Valdis Zatlers
Prezydent Łotwy od 2007 r.
Vaira Vike-Freiberga Prezydent Łotwy w latach
1999-2007
Guntis Ulmanis Prezydent Łotwy w latach
1993-1999
Karlis Ulmanis Prezydent Łotwy w latach
1936-1940
Alberts Kviesis Prezydent Łotwy w latach
1930-1936
Gustavs Zemgals Prezydent Łotwy w latach
1927-1930
Janis Cakste Prezydent Łotwy w latach
1922-1927
podjętych ustaleń, ale może nakłonić właściwe organy decyzyjne do ponownej refleksji nad nimi.
Głowa państwa jest organem jednoosobowym. Z punktu widzenia jego funkcji jest jedynie organem sprawującym formalne kierownictwo państwem, kierownictwo materialne, czyli efektywne spoczywa bezsprzecznie w rękach szefa rządu i jego gabinetu.
Patrząc natomiast przez pryzmat rangi pełnionych godności, prezydent nieodmiennie charakteryzowany jest jako „Pierwszy Obywatel Republiki”.
Głowę Państwa Republiki Łotewskiej wybiera Sejm21. Głosowanie nad wnioskiem kandydatury prezydenckiej jest tajne i dla ważności wymaga poparcia większości absolutnej ustawowej liczby deputowanych (51 głosów)22. Przepisy prawa nie przewidują żadnej specjalnej formy zgłaszania kandydatur na urząd prezydenta. Kandydatury
„wychodzą” same w trakcie posiedzenia, tzn. wysuwane są przez partie polityczne.
Kandydat musi jednak spełniać trzy zasadnicze wymogi prawne: musi być obywatelem łotewskim, winien mieć ukończony 40 rok życia w dniu przeprowadzania wyboru oraz winien korzystać z pełni praw cywilnych i politycznych, przy czym konstytucja odmawia biernego prawa osobom legitymującym się podwójnym obywatelstwem. Parlament wybiera prezydenta na okres czterech lat. Do roku 1997 na okres trzech lat23. Ta sama osoba posiada prawo reelekcji, ale urząd prezydenta można piastować maksymalnie przez dwie kolejne kadencje. Konstytucja nie określa wyraźnie momentu, w którym prezydent obejmuje swój urząd, nie łączy wejścia w uprawnienia ze złożeniem przysięgi. Ustawa zasadnicza ogranicza się do słów: na najbliższym posiedzeniu Sejmu, po wyborze Prezydenta Państwa, składa on uroczystą przysięgę, obejmując urząd (art. 40). Wraz z wyborem prezydent zobowiązany jest zdać mandat deputowanego oraz zrezygnować z innych urzędów.
Równolegle zaznaczyć należy, że przepisy nie precyzują znaczenia przysięgi, jej odmowy.
Domniemywać możemy wyłącznie, iż instytucja ta jest jednoznaczna z objęciem bądź odmową przyjęcia urzędu i pełnienia godności Głowy Państwa.
21 Analogiczny przepis występuje w Estonii: parlament dokonuje wyboru kandydata na urząd prezydenta.
Z tym jednak zastrzeżeniem, że rozwiązania proceduralne są różne na Łotwie i w Estonii.
22 Tak lakoniczne i otwarte sformułowanie nastarczać może wiele perturbacji przy wyborze głowy państwa. W 1999 r. przykładowo przeprowadzono dwa głosowania. Do pierwszego przystąpiło pięciu kandydatów. Pięć tur głosowania nie przyniosło rozwiązania. W drugim głosowaniu o urząd ubiegały się trzy osoby. Prezydentem została wówczas V. Vike-Freiberga. Na podst. J. Zieliński, Instytucjonalizacja przemian ustrojowych…, op. cit., Warszawa 2004, s. 166. Także: „Obrazowanie i kariera” nr 12/1999;
„Rzeczpospolita” nr 140 z 18 VI 1996, nr 141 z 19 VI 1996, nr 140 z 18 VI 1999, nr 142 z 21 VI 1999 r.
23 J. Zieliński, Instytucjonalizacja przemian ustrojowych…, op. cit., Warszawa 2004, s. 165.
Również Zakon izmienienija w Satversme Łatwijskoj Riespubliki prinjatyj 4 XII 1997 g., [w:] „W Saeimie i Kabiniete Ministrow” nr 1/1998 z 7 I 1998 r.
Konstytucja nie przewiduje stanowiska wiceprezydenta Republiki ani możliwości dobrowolnego delegowania funkcji prezydenckich innemu organowi, a jedynie dopuszcza zastępstwo prezydenta przez Przewodniczącego Sejmu na skutek sede vacante lub sede plena.
Istnieją wszakże przypadki nadzwyczajne, gdy ustąpienie prezydenta z urzędu można wymusić. Pierwszy taki przypadek ma miejsce kiedy prezydent zgłasza wniosek o rozwiązanie Sejmu. Decyzja ta zostaje poddana pod osąd referendum. Jeżeli w kwestii rozwiązania parlamentu wyborcy opowiedzą się „przeciwko” Sejmowi wówczas prezydenta zobowiązuje się do ustąpienia. Drugi przypadek wymuszenia ustąpienia na prezydencie ma miejsce w sytuacji kiedy wyraźnie żąda tego Sejm. Wniosek o ustąpienie prezydenta zgłasza grupa w liczbie co najmniej 51 deputowanych i powinien on zostać przyjęty go w głosowaniu większością 2/3 parlamentarzystów (art. 51). Przepis niniejszy – art. 51, jest wielką niekonsekwencją, ponieważ ewidentnie wkracza w zakres odpowiedzialności politycznej Głowy Państwa. Godzi tym samym w art. 53 wyłączający prezydenta spod takiej odpowiedzialności. Artykuł 53 dokładnie wprowadza instytucję kontrasygnaty premiera lub właściwego ministra do zarządzeń prezydenckich. Oznacza to, że podmiot kontrasygnujący przejmuje odpowiedzialność za podpisywany dokument. W Łotewskim porządku konstytucyjnym, gdzie ewidentnie dochodzi do kolizji wymienianych artykułów należy zakładać więc, że konstytucja dopuszcza odwołanie Głowy Państwa bez konkretnej przyczyny, na zasadzie swobodnej, uznaniowej decyzji parlamentu – to rozwiązanie wyraźnie akcentuje sejmową supremację24.
Ponadto przepisy ustawy zasadniczej uzależniające wybór głowy państwa od parlamentu w wyraźny sposób determinują charakter relacji prezydenta z parlamentem. Nie bez powodu w okresie restytucji niepodległości funkcje głowy państwa pełnili: A. Gorbunovs (1988–1993 przewodniczący parlamentu), G. Ulmanis – krewny przedwojennego polityka (1993–1999)25. Następnie funkcje Głowy Państwa powierzono Vairii Vike-Freiberga. Pani prezydent – profesor psychologii, reemigrantka z Kanady objęła urząd prezydenta w roku 1999, w roku 2003 została reelektowana i pełniła funkcje prezydenta do końca kadencji, do roku 2007. Przez miesięcznik Forbes uważana jest za jedną z najbardziej wpływowych kobiet świata. Biznesowy miesięcznik Forbes oblicza potęgę pań według liczby
24 W przypadku naruszenia prawa przez prezydenta, na mocy orzeczenia (wyroku) odpowiedniego sądu prezydent może również zostać odwołany. Nie wykluczono także opcji, która zakłada ustąpienie głowy państwa z własnej woli. Kolejną kategorią, która implikuje w powstanie wakatu urzędu prezydenckiego jest śmierć oraz sytuacja upływu kadencji. W każdym z przypadków, wyłączając ostatni, ustawodawca nie sprecyzował zakresu kadencji „nowego” prezydenta. Czy jej długość jest równa okresowi jaki pozostał do upływu kadencji prezydenta poprzedniego, czy też jest naliczana na nowo i wynosi 4 lata.
25 L. Gołubiec, Konstytucja Republiki Łotewskiej, Warszawa 2001, s. 28.
poświęconych im wzmianek w prasie oraz ich wpływu na gospodarkę. Ten ostatni jest pochodną środków finansowych, które podlegają ich decyzjom. Dodajmy jednak, że przelicznik faworyzuje kobiety interesu, mają bowiem bezpośredni wpływ na kapitał.
To one okupują przeszło 60 miejsc w rankingu. Na Starym Kontynencie działa 19 super-kobiet, w tym tylko jedna w Europie Środkowo-Wschodniej. To Pani Prezydent Łotwy Vaira Vike-Freiberga. Warto dodać, że priorytetem obydwu kadencji Freibergi była integracja Łotwy z Zachodem. Politolog Iwar Iabs uważa, że: dziś Freiberga może nawet objąć przywództwo nowo powstałej opozycyjnej partii. Jeżeli zaś nie zostanie do niej zaproszona albo odmówi członkostwa, jest bardzo prawdopodobne, że przynajmniej poprze jej działalność. Prawie 70-letnia polityk dotychczas nie zapowiadała bowiem wycofania się z aktywnej polityki26.
W 2007 roku wybrany został nowy prezydent Łotwy – 52-letni ortopeda i traumatolog Valdis Zatlers. Jest on jak dotąd najbardziej kontrowersyjnym „wyborem”. Zastąpił on Vairę Vike-Freibergę, która po dwóch czteroletnich kadencjach nie mogła się już ubiegać o ten urząd.
Zatlers ukończył Instytut Medyczny w Rydze w 1979 roku. Po upadku komunizmu kontynuował studia na Uniwersytecie w Yale w USA. Pod koniec lat 80. był członkiem domagającego się niepodległości kraju Łotewskiego Frontu Ludowego. Od 1994 roku jest dyrektorem największego w stolicy Łotwy szpitala chirurgii urazowej. W maju 2007 został kompromisowym kandydatem rządzącej koalicji centroprawicowej. Ostatecznie otrzymał 58 głosów poparcia w stu osobowym parlamencie, a jego rywal Aivars Endzins – 39 głosów. Zanim nowy prezydent Łotwy Valdis Zatlers zdążył zasiąść w prezydenckim fotelu, powstała już partia, która stawia sobie za cel odsunięcie go od władzy. Falę krytyki nowej głowy państwa wywołało jego oświadczenie, w którym, będąc jeszcze kandydatem na urząd prezydenta, oznajmił, że pełniąc obowiązki lekarskie, przyjmował łapówki od pacjentów. Ponadto przyjmuje się, że sławnemu ortopedzie sukces wyborczy zagwarantowało tylko to, że jego jedyny oponent – były przewodniczący trybunału konstytucyjnego Aivars Endzins – był niegdyś działaczem partii komunistycznej27. Stąd pozycja nowego prezydenta jest już co najmniej inna aniżeli dotychczasowych i zapewne najbliższy okres wskaże jak kształtować się będą jego relacje z pozostałymi organami władzy.
Prezydent Republiki jako głowa państwa upoważniony został na mocy ustawy zasadniczej do:
reprezentowania państwa w stosunkach międzynarodowych, mianowania przedstawicieli dyplomatycznych Łotwy poza jej granicami, przyjmowania korpusu dyplomatycznego obcych
26 „Gazeta Wyborcza”, E. Kuszlewicz, Przetasowania polityczne na Łotwie, 7 VII 2007.
27 Ibidem.
państw oraz wykonania uchwał Sejmu o ratyfikacji umów międzynarodowych.
Prezydent Państwa jest zwierzchnikiem sił zbrojnych i posiada szeroki wachlarz kompetencji w tej płaszczyźnie, ogłasza stan wojny na podstawie uchwały Sejmu, mianuje naczelnego dowódcę na czas wojny. Prezydent ma prawo podjęcia niezbędnych kroków obrony wojskowej, jeżeli inne państwo wypowie wojnę Łotwie lub nieprzyjaciel naruszy jej granice.
Jednocześnie prezydent niezwłocznie zwołuje Sejm, który decyduje o ogłoszeniu i rozpoczęciu stanu wojny (art. 44). Prezydent dysponuje prawem zwoływania i prowadzenia nadzwyczajnych posiedzeń Gabinetu Ministrów, określania porządku dziennego tych posiedzeń oraz przewodniczenia im, lecz bez prawa do głosu. Prezydent powołuje wreszcie szefa Gabinetu Ministrów i powierza mu misję utworzenia rządu, przy czym udział prezydenta ma tutaj charakter formalnoprawny. Kandydat na urząd premiera, szefa Rady Ministrów, winien cieszyć się zaufaniem parlamentu. W przypadku Łotwy procedura nabiera tym większego znaczenia, że decydujące rozstrzygnięcia do obsadzenia lub zwolnienia urzędu premiera ma ukształtowany w parlamencie układ sił politycznych. Znane są sytuacje, gdy deputowani narzucili prezydentowi swojego kandydata. Jako przykład służą wydarzenia towarzyszące powołaniu szefa gabinetu ministrów po wyborach z roku 1995 i 1998.
Odmiennie jest natomiast na Litwie, gdzie dominują cechy prezydencjalizmu. Litewska praktyka pokazuje sytuacje odwołania premiera przez prezydenta, a następnie wymuszenia na parlamencie akceptacji powziętej decyzji28.
Katalog kompetencji łotewskiej głowy państwa obejmuje także prawo inicjowania procesu prowadzącego do rozwiązania parlamentu29. Jako jedyny organ także dysponuje prawem zwołania na posiedzenie rozwiązanego Sejmu – porządek dzienny posiedzeń w tym trybie ustala głowa państwa. Prezydent może wnioskować o utajnienie posiedzenia Sejmu, izba jednak musi wyrazić poparcie dla wniosku głosami przynajmniej 67 deputowanych.
Jest dysponentem inicjatywy ustawodawczej. Co więcej przewidziano obowiązek
28 Na podst. J. Zieliński, Instytucjonalizacja przemian ustrojowych…, op. cit., Warszawa 2004, s. 169.
29 2 sierpnia Łotysze głosowali w referendum nad wprowadzeniem poprawek do konstytucji, dających im także prawo rozwiązania parlamentu w drodze powszechnego głosowania. O porażce zadecydowała niska frekwencja – głosy oddało 40,17% (wymagany jest udział połowy uprawnionych). Jednak prawie 97%
głosujących opowiedziało się za wprowadzeniem zmian, czyli w istocie za rozwiązaniem parlamentu działającego od jesieni 2006 roku. Postulat zmian do konstytucji pojawił się podczas masowych akcji protestacyjnych na jesieni 2007 roku, w trakcie których Łotysze domagali się dymisji rządu i rozwiązania parlamentu. W wyniku protestów ustąpił premier Aigars Kalvitis, lecz centroprawicowa koalicja rządząca nie rozpadła się i wyłoniła gabinet Ivarsa Godmanisa, który także jest niepopularny. Rząd oskarżany jest o popieranie wybranych grup biznesowych, niewłaściwie prowadzoną walkę z korupcją i nieskuteczne przeciwdziałanie tendencjom kryzysowym w gospodarce prowadzącym do zubożenia społeczeństwa (zahamowanie wzrostu gospodarczego, inflacja na poziomie 17%). Wyniki głosowania potwierdziły społeczne oczekiwanie zmian w elitach władzy, popierane przez partie opozycyjne, w tym popularne ugrupowanie Nowe Czasy. Opozycja zapowiada dalszą walkę. Na podst. Łotwa – porażka referendum w sprawie zmian w konstytucji, Tygodnik OSW nr 25 (59) z 6 sierpnia 2008 r..
jej zgłoszenia. Promulguje uchwalone przez sejm ustawy, przy czym może się on odwołać do instytucji weta lub odroczenia podpisania ustawy. Ma prawo odnieść się do Trybunału Konstytucyjnego o ustalenie zgodności ustawy z konstytucją, czy innych aktów prawnych.
Ponadto ustawa zasadnicza przyznaje głowie państwa prawo ułaskawienia przestępców, skazanych prawomocnym wyrokiem sądowym. Zakres i tryb wykorzystania tego uprawnienia określa odrębna ustawa, o amnestii zaś postanawia Sejm (art. 45).
Prezydent Łotwy w przeciwieństwie do pozostałych głów państw bałtyckich nie posiada prawa wydawania dekretów z mocą ustawy. Dysponuje prawem wydawania aktów prawa wykonawczego – zarządzeń, które wymagają kontrasygnaty właściwego ministra. Instytucja kontrasygnaty zwalnia prezydenta z odpowiedzialności politycznej, obarczając jednocześnie ministra, którego podpis widnieje pod dokumentem. Spod wymogu kontrasygnaty wyłączono zarządzenia, których przedmiot odnosi się do kwestii wskazania kandydata na premiera oraz wniosku o rozwiązanie parlamentu.
Zgodnie z wykładnią Pana Profesora A. Antoszewskiego zasada politycznej nieodpowiedzialności wskazuje powołanie głowy państwa na czas oznaczony i uniezależnia go od układu sił politycznych w parlamencie. W przypadku łotewskim nakładają się dwa przeciwstawne przepisy, o czym była mowa wyżej. Pierwszy, definiuje prezydenta jako instytucję nieodpowiadającą politycznie. Z tym artykułem koliduje przepis, który zakłada otwartość sytuacji odwołania głowy państwa z urzędu przez parlament.
Sytuacja jest jasna w przypadku naruszenia prawa. Wówczas w przypadku deliktu Sejm większością 2/3 deputowanych przyjmuje wniosek oskarżenia, który następnie kierowany jest do Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał ostatecznie orzeka o usunięciu prezydenta z urzędu.
W najbardziej ograniczonym zakresie prezydent Łotwy prowadzi politykę personalną, która zawężona została właściwie do mianowania przedstawicieli misji dyplomatycznych oraz naczelnego dowódcy w okresie i na czas wojny.
b) Gabinet Ministrów oraz Administracja Centralna.
Rząd w łotewskim systemie ustrojowym jest konstytucyjnym organem wyrażającym wolę sił politycznych dysponujących większością głosów w parlamencie, dzięki zaufaniu tejże większości trwa i działa. Łotewski Gabinet Ministrów jest organem kolegialnym, w rękach Szefa Gabinetu Ministrów i jego gabinetu spoczywa materialne kierownictwo Republiką Łotwy.
Podstawy prawne działania centralnych organów administracji rządowej poza ustawą zasadniczą określa przywrócona 15 lipca 1993 r. ustawa o strukturze rady ministrów (Dziennik Urzędowy, 19 sierpnia 1993 r.), która dokładnie precyzuje skład i zakres działań rządu, definiuje prawa i obowiązki członków gabinetu oraz przedstawia ogólne ramy mechanizmów współpracy na linii rząd – parlament. Ustawa o ministerstwach (Dziennik Urzędowy, 20 lutego 1997 r.) określa oraz konkretyzuje natomiast zadania poszczególnych ministerstw30.
Procedura powołania rządu jest niezwykle oszczędnie traktowana w ustawie zasadniczej republiki. Zgodnie z konstytucją Gabinet Ministrów składa się dosłownie z Prezydenta Gabinetu i wskazanych przez niego ministrów. Rząd formuje osoba wyznaczona przez Prezydenta Państwa. Liczbę ministerstw, zakres ich działalności oraz wzajemne stosunki określa szczegółowo ustawa (art. 55-57). Odnosząc się do wymienianej ustawy – o przywróceniu ustawy z 1 kwietnia 1925 r. Ustrój Gabinetu Ministrów (15 lipca 1993 r.) osoba, której prezydent powierzył sformowanie gabinetu, zobowiązana jest poinformować głowę państwa oraz przewodniczącego Sejmu o powziętej decyzji. A dokładniej o personaliach nowego Gabinetu – włączając wszystkie kategorie ministrów, przydziale do resortów, a także programie politycznym.
Pragmatyzm wskazuje, że to premier decyduje o strukturze wewnętrznej Gabinetu, posiada wszelkie prawa do jego reorganizacji oraz dymisji członków31. Premier powołuje ministrów, jest to decyzja obligatoryjna, dokonuje powołania ministrów „bez teki” odpowiedzialnych za zlecone im zadania. Kategoria ministrów „bez teki” niekoniecznie musi czerpać swój rodowód z parlamentu. Szef gabinetu także wskazuje swojego zastępcę oraz ministrów państwowych. Ta kategoria ministerialna z kolei jest swoistym novum, została utworzona celem zagwarantowania interesów ugrupowaniom politycznym wchodzącym w skład koalicji rządzącej. Minister państwowy korzysta z pełnej samodzielności, pracuje wewnątrz resortu i zajmuje się ściśle określonymi sprawami. Powołuje go premier na wniosek ministra resortu, w którym powołany minister obejmie stanowisko. Decyzja wymaga wyrażenia zgody przez Sejm, obowiązuje tu identyczna reguła jak przy powoływaniu ministrów resortów.
Minister państwowy dysponuje prawem głosu podczas posiedzeń Gabinetu, lecz tylko w sprawach przynależnych jego kompetencjom. W pozostałych przypadkach jest to głos doradczy. Uchwalenie wotum nieufności dla ministra resortu bądź jego odwołanie
30 R. Chrabąszcz, J. Hausner, S. Mazur, Administracja publiczna w wybranych krajach Europy Środkowej i Wschodniej, Kraków 2004, s. 78.
31 Odstępstwo stanowi przykład estoński, gdzie zgodnie z prawem to prezydent odwołuje ministrów jako wykonawca woli parlamentu.