Uchwała w sprawie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej a. Przesłanki podjęcia przez radę gminy uchwały o ustaleniu

Przygotowanie i realizacja inwestycji mieszkaniowych

5. Uchwała w sprawie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej a. Przesłanki podjęcia przez radę gminy uchwały o ustaleniu

lokalizacji inwestycji mieszkaniowej

i. Związanie studium a kryteria brane pod uwagę przy podejmowaniu uchwały lokalizacyjnej. Relacja pomiędzy art. 5 ust. 3 i 4 art. 7 ust. 4 u.p.r.i.m.

Zgodnie art. 7 ust. 4 u.p.r.i.m. rada gminy, podejmując uchwałę o ustaleniu lokalizacji lub odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji

„bie-LEX nr 1768339, gdzie czytamy: „Treść art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 954 ze zm.) nie daje podstaw do wyłączenia z jego zakresu sytuacji, w której organ gminy, mimo obowiązku wynikającego z ustawy, nie wydaje aktu prawa miejscowego. Powołany przepis umieszczono w rozdziale dotyczącym nadzoru nad działalnością gminną, zaś działalność gminna bardzo często polega na wydaniu aktu prawa miejscowego.

Nadto, ustawodawca zdecydował się na technikę prawotwórczą polegającą na odesłaniu do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, ten zaś przepis, co nie ulega wątpliwości, ma także zastosowanie wówczas, gdy organ gminy podejmuje akt będący aktem prawa miejscowego. Zatem, pod pojęciem «czynności nakaza-nych prawem», użytym w art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należy rozumieć też czynności polegające na wydaniu aktu prawa miejscowego”; wyrok NSA z dnia 4 listopada 2010 r., II OSK 1065/10, gdzie czytamy: „(…) zawarta w art. 101a u.s.g. regulacja będzie miała zastosowanie w każdym przypadku gdy odpowiedni przepis nakłada na organ obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu administracji publicznej. Natomiast do uwzględnienia skargi opartej na tym przepisie niezbędnym będzie istnienie przepisu nakładającego na organy samorządu obowiązek uchwałodawczy i stwierdzenie związku przyczynowego między bezczynnością organu w wykonaniu tego obowiązku a naruszeniem inte-resu prawnego czy uprawnienia skarżącego”; wyrok NSA z dnia 27 października 2011 r., II OSK 1742/11, gdzie czytamy: „Aby móc rozważać zaistnienie stanu nie wykonania przez organ gminy czynności nakazanych prawem w rozumieniu art. 101 a w związku z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), konieczne jest wskazanie w przepisach obowiązującego prawa terminu do wykonania danej czynności bądź określenie przesłanek, z którymi wiąże się obowiązek organu wykonania danej czynności”.

rze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy”. Przepis ten budzi wątpliwości z wielu względów. Po pierwsze – przepis ten wprost nie odnosi się do wartości, chronionych w procesie gospodarowania przestrzenią, takich jak chociażby ład przestrzenny, co należy ocenić negatywnie. Po drugie – kryteria, które winna brać pod uwagę rada gminy przy podejmowaniu uchwały (czy też raczej: okre-ślone w ustawie przesłanki jej podjęcia) są okreokre-ślone bardzo ogólnie, za pomocą odwołania się do klauzul generalnych. punktu widzenia związania ustaleniami studium, trudno jest na podstawie tego prze-pisu dokładnie określić, co należy rozumieć pod pojęciem „potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium”, jaki zakres związana ustaleniami studium z tego sformułowania wynika. Jak się wydaje, nie chodzi tu wyłącznie o badanie warunku niesprzeczności ze studium, skoro omawiany przepis do tego warunku się nie odnosi (nie odsyła też do art. 5 ust. 3 i 4 u.p.r.i.m.). Dodatkowo, przepis ten wydaje się mieć zastosowanie w każdym przypadku, również w przypadku inwestycji lokalizowanych na terenach kolejowych, produkcyjnych itp., które nie muszą spełniać owego warunku. Zakres władztwa¹⁰³ przysłu-gującego radzie gminy na gruncie omawianych przepisów prawa nie jest w każdym razie jasny. W tym miejscu warto dodać, że w orzecznictwie na kanwie problemu związania rady gminy ustaleniami studium w procesie uchwalania planu miejscowego zwrócono uwagę na to, że rada gminy posiada prawo do autointerpretacji studium. Jednak w przypadku tworzenia planów miejscowych granice owej autointer-pretacji są o wiele czytelniejsze (jako że związek pomiędzy treścią studium a planem jest wiele większy, niż ma to miejsce na gruncie omawianej ustawy)¹⁰⁴�

103 Szeroko konstrukcję władztwa administracyjnego w najnowszej li-teraturze omawia M. Krawczyk, Podstawy władztwa administracyjnego, Warszawa 2016�

104 Por. np. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2017 r., II OSK 2177/15, LEX nr

Można twierdzić, że związanie rady gminy studium przy podejmowa-niu uchwały jest bardzo luźne (ogólne, wręcz enigmatyczne, wprowa-dzające znaczny luz decyzyjny). Jednak z drugiej strony konstrukcja omawianego przepisu wskazuje na związany, a nie „uznaniowy”

charakter omawianej uchwały¹⁰⁵. Przepis nie stanowi bowiem, że

2315759; wyrok NSA z dnia 30 lipca 2019 r., II OSK 1794/18, LEX nr 2719507.

105 Powyższe rozważania wymagają pewnego doprecyzowania. Pojęcie „uzna-nia” w doktrynie i orzecznictwie łączy się bowiem nade wszystko z określoną forma działania administracji: tj. z decyzją administracyjną. Tymczasem w świetle przepisów omawianej ustawy charakter prawny uchwały lokali-zacyjnej nie jest wcale oczywisty (por. komentarz do art. 8). Przekonujący wydaje się tu pogląd M. Szewczyka, który zalicza uchwałę, podejmowaną na podstawie art. 7 ust. 4 u.p.r.i.m. do aktów administracyjnych generalnych (M. Szewczyk, Charakter prawny uchwały rady gminy w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej [w:] J.H. Szla-chetko (red.), Specustawa mieszkaniowa a samodzielność planistyczna gminy.

Dylematy prawników i urbanistów, Gdańsk 2019,s. 52-53), na rzecz którego to poglądu przemawia fakt, iż w treści uchwały lokalizacyjnej (art. 8 ust. 1 u.p.r.i.m.) nie zawarto wymogu wskazania osoby inwestora. Na temat aktów administracyjnych generalnych por. zwłaszcza: E. Szewczyk, M. Szewczyk, Generalny akt administracyjny, Warszawa 2014, passim. Natomiast warto w tym miejscu odnotować, iż w uzasadnieniu ustawy znalazło się następujące zdanie (świadczące o tym, że zamysł ustawodawcy był zgoła odmienny):

„Uchwała wyznacza ramy inwestycyjne dla konkretnej lokalizacji i oznaczo-nego adresata (…)”. W związku z tym niekiedy w orzecznictwie formułuje się wymóg określenia osoby inwestora (przy podejmowaniu uchwały o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji) – por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 września 2019 r., IV SA/Po 427/19, LEX nr 2720646, gdzie czytamy: „Z pew-nością zatem w uchwale odmownej należy także określić zatem inwestora, rodzaj inwestycji, jak i granice terenu tą inwestycja objętego, ze wskazaniem nieruchomości, według katastru nieruchomości (numerów działek ewiden-cyjnych). Konieczność indywidualizacji uchwały rady gminy i podjęcia jej wobec konkretnego wniosku o konkretnych uwarunkowaniach wynika z treści cytowanego już uzasadnienia projektu specustawy, co niezbędne jest także do możliwości poddania takiej uchwały w pierwszej kolejności ocenie inwestora i ewentualnie innych podmiotów zainteresowanych sprawą, a w dalszej kolejności sądu administracyjnego – w przypadku poddania uchwały takiej kontroli przez legitymowany podmiot”, a także wyrok WSA w Bydgosz-czy z dnia 10 lipca 2019 r., II SA/Bd 372/19, LEX nr 2699563; wyrok WSA w Kielcach z dnia 12 grudnia 2019 r., II SA/Ke 804/19, LEX nr 2759884.

rada gminy może wydać uchwałę, tylko że ją podejmuje¹⁰⁶. Poza tym w doktrynie i orzecznictwie odróżnia się w sposób jednoznaczny luz decyzyjny, polegający na interpretacji pojęć nieostrych (nieoznaczo-nych) od uznania administracyjnego¹⁰⁷�

Analiza orzecznictwa sądowoadministracyjnego dotyczącego innych przypadków niewystarczającego uregulowania zakresu władztwa administracyjnego¹⁰⁸ potwierdza w każdym razie wniosek, iż – przy

106 Zaś trudno jest przyjmować w prawie administracyjnym domniemanie kompetencji uznaniowych, albowiem „domniemanie jakichkolwiek kom-petencji jest w prawie administracyjnym nie do zaakceptowania” (zob. W.

Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Kraków 2006, s. 536).

107 Jak Jak wskazuje W. Jakimowicz: „Cechą prawa administracyjnego pod-kreślaną w literaturze jest również charakterystyczna dla tej gałęzi prawa konstrukcja uznania administracyjnego i częste korzystanie w przepisach prawa administracyjnego z kategorii tzw. pojęć nieoznaczonych. Te dwa przejawy dopuszczalnego luzu decyzyjnego znajdują swoje odpowiednie miejsce w ramach modelu jurysdykcji administracyjnej. O ile kategoria po-jęć nieoznaczonych wiąże się bezpośrednio z procesami wykładni, o tyle konstrukcja uznania administracyjnego rozumianego jako upoważnienie do wyboru konsekwencji na końcu procesu stosowania prawa nie jest łączona – co z kolei jest logiczne i konsekwentne – z etapem wykładni. Niewątpliwie etap wykładni przepisów prawa i etap wyboru konsekwencji to dwa odrębne etapy stosowania prawa i ich utożsamianie nie jest dopuszczalne. Jednakże to, że w prawie administracyjnym przedmiotem wykładni są nie tylko teksty prawne, ale i fakty sprawia, że w obszarach dokonywania tzw. wyboru konsekwencji procesy interpretacji również nie są wyłączone. Świadczą o tym analizowane w pracy kwestie interpretacji np. kategorii interesu publicznego stanowiącego z jednej strony tzw. pojęcie nieoznaczone, a z drugiej strony pewną wartość będącą elementem stanu faktycznego. Interpretacja interesu publicznego jako wartości uzasadniającej dokonanie wyboru stosownego rozstrzygnięcia może następować na ostatnim etapie stosowania prawa zgodnie z zasadą wyważania interesów, o której stanowi art. 7 k.p.a.” (W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym…, s. 536-537). Por. też np. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2010 r., II FSK 689/09, LEX nr 745807; wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r�, II GSK 349/11, LEX nr 1219024.

108 Nie rozwijając szerzej tego wątku warto odesłać w tym miejscu do orzecz-nictwa, ukształtowanego na gruncie art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r� – Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz.U. Nr 24, poz. 142 ze

podejmowaniu przez administrację władczych rozstrzygnięć, mają-cych wpływ na prawa i wolności jednostki, niezależnie od tego, czy chodzi o akt stosowania czy akt stanowienia prawa, nie ma miejsca na żadną arbitralność, dowolność, zwłaszcza taką, której nie dałoby się zupełnie kontrolować postępowaniu sądowoadministracyjnym¹⁰⁹� Powstaje jednak pytanie, jak pogodzić ze sobą treść art. 5 ust. 4 u.p.r.i.m.

z omawianym art. 7 ust. 4 tej ustawy. Pierwszy z tych przepisów nie mówi przecież wyłącznie o tym, jakie warunki powinien spełniać wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji, tylko pod jakim warun-kiem inwestycja jest realizowana („inwestycję mieszkaniową…

realizuje się… pod warunkiem”). Brzmienie tego przepisu sugeruje, że rada gminy nie dysponuje żadnym zakresem luzu decyzyjnego przy podejmowaniu uchwały w sprawie inwestycji deweloperskiej.

Powyższe koresponduje z celem ustawy, jakim ma być ułatwienie realizacji inwestycji mieszkaniowych. Z kolei brzmienie art. 7 ust.

4 sugeruje coś zgoła innego – że zakres luzu decyzyjnego przy po-dejmowaniu tej uchwały jest bardzo duży, bo uzależniony od ocen, które trudno przewidzieć, co może stwarzać pole do nadużyć po stronie organów władzy publicznej. Z drugiej strony – zwłaszcza

zm.), które dotyczyło problemu ustalania granic władztwa przy wydawaniu aktu prawa miejscowego (np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 maja 2013 r., II SA/Kr 1816/12, LEX nr 1317205, a także do orzecznictwa, ukształtowa-nego na gruncie art. 83c ust. 4 u.o.p., w którym odniesiono się do problemu zakresu władztwa przy wydawaniu zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów (np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 sierpnia 2016 r., II SA/Gl 570/16, LEX nr 2120574).

109 Parafrazując w tym miejscu słowa D. Dąbek, wypowiedziane na gruncie problemu zakresu aksjologicznej samodzielności samorządowego prawa miej-scowego: „Czy sąd może zakwestionować legalność uchwały lokalizacyjnej tylko z tego powodu, że ten akt naruszył wartości niewyartykułowane wy-raźnie w przepisie ustawowym upoważniającym do jego wydania? Nie mam wątpliwości, że taka możliwość istnieje”. Por. D. Dąbek, Zakres aksjologicznej samodzielności samorządowego prawa miejscowego [w:] J. Zimmermann (red.), Aksjologia prawa administracyjnego, tom I, Warszawa 2017, s� 489�

w przypadkach określonych w art. 5 ust. 4 u.p.r.i.m. takie rozwią-zanie stwarza gminom możliwość sprzeciwienia się przynajmniej tym inwestycjom, które ewidentnie będą zaburzać istniejący ład przestrzenny�

Można twierdzić, że wymóg „brania pod uwagę potrzeb i możliwości rozwojowych gminy wynikających z ustaleń studium” przypomina w pewnym stopniu wymóg zachowania spójności polityką prze-strzenną gminy, ustaloną studium (czyli wymogu, który obowią-zywał na gruncie u.z.p. przy uchwalaniu planów miejscowych), bowiem niewątpliwie studium jest uchwalane po to, by gminy mo-gły „rozwijać się” w sposób zrównoważony, by momo-gły realizować jakąś racjonalną politykę przestrzenną w oparciu o ten dokument planistyczny. drugiej strony równości pomiędzy tymi wymogami postawić nie można, nie tylko dlatego, że stopień związania studium na gruncie art. 7 ust. 4 u.p.r.i.m. wydaje się być słabszy. Również dlatego, że nie można interpretować treści art. 7 ust. 4 u.p.r.i.m.

w oderwaniu od treści art. 5 ust. 3 i 4 u.p.r.i.m., tj. nadawać mu znaczenie takie, jak gdyby wymóg niesprzeczności ze studium nie miał znaczenia prawnego (nie wiązał rady gminy przy ustalaniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej).

Otóż można ujmować relację pomiędzy ww. przepisami taki sposób, że inwestycja mieszkaniowa musi być niesprzeczna z ustaleniami stu-dium, które odnoszą się bezpośrednio do terenu inwestycji (chyba że zachodzą przypadki, o których mowa w art. 5 ust. 4 u.p.r.i.m.), natomiast w każdym przypadku ustalenie jej lokalizacji powinno być uzasadnione i racjonalne w świetle pozostałych ustaleń studium (nie odnoszących się do terenu inwestycji). Chodzi o to, że uchwała lokalizacyjna nie powinna w żadnym przypadku niweczyć wysiłków, jakie gmina podjęła w związ-ku z uchwaleniem studium w tym sensie, że nie może dezintegrować tego dokumentu planistycznego, powodować rozbicia jego wewnętrznej spójności, bo takie działanie na pewno nie będzie zgodne z „potrzebami

i możliwościami rozwojowymi gminy, ustalonymi w studium”. Uchwała lokalizacyjna nie może stanowić negatywnie rozumianej „wyrwy” czy

„wyłomu” w procesie gospodarowania przestrzenią, którego istotnym elementem jest uchwalenie studium¹¹⁰�

i. Ochrona interesów indywidualnych

W art. 7 ust. 4 u.p.r.i.m. ustawodawca nie wskazał wyraźnie na potrzebę ochrony interesów indywidualnych właścicieli (lub użytkowników wie-czystych) nieruchomości sąsiadujących z inwestycją, co należy ocenić krytycznie. Gospodarowanie przestrzenią jest bowiem z natury proce-sem konfliktogennym. Tym samym prawo normujące tę sferę powinno być „wyrazem kompromisu nie tylko pomiędzy różnymi interesami, lecz także różnymi wyobrażeniami kształtowaniu przestrzeni”¹¹¹� Skoro

110 W proponowanym ujęciu art. 7 ust. 4 u.p.r.i.m. korespondowałby rów-nież z wymogiem, stawianym koncepcji urbanistyczno-architektonicznej, dołączanej do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji, która ma wyka-zywać m.in. „powiązanie przestrzenne planowanej inwestycji z terenami otaczającymi” (por. art. 6 ust. 1 pkt 5 u.p.r.i.m.). Owo powiązanie, jak się wydaje, powinno uwzględniać również to, w jaki sposób odnosi się do tych terenów studium gminne.

111 S. Pawłowski, Modyfikacje klasycznej koncepcji wywłaszczenia a gwa-rancje praw jednostki, Poznań 2018, s. 282. Warto w tym miejscu również zacytować pogląd M. Szewczyka, który omawiając monografię H. Izdebskiego (H. Izdebski, Ideologia i zagospodarowanie przestrzenne, Warszawa 2013) podnosi m.in., że w monografii tej „trafnie zdiagnozowana została zasadnicza oś konfliktu na gruncie regulacji prawnych, zaliczanych do Prawa zagospo-darowania przestrzeni. Po jednej stronie położony jest interes publiczny, za którym stoją takie wartości, jak w pierwszej kolejności ład przestrzenny, który ma decydujący wpływ nie tylko na wygodę życia człowieka, ale przede wszystkim na jego pomyślny rozwój, w tym zwłaszcza na zdrowie – dzięki dbałości o szeroko rozumiane środowisko, w celu stworzenia ekologicznych warunków życia, oraz bezpieczeństwo. Po stronie przeciwnej na owej osi tego konfliktu znajduje się interes indywidualny. Dla realizacji tego interesu często na drodze stoją właśnie wymagania ładu przestrzennego i wartości z tą wartością powiązane. Pokonywaniu przeciwności stąd płynących mają służyć konstytucyjne i ustawowe gwarancje ochrony prawa własności nieruchomości”

omawiana ustawa pomija ww. kategorie interesów przy formułowaniu przesłanek podjęcia uchwały lokalizacyjnej, to zachodzi obawa, że jej stosowanie wyrazem takiego kompromisu nie będzie (a wręcz może potęgować konfliktogenność procesu gospodarowania przestrzenią).

Właściciele nieruchomości sąsiednich mają jednak prawo oczekiwać, że ich interesy zostaną przynajmniej wzięte pod uwagę przez radę gminy i należycie rozpatrzone, zaś rozstrzygnięcia podejmowane przez ten organ nie będą arbitralne lub też zupełnie nieracjonalne, a nade wszystko – że będą się mieścić w granicach władztwa administracyjnego, określo-nego ustawą (nie będą stanowić nadużycia tego władztwa)¹¹². Patrząc z punktu widzenia ochrony tej kategorii interesów istotne znaczenie ma zwłaszcza konstytucyjna zasada proporcjonalności, której przypi-suje się funkcję kolizyjną. „Proporcjonalność może stanowić zarów-no narzędzie hierarchicznej kontroli zarów-norm, jak i ważenia wartości i rozwiązywania kolizji w procesie stosowania prawa”¹¹³. Z zasady tej (M. Szewczyk, Aksjologia prawa zagospodarowania przestrzeni [w:] J. Zimmer-mann (red.) Aksjologia prawa…, s. 527). Por. też wciąż aktualne tezy orzeczenia SN z dnia 18 listopada 1993 r., III ARN 49/93, OSNC 1994/9/181, LEX nr 9595, w którym czytamy: „W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej, a już szczególnie wówczas, gdy chodzi o udowodnienie, iż w interesie publicznym leży ogra-niczenie (lub odjęcie) określonego przez Konstytucję prawa własności”.

112 Por. wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2010 r., II OSK 1203/10, LEX nr 1613188, gdzie czytamy: „możliwe jest zakwestionowanie planu zgodnego w określonym zakresie ze studium, ale w tym samym zakresie sprzecznego z ustawą”. Na gruncie omawianej ustawy należałoby powiedzieć, parafrazując ta słowa, że możliwe jest zakwestionowanie uchwały rady gminy z przepisami u.p.r.i.m. nawet jeśli inwestycja spełnia warunek niesprzeczności ze studium.

113 Tak: J. Zimmermann, który w tym względzie powołuje się na poglądy M.

wywodzi się m.in. obowiązek ważenia interesu publicznego i indywi-dualnego, który wynika również z treści art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego (in fine). Jednak, jak trafnie podkreśla A. Nałęcz, zasada proporcjonalności wykracza poza ramy postępowania admini-stracyjnego jako takiego, jej znaczenie jest szersze. „Zasada proporcjo-nalności powinna być również wykorzystywana przy wykładni prawa materialnego, ze szczególnym uwzględnieniem wykładni określeń nieostrych”¹¹⁴, zatem również przy wykładni art. 7 ust. 4 u.p.r.i.m.

Dla ochrony opisywanej kategorii interesów istotne znaczenie ma również możliwość składania uwag do wniosku, przewidziana w art.

7 ust. 10 i 11 u.p.r.i.m. a także treść art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 u.p.r.i.m., zgodnie z którymi: „Przygotowanie do realizacji inwestycji mieszkanio-wej obejmuje sporządzenie koncepcji urbanistyczno-architektonicznej, uzasadniającej rozwiązania funkcjonalno-przestrzenne inwestycji mieszkaniowej, z uwzględnieniem charakteru zabudowy miejscowo-ści i okolicy, w której inwestycja mieszkaniowa ma być zlokalizowa-na”, zaś inwestor powinien w tej koncepcji zawrzeć informacje m.in.

w zakresie „powiązania przestrzennego planowanej inwestycji z terena-mi otaczającyterena-mi”. Jeśli złożone zostaną uwagi do wniosku (wskazujące np. na brak powiązania inwestycji z otoczeniem), rada gminy przed podjęciem uchwały powinna je szczegółowo przeanalizować. Nawet jeśli taki wymóg nie wynika wprost z art. 7 ust. 4 u.p.r.i.m., to należy go wyprowadzać chociażby ze wspomnianej zasady proporcjonalności.

Wyrzykowskiego oraz M. Ziółkowskiego (M. Wyrzykowski, M. Ziółkowski, Konstytucyjne zasady prawa i ich znaczenie dla interpretacji zasad ogólnych prawa i postępowania administracyjnego [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), Konstytucyjne podstawy funkcjonowania administracji publicznej. System Prawa Administracyjnego. Tom 2 Warszawa 2012, s� 44�

114 A. Nałęcz, Zasada proporcjonalności jako zasada ogólna postępowania administracyjnego [w:] S. Wrzosek, M. Domagała, J. Izdebski, T. Stanisławski (red.), Przegląd dyscyplin badawczych pokrewnych nauce prawa postępowania administracyjnego. Zjazd Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego, Kazimierz Dolny nad Wisłą, 19-22 września 2010 r., Lublin 2010, s. 293.

b. Wymóg uzasadnienia uchwały jako postulat de lege lata Z uwagi na dostrzeżoną (pozorną) sprzeczność prakseologiczną pomię-dzy omawianymi przepisami¹¹⁵, a zwłaszcza z uwagi na to, że zakres związania studium na etapie podejmowania uchwały w art. 7 ust. 4 u.p.r.i.m. został uregulowany wyłącznie za pomocą pojęć nieostrych, należy oczekiwać, aby uchwały negatywne dla inwestora były szcze-gółowo uzasadnione, zwłaszcza w przypadku, gdy inwestycja spełnia warunek niesprzeczności ze studium. Rada gminy powinna wówczas dokładnie wskazać, dlaczego uznaje, że inwestycja (pomimo spełnienia tego warunku) nie jest jednak zgodna z potrzebami i możliwościami rozwoju gminy, wynikającymi ze studium, nawet jeśli takiego wymogu nie przewiduje wprost żaden przepis omawianej ustawy. Konieczność uzasadnienia uchwały będzie istniała również przypadku, gdy toku po-stępowania ujawni się kolizja pomiędzy interesem inwestora interesem prawnym innych osób (szczególności właścicieli działek sąsiednich)¹¹⁶�

115 Zob. J. Wróblewski, Rodzaje sprzeczności systemie prawa [w:] W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki (red.), Teoria państwa i prawa, Warszawa 1986, s� 401-402�

116 Szerzej na temat wymogu sporządzenia uzasadnienia – por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 10 lipca 2019 r., II SA/Bd 372/19, LEX nr 2699563, gdzie czytamy: „pozbawiona właściwego uzasadnienia uchwała w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej czy to pozytywna, czy to negatywna rażąco ogranicza możliwość skutecznej realizacji przez obywa-tela konstytucyjnego prawa do zaskarżenia tego typu aktu organu władzy publicznej do sądu. Zważyć przyjdzie, iż ustawodawca niezależnie nawet od uprawnienia do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały z zakresu administracji publicznej przez każdego, czyj interes prawny lub uprawnie-nie zostały naruszone taką uchwałą (art. 101 ust. 1 u.s.g.), w art. 15 u.p.r.i-.m. potwierdził to uprawnienie wobec uchwał określonych w art. 7 ust. 4, ograniczając je jednakże terminem 30 dniowym od dnia opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym lub przekazania uchwały inwestorowi. Tym samym brak dostatecznego uzasadnienia tego typu uchwa-ły, w istocie ogranicza konstytucyjne prawo podmiotu skarżącego (art. 45

W dokumencie Ustawa o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszący. Komentarz (Stron 107-122)