3.5. Utworzenie Unii Gospodarczej i Walutowej w Europie
3.5.1. Raport J. Delors’a
Zakończone powodzeniem przedsięwzięcie utworzenia przez pań
stwa Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej (U nii Europejskiej) unii gospodarczej i w alutow ej opierało się na planie przygotow anym przez komitet pod przewodnictwem J. Delors’a181. Powołany on został na mocy postanowienia Rady Europejskiej, obradującej w dniach 27- 28 czerwca 1988 roku w Hanowerze. Jego zadaniem było przygotowa
nie projektu stopniowej realizacji unii gospodarczej i walutowej. Pro
pozycje komitetu zostały przedstawione w kwietniu 1989 roku.
Zgodnie z raportem182, unia gospodarcza i walutowa pociągałaby za sobą pełną swobodę przepływu osób, towarów, usług i kapitału, nieodwołalnie usztywnione kursy pomiędzy walutam i narodowymi, a w końcu - jedną walutę. To z kolei wymagałoby wspólnej polityki monetarnej i wysokiego stopnia spójności narodowych polityk gospo
darczych. Celem tych polityk powinna być stabilność cen, zrównowa
żony wzrost gospodarczy, zbliżenie poziomów życia, wysokie zatrud
nienie oraz równowaga zewnętrzna. Unia gospodarcza i walutowa stanowiłaby końcowy rezultat procesu stopniowej integracji gospo
darczej w Europie.
180 L. T s o u k a l i s : Nowa ekonomia..., s. 79.
191 Członkami komitetu byli: Jacques Delors (przewodniczący), Frans Andriessen, Miguel Boyer, Demitrius J. Chalikias, Carlo Azeglio Ciampi, Maurice F. Doyle, Willem F. Duisenberg, Jean Godeaux, Erik Hoffmeyer, Pierre Jaans, Alexandre Lamfalussy, Jacques de Larosiere, Robert Leigh-Pemberton, K arl Otto Pöhl, M ariano Rubio, Jose A.V. Tavares M oreira, N iels Thygesen, Gunter D. Baer, Tommaso Padoa-Schioppa.
Report on economic and. monetary union in the European Community. Luxembourg 1989, s. 235.
182 Ibidem, s. 11—43.
W opinii twórców raportu, nawet po osiągnięciu unii gospodarczej i walutowej W spólnota powinna składać się z odrębnych państw, o odmiennych cechach ekonomicznych, społecznych, kulturowych i po
litycznych. Istnienie i ochrona tej wielości wymaga utrzymania pew
nego stopnia autonomii w podejmowaniu decyzji gospodarczych przez kraje członkowskie oraz równowagi pomiędzy państwami a Wspólno
tą w sferze kompetencji. Z tego też powodu nie byłoby możliwe proste przejście do etapu państwa federalnego.
W związku z tym, że zapisy traktatu rzymskiego nie są wystarcza
jące do wprowadzenia unii gospodarczej i walutowej, realizacja tego celu będzie wymagać zmian w traktacie oraz odpowiednich zmian w ustawodawstwie narodowym.
Autorzy raportu zwracali uwagę na potrzebę przekazania upraw
nień decyzyjnych przez państwa członkowskie na szczebel W spól
noty w sferze polityki monetarnej i makroekonomicznej. Unia w a
lutowa bowiem wiązać się będzie z jednolitą polityką monetarną i od
powiedzialność za jej prowadzenie musi być przekazana jednemu organowi decyzyjnemu. Natomiast w odniesieniu do polityki gospo
darczej, szeroki zakres decyzji pozostanie w gestii państw narodo
wych oraz władz regionalnych. Jednak biorąc pod uwagę potencjal
ny w pływ na sytuację w ew n ętrzn ą i zew n ętrzn ą W spólnoty oraz implikacje dla prowadzenia wspólnej polityki walutowej, decyzje te powinny być zgodne z p rzyjętym i podstawam i m akroekonom icz
nymi. W odniesieniu do zagadnienia „podziału władzy” autorzy ra portu podkreślają znaczenie zasady subsydiarności, zgodnie z któ
rą decyzje powinny być podejmowane na najniższym z możliwych szczebli. Kompetencje Wspólnoty zaś powinny dotyczyć tylko tych kwestii, w odniesieniu do których wspólne podejmowanie decyzji jest konieczne.
W raporcie stwierdza się, że unia gospodarcza i walutowa stano
w ią dwie integralne części jednej całości i dlatego powinny być wpro
wadzane równolegle. Unia walutowa została określona przez auto
rów raportu jako obszar walutowy, na którym realizowana jest wspól
na polityka zmierzająca do osiągnięcia wspólnych celów makroeko
nomicznych. Powołując się na raport P. Wernera z 1970 roku, wskaza
no trzy konieczne warunki unii walutowej:
- zapewnienie pełnej i nieodwracalnej wymienialności walut;
- pełna liberalizacja transakcji kapitałowych i pełna integracja ryn
ku bankowego i innych rynków finansowych;
- elim inacja marż wahań kursów walutowych oraz nieodwołalne usztywnienie parytetów walutowych.
Wspomniane trzy warunki definiują jednolity obszar walutowy, ale ich osiągnięcie niekoniecznie oznacza zakończenie procesu in tegracji walutowej we Wspólnocie. Przyjęcie bowiem jednej waluty, chociaż nie jest absolutnie niezbędne dla stworzenia unii walutowej, mogłoby być widziane - zarówno ze względów ekonomicznych, jak i psychologicznych i politycznych - jako naturalny i pożądany jej dalszy rozwój. Jedna w aluta w yraźn ie św iadczyłaby o n ieodw ra
calności przejścia do unii walutowej, poważnie ułatw iłaby prow a
dzenie polityki pieniężnej Wspólnoty oraz pozwoliłaby na w yelim i
nowanie kosztów transakcyjnych zw iązanych z w ym ian ą walut.
Wspólna waluta, pod warunkiem, że byłaby stabilna, uzyskałaby tak
że większe znaczenie w porównaniu z innymi najważniejszym i w a
lutami. Ustanowienie unii walutowej miałoby daleko idące konse
kwencje dla kształtowania i realizacji polityki pieniężnej we W spól
nocie. W raz z usztywnieniem na trw ałe kursów walutowych zaist
nieje potrzeba wprow adzenia wspólnej polityki pieniężnej, której prowadzenie będzie wymagało nowych procedur. Koordynacja tylu narodowych polityk pieniężnych, ile walut funkcjonowałoby w unii, byłaby bowiem niewystarczająca. Dlatego odpowiedzialność za pro- wadzenie/ jednolitej polityki walutowej powinna zostać p rzek a za na nowej instytucji, która podejm owałaby wspólne decyzje d oty
czące podaży pieniądza, kredytu oraz innych instrum entów p o li
tyk i pieniężnej, w tym także stóp procentowych. To przejście od narodowych p olityk pieniężnych do jed n olitej, wspólnej p olityk i pieniężnej jest nieuniknioną konsekwencją stworzenia unii w a lu towej i stanowiłoby jedną z głównych zmian instytucjonalnych. Cho
ciaż stopniowo wzm acniana koordynacja narodowych polityk w a lutowych mogłaby stanowić przygotowanie do wprowadzenia jedno
litej polityki walutowej, to jednak im plikacje takiego pociągnięcia byłyby znaczne. Trw ałe ustalenie kursów wym iennych pozbaw ia
łoby pojedyncze państwa ważnego instrumentu korygującego n ie
równowagę zewnętrzną oraz niezależności w podejmowaniu działań mających na celu osiągnięcie własnych celów, zwłaszcza stabilno
ści cen.
Z kolei unia gospodarcza - nieodłączna część unii walutowej - charakteryzowana jest w omawianym raporcie jako wspólny rynek z całokształtem reguł, które są niezbędne do jego właściwego funk
cjonowania. W tym sensie unia gospodarcza została określona przez jej cztery elementy:
- jednolity rynek, w którego ramach ludzie, towary, usługi i kapitał mogą przemieszczać się swobodnie;
- polityka konkurencji i inne środki zmierzające do wzmocnienia me
chanizmów rynkowych;
- wspólne polityki, których celem są strukturalne przemiany w go
spodarce i rozwój regionalny;
- koordynacja polityki makroekonomicznej, włącznie z wiążącymi re
gułami w odniesieniu do narodowych polityk budżetowych.
W celu utworzenia unii gospodarczej i walutowej jednolity rynek, zdaniem autorów raportu, musi zostać uzupełniony przez działania w trzech obszarach: polityki konkurencji i innych działań mających na celu wzmocnienie mechanizmów rynkowych; wspólnych polityk wzmac
niających proces alokacji zasobów w tych sektorach gospodarczych i rejonach geograficznych, gdzie działanie sił rynkowych wym aga wzm ocnienia lub uzupełnienia; koordynacji makroekonom icznej, włącznie z wiążącymi regułami w sferze polityki budżetowej. Należy także podjąć działania ograniczające skalę rozbieżności pomiędzy państwami członkowskim i i określające ogólne podstawy polityki gospodarczej Wspólnoty jako całości.
Polityka konkurencji - na poziomie Wspólnoty - powinna być pro
wadzona w taki sposób, aby wejście na rynki nie było ograniczane, funkcjonowanie zaś rynków - zniekształcone przez działania publicz
nych lub prywatnych podmiotów gospodarczych.
Wspólnotowe polityki regionalna i strukturalna powinny mieć na celu wspieranie optymalnej alokacji zasobów oraz rozszerzania się dobrobytu w ramach Wspólnoty. W raporcie zauważa się, że jeżeli do kwestii zróżnicowania regionalnego nie będzie przywiązywana nale
żyta waga, unia ekonomiczna może stanąć w obliczu poważnego ry zyka gospodarczego i politycznego. Dlatego też należy podejmować działania mające na celu zmniejszanie różnic regionalnych i struktu
ralnych oraz wspierać w ramach Wspólnoty zrównoważony rozwój.
W sferze makroekonomicznej wspólne ogólne założenia dotyczą
ce wskaźników rozwoju gospodarczego w perspektywie krótkookre
sowej i średniookresowej powinny być systematycznie uzgadniane oraz powinny stanowić podstawę lepszej koordynacji narodowych po
lityk gospodarczych. Wspólnota powinna mieć prawo monitorowania ogólnej sytuacji gospodarczej i zgodności rozwoju sytuacji w poszcze
gólnych krajach pod kątem jej zbieżności z celami wspólnotowymi.
W dalszej części swego opracowania autorzy raportu zajmują się kwestiami instytucjonalnymi. Kierowanie unią walutową i gospodar
czą wymagałoby bowiem, ich zdaniem, istnienia ram instytucjonalnych, pozwalających na kształtowanie i realizację polityki na szczeblu Wspól
noty w tych dziedzinach, które byłyby bezpośrednio związane z
funk-cjonowaniem unii. Przy czym, jak stwierdza się w raporcie, unia go
spodarcza i walutowa wymagałyby nowej instytucji prowadzącej po
litykę walutową, natomiast jeśli chodzi o sferę pozamonetarną, to wystarczy tutaj modyfikacja uprawnień instytucji już funkcjonują
cych. Dlatego też w raporcie J. Delors’a wskazuje się na konieczność stworzenia nowej instytucji, która mogłaby nazywać się „Europejski System Banków Centralnych” . ESBC m iałby realizow ać jed n olitą politykę pieniężną Wspólnoty oraz prowadzić jej politykę walutową wobec krajów trzecich. Instytucja ta działałaby na podstawie odpo
wiednich zapisów traktatu, stanowiłaby jedną z instytucji Wspólnot Europejskich i byłaby zorganizowana na wzór federalny - składała
by się z instytucji centralnej oraz narodowych banków centralnych.
Dalej w raporcie proponowano funkcje ESBC, instrumenty jego po
lityki, strukturę i organizację oraz status.
W dalszej części raportu jego autorzy proponowali działania, któ
re powinny być podjęte w celu osiągnięcia unii gospodarczej i walu
towej. Cel ten, zgodnie z raportem, miał być osiągnięty w trzech w y
raźnie określonych etapach, z których każdy stanowiłby znaczącą zmianę w stosunku do poprzedniego. Jednak cały proces powinien być rozumiany jako jednolity; decyzja o rozpoczęciu pierwszego eta
pu powinna być jednocześnie decyzją o rozpoczęciu całego procesu.
Jeśli chodzi o związane z przejściami do kolejnych etapów tworze
nia unii terminy, to autorzy raportu uznali, że nie można ich z góry precyzyjnie określić ani przewidzieć, kiedy zostaną spełnione odpo
wiednie warunki. Jednakże pierwszy etap powinien rozpocząć się nie później niż 1 lipca 1990 roku, tj. wraz z wejściem w życie dyrektywy Rady Ministrów z 1988 roku dotyczącej pełnej liberalizacji przepły
wu kapitału.
Zgodnie z raportem, celem pierwszego etapu powinno być osią
gnięcie większej zbieżności sytuacji gospodarczej krajów członkow
skich przez wzmocnienie koordynacji polityki gospodarczej i pienięż
nej w dotychczasowych ramach instytucjonalnych. W tym okresie konieczne byłoby przygotowanie i ratyfikowanie zmian w traktacie EWG. W płaszczyźnie ekonomicznej, w pierwszym etapie, działania koncentrowałyby się na dokończeniu tw orzenia jednolitego rynku wewnętrznego, związanego z tym wzmocnienia polityki konkurencji oraz redukcji istniejących zróżnicowań pomiędzy krajami EWG i re
formy funduszy strukturalnych. Celem pierwszego etapu byłoby także wzmocnienie koordynacji polityki gospodarczej, za co odpowiedzialna byłaby Rada Ekonomiczna i Finansowe (ECOFIN). Z kolei w płaszczyź
nie walutowej działania w ramach pierwszego etapu koncentrowałyby
się na usunięciu wszystkich przeszkód na drodze do pełnej integracji finansowej, wzmocnieniu koordynacji polityk pieniężnych, włączeniu walut wszystkich krajów EWG do mechanizmu kursowego ESW i ob
jęciu ich jednakowymi regułami w odniesieniu do wahań kursów, znie
sieniu wszystkich barier na rynku prywatnym ECU oraz zwiększeniu uprawnień Kom itetu Prezesów Banków Centralnych. W raporcie stwierdza się także, iż część członków komitetu przygotowującego ten dokument było zwolennikami utworzenia w pierwszym etapie Euro
pejskiego Funduszu Rezerw, który byłby zapow iedzią przyszłego ESBC.
Drugi etap tworzenia unii gospodarczej i walutowej rozpocząłby się dopiero wtedy, kiedy nowy traktat wszedłby w życie. W tym eta
pie zostałyby utworzone podstawowe organy i struktura unii. W tym celu odpowiednio dostosowano by instytucje już istniejące oraz utwo
rzono nowe. W tedy też zapoczątkowany byłby proces wspólnego po
dejmowania decyzji gospodarczych, chociaż ostateczna odpowiedzial
ność za te decyzje spoczywałaby jeszcze na władzach narodowych.
Analogicznie, jak to miało miejsce w odniesieniu do pierwszego eta
pu, w raporcie zaleca się podjęcie odpowiednich działań w płaszczyź
nie ekonomicznej i monetarnej. Jeśli chodzi o tę pierwszą sferę, po
winno się dokonać przeglądu rezultatów programu wprowadzania jednolitego rynku oraz polityk strukturalnej i regionalnej. W razie konieczności należałoby je odpowiednio dostosować i wzmocnić. Poza tym na poziomie wspólnotowym w perspektywie średnioterminowej ustalano by kluczowe cele gospodarcze, mające pozwolić na osiągnię
cie stabilnego wzrostu oraz ustalono by precyzyjnie (chociaż jeszcze nie byłoby to wiążące) zasady związane z dopuszczalną wielkością deficytów budżetowych. W odniesieniu do sfery monetarnej, najważ
niejsze w drugim etapie byłoby utworzenie Europejskiego Systemu Banków Centralnych, którego zadaniem w tym okresie byłoby przede wszystkim stopniowe przejmowanie uprawnień w zakresie prowadze
nia polityki pieniężnej. Wtedy też, jeśliby została osiągnięta odpowied
nia zbieżność gospodarcza, powinny zostać zawężone marginesy w a
hań kursów walut państw uczestniczących w procesie tworzenia unii.
Trzeci etap rozpocząłby się wraz z przejściem do nieodwołalnie usztywnionych kursów walutowych i przekazaniem na szczebel W spólnoty narodowych kompetencji dotyczących sfery monetarnej i ekonomicznej, tak jak to przewidziano w omawianym raporcie. W te
dy to waluty narodowe zostałyby ostatecznie (ang. eventually) zastą
pione przez jedną walutę Wspólnoty. W sferze ekonomicznej instru
menty i środki polityk regionalnej i strukturalnej powinny zostać
przystosowane do wymogów unii gospodarczej i walutowej, reguły i procedury we Wspólnocie powinny stać się wiążącymi oraz W spól
nota powinna przejąć odpowiedzialność w dziedzinie kontaktów ze
wnętrznych. Z kolei w sferze monetarnej ESBC przejąłby odpowie
dzialność za formułowanie i prowadzenie polityki monetarnej Wspól
noty i podejmowałby interwencje w walutach krajów trzecich. Oficjal
ne rezerwy państw członkowskich zostałyby połączone i byłyby zarzą
dzane przez ESBC.
Zaprezentowane propozycje komitetu pracującego pod przewod
nictwem J. Delors’a zostały przedstawione w kwietniu 1989 roku.
Raport ten był przedmiotem dyskusji na szczycie Rady Europejskiej w czerwcu 1989 roku w Madrycie. I chociaż nie stwierdzono jedno
znacznie, że propozycje te będą jedynymi, które mogą stanowić pod
stawę do dalszych dyskusji na temat unii gospodarczej i walutowej, to jednak przyszłość pokazała, że bardzo wiele z propozycji zawartych w raporcie J. Delors’a stanowiło bazę zakończonego sukcesem procesu wprowadzania unii gospodarczej i walutowej w Europie. Tym samym znaczenie raportu jest znacznie większe niż np. propozycji z p rze
łomu lat sześćdziesiątych i siedemdziesiątych XX wieku. N a szczycie w Madrycie porozumiano się co do rozpoczęcia 1 lipca 1990 roku re
alizacji pierwszego etapu ustanawiania unii gospodarczej i walutowej.
Zapisy o terminach dotyczących dalszych etapów tego przedsięwzię
cia zawarte zostały już w Traktacie ustanawiającym Wspólnotę Eu
ropejską. Dla rozpoczęcia tego procesu istotne znaczenie miał fakt, że w deklaracji ze szczytu w Madrycie 12 krajów EWG stwierdziło, iż „Wspólnota jest zdeterminowana stopniowo realizować unię gospo
darczą i walutową” 183.