Skoro warunek niesprzeczności nie dotyczy terenów, które w przeszło-ści były wykorzystywane m.in. jako tereny kolejowe i wojskowe, to na pewno nie dotyczy terenów, które aktualnie są wykorzystywane pod te funkcje. Powstaje jednak pytanie, jak powiązać treść tego przepisu z regulacjami dotyczącymi tzw. terenów zamkniętych, zastrzeżonych z uwagi na obronność lub bezpieczeństwo państwa. Ochrona takich
runkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Jak trafnie wskazał T. Libera (w cytowanej wcześniej opinii eksperckiej), zbliżonym pojęciem „inwestycji produkcyjnych” posługuje się również art. 61 ust. 2 u.p.z.p., który wskazuje, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie stosuje się do takich inwestycji tzw. zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 u.p.z.p.), jeśli są realizowane na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 u.z.p. Ww. pojęcie jest jednak wprost związane z przeznaczeniem terenu, które było określonym w planie miejscowym, zatem nie budzi ono takich wątpliwości interpretacyjnych.
terenów nie powinna być uzależniana od tego, czy faktycznie są one wykorzystywane np. na cele wojskowe czy kolejowe79. Zatem powstaje pytanie, czy uprawniona jest teza, że „w przepisie art. 5 ust. 4 chodzi wyłącznie o takie tereny, które były, lecz nie są w da-cie wszczęcia procedury uchwałodawczej wykorzystywane na cele kolejowe, wojskowe, produkcyjne lub usług pocztowych, i nie są dodatkowo terenami zamkniętymi”80�
Art. 2 pkt 9 u.p.g.k. stanowi, że przez tereny zamknięte rozumie się
„tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bez-pieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kie-rowników urzędów centralnych”. Zgodnie z art. 4 ust. 2a tej ustawy następuje to w drodze decyzji, określającej granice terenu zamknię-tego. Z „zastrzeżenia” terenu nie wynika jednak zakaz lokalizacji czy budowy obiektów budowlanych. Na takich terenach możliwe jest przecież uzyskanie pozwolenia na budowę czy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, tyle, że ich wydawanie nie leży w kompetencjach organów gminy81. Nie można więc uznać, że przedmiotowe tereny są objęte zakazem lokalizacji inwestycji miesz-kaniowych, o którym mowa w art. 5 ust. 1 u.p.r.i.m.82 Można jednak
79 Por. wyrok NSA z dnia 24 września 2008 r., II OSK 1075/07, LEX nr 488502, gdzie czytamy: „Z mającej w sprawie niniejszej zastosowanie de-cyzji Ministra Infrastruktury (…) w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych, niespornie wynika, że przedmiotowy teren został uznany za teren zamknięty, zastrzeżony ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa (…). Nie ma przy tym żadnego znaczenia, czy w konkretnym miejscu, w którym inwestor za-mierza zrealizować przedmiotową inwestycję, znajdują się linie kolejowe, lub jakiekolwiek obiekty objęte obszarem kolejowym. Wystarczające jest normatywne określenie w powyższej decyzji, poprzez umieszczenie terenu w załączniku do tej decyzji, wydanej w wykonaniu upoważnienia ustawo-wego (art. 4 ust. 2 u.p.g.k.) danego terenu jako zamkniętego ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa”.
80 Tak: T. Libera w cytowanej opinii eksperckiej.
81 Por. art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 60 ust. 3 u.p.z.p.; art. 82 ust. 3 pkt 5 u.p.b.
82 W tym przypadku można by było rozważyć co najwyżej wnioskowanie
traktować te tereny jako tereny o specjalnym reżimie prawnym83, przy czym ów specjalny status nie wynika z rozstrzygnięć organów gminy, lecz z rozstrzygnięć odpowiednich organów administracji rządowej. Zatem „zastrzeżony” charakter tych terenów polega głównie na tym, że zadania i kompetencje w zakresie administrowania tymi terenami są „zastrzeżone” na rzecz organów administracji rządowej.
Ten wniosek potwierdza treść art. 3 ust. 1 u.p.z.p., który wyraźnie wyłącza zadanie „kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej”
na terenach zamkniętych z zadań gminy. Potwierdza go również art.
14 ust. 6 u.p.z.p., zgodnie z którym: „Planu miejscowego nie sporządza się dla terenów zamkniętych, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalanych przez ministra właściwego do spraw transportu”. Istotny z punktu widzenia interpretacji omawianych przepisów prawa jest również art. 4 ust. 3 u.p.z.p., który stanowi: „W odniesieniu do terenów zamkniętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochron-nych. W strefach ochronnych ustala się ograniczenia w zagospodaro-waniu i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy”, przy czym tego przepisu nie stosuje się do terenów zamkniętych ustalanych przez ministra właściwego do spraw transportu (por. art. 4 ust. 4 u.p.z.p.).
a minori ad maius: skoro lokalizacja inwestycji co do zasady nie może od-nosić się do terenów chronionych na podstawie innych ustaw (z różnych względów: w celu ochrony zabytków, w celu ochrony środowiska itp.), to tym bardziej nie powinna się odnosić do terenów, w stosunku do których organy gminy w ogóle nie są kompetentne rozstrzygać (tylko przyjmować ustalenia, wynikające z rozstrzygnięć organów administracji rządowej).
83 Takiego określenia użyto m.in. w wyroku NSA z dnia 24 września 2008 r., II OSK 1075/07, LEX nr 488502. Nie oznacza on, że nieruchomość położona w granicach tego terenu uważana jest za res extra commercium (por. po-stanowienie SN z dnia 17 września 2015 r., II CSK 624/14, LEX nr 1844079, w którym uznano możliwość zasiedzenia terenów zamkniętych; w posta-nowieniu tym powołano się również na orzecznictwo sądów administra-cyjnych, tj. na wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 marca 2007 r., II SA/
Wa 256/07, LEX nr 326595; wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2010 r., II OSK 637/09, LEX nr 597739).
Na kanwie tych przepisów wypowiedziano pogląd, że „plan musi tyl-ko zawierać granice tych terenów i ich stref ochronnych, a w istocie odzwierciedlać te granice, gdyż do ich ustalenia nie są kompetentne organy uchwałodawcze gmin”84. Niewątpliwie ustalenie granic terenów zamkniętych, co wynika z zacytowanych przepisów, nie jest właściwie ich ustalaniem, co ich „przenoszeniem” („odwzorowywaniem” tego, co zostało ustalone w odpowiedniej decyzji organów centralnych).
Fakt, że u.p.r.i.m. nie wprowadza wprost (expressis verbis) zakazu lo-kalizacji inwestycji na terenach zamkniętych należy w każdym razie ocenić krytycznie. Do tej kategorii odnosi się wprost jedynie art. 7 ust.
12 pkt 22, który zobowiązuje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do powiadomienia Ministra Obrony Narodowej o możliwości przed-stawienia opinii „w odniesieniu do inwestycji mogących oddziaływać na tereny zamknięte niezbędne dla obronności państwa, określone na podstawie u.p.g.k. oraz na ich strefy ochronne, o których mowa w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym”. Skoro w tym przepisie nie ma mowy o inwestycjach lokalizowanych na terenach zamkniętych tylko o inwestycjach mo-gących na te tereny oddziaływać (i oddziaływać na teren ich stref ochronnych), to można wnioskować, że zamiarem ustawodawcy nie było dopuszczenie realizacji inwestycji mieszkaniowych na podobnych terenach. Z drugiej strony można twierdzić inaczej (iż oddziaływać na tereny zamknięte mogą zwłaszcza inwestycje lokalizowane na tych terenach, a nie tylko w ich sąsiedztwie). A zatem analiza tego przepisu nie daje jednoznacznych rezultatów.
Najpewniejsze wyniki daje więc tym przypadku wykładnia systemo-wa, odnosząca się zwłaszcza do przepisów ustrojowych, normujących zadania i kompetencje gminy oraz zadania i kompetencje organów
84 Zob. A. Plucińska-Filipowicz, T. Filipowicz, [w:] A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzen-nym. Komentarz, Warszawa 2018, s. 92 i n.
administracji rządowej w omawianym zakresie, a także wykładnia celowościowa. Zastrzeżenie terenów ze względu na obronność i bezpie-czeństwo państwa oznacza moim zdaniem nade wszystko zastrzeżenie kompetencji do administrowania takimi terenami na rzecz odpowied-nich organów administracji rządowej. „Ułatwienie” realizacji inwestycji mieszkaniowych, które jednocześnie mogłoby stanowić przeszkodę do wykonywania zadań administracji rządowej na tych terenach wy-daje się też całkowicie nieracjonalne (niezgodne chociażby z zasadą proporcjonalności, zrównoważonego rozwoju itp.)85. Z powyższych względów należy opowiedzieć się za poglądem, że rada gminy nie ma kompetencji do ustalania lokalizacji inwestycji mieszkaniowych (i inwestycji towarzyszących) na tych terenach. Fakt, że ustawodawca nie przesądził o tym wprost należy uznać natomiast za oczywisty błąd ustawodawcy86�
5. Wnioski
Najistotniejsze wnioski, płynące z powyższej analizy treści art. 5 u.p.z.p. są następujące:
85 Opisywany tu problem został zasygnalizowany przez T. Liberę w cytowa-nej już opinii eksperckiej. W opinii tej czytamy m.in.: „Sygnalizując w tym miejscu problem z właściwością organu do prowadzenie procedury a następ-nie rady gminy do podjęcia uchwały na terenach kolejowych i wojskowych oraz innych, stanowiących tereny zamknięte (nie wykorzystywanych obecnie pod funkcje kolejowe, wojskowe, produkcyjne, usług pocztowych), należy jednoznacznie wykluczyć uprawnienia organów gminy do podejmowania działań w stosunku do tych terenów na podstawie specustawy mieszkanio-wej [podkreśl. E.S�] (a wobec braku stosownego upoważnienia także organu, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt. 3 i art. 60 ust. 3 u.p.z.p., tj. wojewody), na co zdaje się wskazywać pośrednio art. 7 ust. 12 pkt 22 u.p.r.i.m., gdzie jest mowa o oddziaływaniu inwestycji mieszkaniowej na tereny zamknięte, niezbędne dla obronności państwa oraz ich strefy ochronne, a w związku z tym na powstanie obowiązku współdziałania”.
86 Natomiast nie jest w mojej ocenie jednoznaczna sprawa stref ochronnych takich terenów. Budzi ona również wątpliwości na gruncie u.p.z.p. (por. np.
wyrok NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 3030/12, LEX nr 1579477).
• zakazy lokalizacji inwestycji mieszkaniowych mogą wynikać z przepisów odrębnych, przewidujących odpowiednią ochronę niektórych terenów np. ze względów przyrodniczych czy kon-serwatorskich. U.p.r.i.m. uwzględnia te przepisy, jednak w nie-których przypadkach zmienia dotychczasowe standardy ochrony podobnych terenów np. rezygnując z wymogu odpowiednich uzgodnień z innymi organami administracji publicznej [o czym będzie również mowa w komentarzu do art. 7 u.p.r.i.m.], czy wprowadzając niezależne (nowe – jak się wydaje – w stosunku do regulacji przepisów odrębnych) standardy ochrony terenów otulin form ochrony przyrody, jak i obszarów szczególnego za-grożenia powodzią. Krytycznie należy ocenić fakt, że u.p.r.i.m.
nie wypowiada się wprost na temat dopuszczalności lokalizacji inwestycji na terenach zamkniętych. Pomimo braku wyraźnego przepisu w tej mierze należy jednak opowiedzieć się za niedo-puszczalnością lokalizacji inwestycji na tych terenach;
• wymóg niesprzeczności inwestycji z ustaleniami studium, stano-wiący warunek wstępny realizacji inwestycji mieszkaniowej (oraz inwestycji towarzyszącej) należy rozumieć jako prostą, dającą się w oczywisty sposób stwierdzić, zgodność z ustaleniami studium.
Nie odnosi się on do tych ustaleń studium, które mają charakter informacyjny lub mają charakter niewiążących zaleceń (które mają jedynie charakter postulatywny) lub w ramach których można dokonać jakiegoś wyboru możliwych rozwiązań. Chodzi przy tym wyłącznie o ustalenia, które odnoszą się wprost do terenu inwestycji, a nie do innych terenów [na temat konieczno-ści „wskazania” spełnienia tego wymogu przez inwestora – por.
komentarz do art. 7 ust. 7 pkt 12 u.p.z.p.; odnośnie do dalszych warunków ustalenia lokalizacji inwestycji – por. komentarz do art. 7 ust. 4 u.p.z.p.,w którym omówiono relację zachodzącą po-między ww. przepisami prawa];
• jako że warunek niesprzeczności może potencjalnie dotyczyć znacznej ilości terenów, określonych przez ustawodawcę za po-mocą nieprecyzyjnych przesłanek (np. trudno ocenić, czy tereny produkcyjne to również tereny wykorzystywane w przeszłości do produkcji rolnej, a także do jakiej przeszłości należy sięgać, by to ocenić), należy postulować ostrożne stosowanie tej regulacji ustawowej, będącej jednak wyjątkiem od zasady określonej w art.
5 ust. 3 u.p.r.i.m.