towa-rzysząca”. Ustalenie ich znaczenia wymaga sięgnięcia do regulacji u.p.b., która definiuje pojęcia stanowiące elementy składowe definicji tych inwestycji.
Ustawodawca nadaje inwestycji mieszkaniowej dość szerokie zna-czenie, kwalifikując do niej:
• przedsięwzięcie obejmujące budowę, zmianę sposobu użytko-wania lub przebudowę, w wyniku której powstaną budynek lub budynki mieszkalne wielorodzinne o łącznej liczbie lokali miesz-kalnych nie mniejszej niż 25 lub budynki mieszkalne jednoro-dzinne o łącznej liczbie nie mniejszej niż 10, wraz z urządzeniami budowlanymi z nimi związanymi, drogami wewnętrznymi;
• roboty budowlane niezbędne do obsługi oraz prawidłowego wy-konania wyżej wymienionych prac;
• części budynków przeznaczone na działalność handlową lub usługową.
W pierwszym przypadku chodzi konkretnie o prowadzenie jednych z dwóch postaci rodzajowych robót budowlanych tj. budowy lub prze-budowy bądź o zmianę sposobu użytkowania, których efektem będzie powstanie budynku (budynków) o określonych parametrach.
Wszyst-kie te pojęcia zostały zdefiniowane w u.p.b. Przez „budowę” należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (art.
3 pkt 6 u.p.b.), a „przebudową” jest wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakte-rystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wy-sokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (art. 3 pkt 7a u.p.b.).
Z kolei przez „zmianę sposobu użytkowania” należy w szczególności rozumieć, zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.b., podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej wa-runki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Racjonalnie ustawodawca obejmuje zakresem inwestycji mieszkaniowej także roboty budowlane „niezbędne do obsługi oraz prawidłowego wykonania” przedstawionych prac budowlanych, któ-rych nie da się wyczerpująco określić, a które warunkują realizację inwestycji.
Efektem realizacji przedsięwzięcia kwalifikowanego do inwestycji mieszkaniowej musi być powstanie:
• budynku lub budynków mieszkalnych wielorodzinnych o łącznej liczbie lokali mieszkalnych nie mniejszej niż 25 lub budynków mieszkalnych jednorodzinnych o łącznej liczbie nie mniejszej niż 10, wraz z urządzeniami budowlanymi z nimi związanymi, drogami wewnętrznymi;
• ewentualnie części budynków przeznaczonych na działalność handlową lub usługową.
Ustalenie znaczenia pojęcia „budynku mieszkalnego” wymaga się-gnięcia do odrębnej regulacji ustawowej. Z przepisu art. 3 pkt 2a u.p.b.
wynika, że budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stano-wiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Ustawo-dawca nigdzie jednak nie definiuje pojęcia „budynku mieszkalnego wielorodzinnego”. Ze względu na to, że nie istnieje żadna „kategoria pośrednia” budynków mieszkalnych, należy uznać, że każdy taki bu-dynek, który nie spełnia ustawowych cech budynku jednorodzinnego, należy a contrario zakwalifikować jako budynek mieszkalny wieloro-dzinny. Inwestycja może być zakwalifikowana jako „mieszkaniowa”
w rozumieniu specustawy, wyłącznie jeżeli spełnia kryterium „ilościo-we” minimum 25 lokali mieszkalnych w budynku wielorodzinnym lub minimum 10 budynków jednorodzinnych. Ustawodawca traktuje inwestycję mieszkaniową kompleksowo, albowiem obejmuje zakresem znaczeniowym tego pojęcia również urządzenia budowlane oraz drogi wewnętrzne. Zgodnie z art. 3 pkt 9 u.p.b. przez urządzenia budow-lane należy rozumieć: „urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki”. Wyliczenie urzą-dzeń budowlanych ma przykładowy charakter, przy czym należy podkreślić, że urządzenie budowlane ma być związane z budynkiem mieszkalnym w sposób funkcjonalny (niekoniecznie „fizycznie”), tj.
powinno umożliwiać jego właściwą eksploatację22. Z kolei drogi
we-22 Zob. więcej W. Piątek [w:] A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komen-tarz, Warszawa 2016, (art. 3).
wnętrzne należy traktować jako „system komunikacji wewnętrznej”
w obrębie inwestycji, który oczywiście może być połączony z drogami publicznymi. W świetle art. 8 ust. 1 u.d.p.: „Drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi”.
Pozytywnie należy ocenić zakwalifikowanie do inwestycji mieszka-niowej części budynków przeznaczonych na działalność handlową lub usługową. Takie rozwiązanie zapewnia bowiem wielofunkcyjność obszarów. Odpowiednia relokacja usług prywatnych i publicznych czyni zabudowę zwartą oraz łatwo dostępną nie tylko z wykorzy-staniem transportu samochodowego czy publicznego, ale również rowerem bądź pieszo.
Inwestycję mieszkaniową należy uznać za przedsięwzięcie o znaczeniu podstawowym, z którym technicznie i funkcjonalnie jest powiązana inwestycja towarzysząca. Realizacja inwestycji towarzyszącej zapew-nia mieszkańcom budynków właściwą obsługę infrastrukturalną, handlową, usługową w postaci:
• sieci uzbrojenia terenu (tj. zgodnie z odesłaniem do art. 2 pkt 11 u.p.g.k.: wszelkiego rodzaju nadziemne, naziemne i podziemne przewody i urządzenia: wodociągowe, kanalizacyjne, gazowe, cieplne, telekomunikacyjne, elektroenergetyczne i inne, z wyłą-czeniem urządzeń melioracji szczegółowych, a także podziemne budowle, które w rozumieniu przepisów o statystyce publicznej nie są budynkami);
• dróg publicznych (chodzi o wszystkie kategorie dróg publicznych określonych w art. 2 ust. 1 u.d.p., tj.: krajowe, wojewódzkie, po-wiatowe i gminne);
• obiektów infrastruktury publicznego transportu zbiorowego (czyli związanych, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 14 u.p.t.z., z powszechnie dostępnym regularnym przewozem osób wy-konywanym w określonych odstępach czasu i po określonej linii komunikacyjnej, liniach komunikacyjnych lub sieci ko-munikacyjnej; takimi obiektami są przede wszystkim: dworce, przystanki komunikacyjne; wiaty przystankowe czy budynki służące pasażerom);
• obiektów działalności kulturalnej (tj. służących zgodnie z art.
1 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowa-niu i prowadzeo organizowa-niu działalności kulturalnej23 – tworzeniu, upo-wszechnianiu i ochronie kultury; przykładowo chodzi o obiek-ty, w których są prowadzone biblioteki, muzea, domy kultury, galerie sztuki, opery, filharmonie, etc.);
• obiektów opieki nad dziećmi do lat 3, przedszkoli, szkół, placó-wek wsparcia dziennego (chodzi o obiekty, w których mieszczą się żłobki oraz kluby dziecięce stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 324, przedszkola i szkoły objęte systemem oświaty zgodnie z art. 2 pkt 1 i 2 u.p.o. i placówki wsparcia dziennego w rozumieniu art. 18 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej25);
• placówek opieki zdrowotnej (chodzi o placówki podmiotów wykonujących działalność leczniczą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej26);
23 T.j. Dz.U. z 2020, poz. 194.
24 T.j. Dz.U. z 2020, poz. 326.
25 T.j. Dz.U. z 2019, poz. 1111 ze zm.
26 T.j. Dz.U. z 2020, poz. 295.
• dziennych domów pomocy (chodzi o placówki jednostek organi-zacyjnych pomocy społecznej w rozumieniu art. 6 pkt 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej27);
• obiektów służących działalności pożytku publicznego (tj. słu-żących zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r.
o działalności pożytku publicznego i wolontariacie28 – prowadze-niu działalności społecznie użytecznej przez organizacje poza-rządowe w sferze zadań publicznych określonych w tej ustawie);
• obiektów sportu i rekreacji (tj. służących wszelkim formom ak-tywności fizycznej, o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie29 oraz szeroko rozumianemu wypo-czynkowi);
• terenów zieleni urządzonej (zgodnie z art. 5 pkt 21 u.o.p. tere-nami zieleni są „tereny urządzone wraz z infrastrukturą tech-niczną i budynkami funkcjonalnie z nimi związanymi, pokryte roślinnością, pełniące funkcje publiczne, a w szczególności parki, zieleńce, promenady, bulwary, ogrody botaniczne, zoologiczne, jordanowskie i zabytkowe, cmentarze, zieleń towarzysząca dro-gom na terenie zabudowy, placom, zabytkowym fortyfikacjom, budynkom, składowiskom, lotniskom, dworcom kolejowym oraz obiektom przemysłowym”; tereny zieleni podlegają ochronie prze-widzianej w rozdziale u.o.p.);
• obiektów budowlanych przeznaczonych na działalność handlową lub usługową [zob. komentarz do art. 3].
27 T.j. Dz.U. z 2019, poz. 1507 ze zm.
28 T.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 688 ze zm.
29 T.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1468 ze zm., dalej jako: „ustawa o sporcie”.
Inwestycja towarzysząca jest zdefiniowana w drodze wyliczenia, które tworzy zamknięty katalog30. Oznacza to, że obejmuje tylko budowę, zmianę sposobu użytkowania lub przebudowę wskazanych rodzajowo sieci, dróg i obiektów. Wymogi dotyczące inwestycji towarzyszącej wiążą się z koniecznością zapewnienia funkcjonalności i dostęp-ności do budynków mieszkalnych. Sposób określenia inwestycji towarzyszącej świadczy o jej subsydiarnym charakterze względem inwestycji mieszkaniowej. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że ustawodawca nie zastrzega, że inwestycja towarzysząca ma służyć
„wyłącznie” obsłudze mieszkańców. Bez żadnych ograniczeń może ona równie służyć osobom niebędącym mieszkańcami budynków zrealizowanych w ramach inwestycji mieszkaniowej31�
Przez „kataster nieruchomości” należy rozumieć ewidencję gruntów i budynków w rozumieniu art. 2 pkt 8 u.p.g.k. Chodzi o system infor-macyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lo-kalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Należy mieć na uwadze, że ewidencja rejestruje stany prawne ustalone we właściwym trybie. Z tego względu ma charakter deklaratoryjny, stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić, ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy upraw-nień do władania nieruchomością32�
Określając znaczenie „nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym” specustawa mieszkaniowa odsyła do znaczenia tego po-jęcia określonego w art. 113 ust. 6 i 7 u.g.n. Oznacza to, że zakres
30 Tak również D. Kafar, Specustawa mieszkaniowa. Nowe zasady realizacji inwestycji, Warszawa 2018, s� 14�
31 Zob. P. Konopka, Przewodnik po specustawie mieszkaniowej…, s� 4�
32 Wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 kwietnia 2018 r., III SA/Kr 36/18, LEX nr 2482435.
znaczeniowy nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym obejmuje dwie kategorie:
• nieruchomość, dla której ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić osób, którym przysługują do niej prawa rzeczowe;
• nieruchomość, której właściciel lub użytkownik wieczysty nie-ruchomości nie żyje i nie przeprowadzono lub nie zostało zakoń-czone postępowanie spadkowe.
Przy okazji należy podkreślić konieczność odróżnienia od siebie
„nieuregulowanego” od „nieaktualnego” stanu prawnego wynika-jącego z księgi wieczystej lub ze zbioru dokumentów. W tym ostat-nim przypadku można bowiem ustalić, komu przysługują prawa do nieruchomości, a jedynie prawa te nie zostały ujawnione w księdze wieczystej lub nie wynikają ze zbioru dokumentów.
W ostatniej definicji legalnej ustawodawca określa sposób obliczania powierzchni użytkowej mieszkań. Należy przez to rozumieć sumę powierzchni użytkowych wszystkich lokali mieszkalnych oraz bu-dynków mieszkalnych jednorodzinnych objętych inwestycją mieszka-niową. Co do szczegółowych obliczeń zawarto odesłanie do przepisów wydanych na podstawie art. 34 ust. 6 pkt 1 u.p.b. Chodzi konkretnie o rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego [zob. więcej komentarz do art. 3].
Jakub H. Szlachetko
Art. 3. Działalność handlową i usługową można realizować w ra-mach:
1) wyodrębnionej części inwestycji mieszkaniowej oraz inwestycji