Regulacje Unii Europejskiej mające wpływ na zarządzanie ryzykiem w pracowniczych programach emerytalnychryzykiem w pracowniczych programach emerytalnych

W tym opracowaniu wskazane zostaną tylko wybrane regulacje Unii Europejskiej, mające wpływ na zarządzanie ryzykiem PPE w państwach członkowskich. Szersze

omówienie prawa unijnego w tym zakresie dostępne jest już w innych publikacjach32.

Pracownicze programy emerytalne w państwach UE na rynku lokalnym działają zgodnie z obowiązującym w danym kraju prawem, pod nadzorem państwowego organu nadzoru finansowego. Między regulacjami prawnymi dotyczącymi PPE w różnych państwach unijnych występuje szereg różnic, wynikających z odmiennych warunków i różnej tradycji instytucjonalnej (np. w niektórych krajach takich jak Holandia czy Szwecja istotną rolę w tworzeniu zakładowych systemów emerytalnych pełnią zbiorowe układy pracy o charakterze branżowym lub regionalnym, w innych – m.in. w Polsce – odgrywają one znikomą rolę). Na sposób zarządzania ryzykiem w pracowniczych programach emerytalnych bezpośredni wpływ mają oczywiście regulacje prawa krajowego poszcze-gólnych państw członkowskich, ale muszą one być zgodne z prawem unijnym (stan-dardowo na wdrożenie dyrektyw unijnych i uwzględnienie ich w prawodawstwie kra-jowym państwa członkowskie mają do 2 lat czasu).

Najbardziej istotne regulacje w tej dziedzinie zostały zawarte w dwóch dyrek-tywach. Chodzi tu o: dyrektywę 98/49/WE przyjętą w 1998 r., której celem jest realizacja prawa do swobodnego przemieszczania się poprzez zapewnienie uprawnień

do dodatkowych systemów emerytalno-rentowych33 oraz w szczególności o

dyrek-tywę 2003/41/WE (IORP) przyjętą w 2003 r., dotyczącą instytucji pracowniczych programów emerytalnych (Institutions for Occupational Retirement Provision zwane w skrócie IORP) oraz nadzoru nad nimi, która po długich dyskusjach i uzgodnieniach została w 2016 r. zmodyfikowana (IORP2).

Głównym celem dyrektywy 2003/41/WE (IORP)34 było stworzenie w Unii

Europejskiej wewnętrznego rynku funduszy emerytalnych poprzez tworzenie programów o charakterze transgranicznym (pracownik zmieniający pracodawcę i podejmujący zatrudnienie w innym państwie członkowskim miałby możliwość pozostania w tym samym pracowniczym programie emerytalnym). Dyrektywa 2003/41/WE (IORP)

33 Z. Czepulis-Rutkowska, Jednolita przestrzeń emerytalna w Unii Europejskiej, w: J. Monkie-wicz (red.), Jednolity rynek ubezpieczeń w Unii Europejskiej, Bydgoszcz-Warszawa: Oficyna Wydawnicza Branta 2005, s. 373. Por. też: J. Petelczyc, op. cit., s. 167.

34 Dyrektywa 2003/41/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 3 czerwca 2003 r. w

spra-wie działalności instytucji pracowniczych programów emerytalnych oraz nadzoru nad takimi instytucjami, „Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej”, 23.9.2003, L 235/10, http://eur-lex.

europa.eu/legal-content/PL/TXT/PDF/?uri=CELEX:32003L0041&from=EN [dostęp: 10.07.2016].

określa też szereg norm ostrożnościowych, precyzuje obowiązki instytucji finansowej prowadzącej program wobec państwowych instytucji nadzoru finansowego, a także zawiera reguły dotyczące inwestowania (w tym słynną już regułę „przezornej osoby”, ang. prudent person rule, zawartą w art. 18, zobowiązującą instytucje obsługujące pra-cownicze programy emerytalne do działania w najlepszym interesie uczestników i bene-ficjentów, zapewniając płynność, jakość i rentowność portfela z uwzględnieniem róż-nych rodzajów ryzyka.

W dyrektywie znalazło się istotne wskazanie co do roli pracowniczych progra-mów emerytalnych w systemach zabezpieczenia emerytalnego państw Unii Europej-skiej: „Ponieważ systemy zabezpieczenia społecznego znajdują się pod coraz silniejszą presją, ich uzupełnieniem w przyszłości będą w coraz większym stopniu pracownicze emerytury. Z tego względu należy rozwijać pracownicze programy emerytalne, jed-nakże bez podważania znaczenia emerytalnych systemów zabezpieczenia społecznego w zakresie bezpiecznej, trwałej i skutecznej osłony socjalnej, która powinna zapew-nić godziwy poziom życia na starość i z tego względu powinna być głównym celem

wzmocnienia europejskiego modelu społecznego”35.

W dyrektywie 2003/41/WE (IORP) znalazła się dość ogólna definicja instytu-cji „pracowniczego programu emerytalnego”. Są nimi „instytucje, które są całkowicie odrębne od jakiejkolwiek instytucji finansującej i które funkcjonują na zasadzie

wła-snych środków finansowych wyłącznie w celu zapewnienia świadczeń emerytalnych”36.

Wynika z tego jasno, że IORP to pracownicze programy emerytalne o charakterze kapitałowym, oddzielone finansowo od instytucji finansującej, jaką jest zakład pracy. Wyklucza to programy o charakterze rezerwy księgowej (book reserve), a także programy

działające na zasadzie repartycji (umowy pokoleniowej)37.

Niewątpliwie przyjęcie i implementacja tej dyrektywy przyczyniły się do rozwoju pracowniczych programów emerytalnych o charakterze transgranicznym, ale w ogra-niczonym zakresie (por. tab. 2.6.).

35 Ibidem, s. 1. 36 Ibidem, s. 1.

37 Co ciekawe, pracownicze programy emerytalne finansowane na zasadzie repartycji funk-cjonują w niektórych państwach, np. we Francji.

Tabela 2.6. Liczba i aktywa instytucji pracowniczych programów emerytalnych (IORP)

(stan z 2014 r.) Państwa człon-

kowskie UE ^Liczba IORP ^{Liczba IORP o charakterze} transgranicznym (aktywne) w IORP (w mln. EUR)^{Aktywa zgromadzone}

AT 15 1 16524 BE 199 11 18538 BG 2 - 4092 CY 1825 - 1825 DE 178 3 7500 DK 25 - 7500 FR - - -FI 53 - 4600 HR 17 - 106 HU 1 - 0,162 IE 62121 25 85000 IT 310 - 93767 LI 6 4 352 LU 14 1 854 LV 7 - 236 MT 1 - n.a. NL 381 - 1003338 NO 84 - 28200 PL 5 - 492 PT 191 - 14425 SE 85 - 34578 SI 3 - 513 SK 4 - 1322 UK 44600 29 1383013 Razem: 110127 75 2879501

Źródło: Opracowanie własne na podstawie: 2014 Report on Cross Boarder IORP Market

Deve-lopment, European Insurance and Occupational Pensions Authority (EIOPA), Brussels 2014,

https://eiopa.europa.eu/Publications/Reports/EIOPA-BoS-14-083-Market-Development- Report-2014-deff.pdf#search=IORP%20Register [dostęp: 10.06.2016].

Jak widać z powyższego zestawienia, większą część rynku instytucji pracowniczych programów emerytalnych (IORP) stanowiły programy działające w dwóch państwach: Holandii i Wielkiej Brytanii. Liczba IORP działających w krajach postsocjalistycznych była bardzo niska, podobnie jak liczba programów transgranicznych w całej Unii Europejskiej (zaledwie 75). Ograniczeniem statystyk prowadzonych zgodnie z wytycznymi dyrektywy 2003/41/WE (IORP) jest to, że pomija ona programy w formie rezerwy księ-gowej (book reserve) dozwolone tylko w niektórych państwach UE (np. w Niemczech). W Polsce na ponad 1000 działających pracowniczych programów emerytalnych status IORP miało tylko 5 (w formie pracowniczego funduszu emerytalnego, akurat najmniej popularnego na polskim rynku emerytalnym).

Z przeglądu działania dyrektywy IORP dokonanego przez Europejski Urząd Nadzoru Ubezpieczeń i Pracowniczych Programów Emerytalnych (ang. European Insurance and Occupational Pensions Authority, EIOPA), raportów sporządzonych

przez inne gremia związane z UE38, a także przedstawicieli środowisk finansowych

oraz badawczy problematyki emerytalnej z różnych państw wynika nie tylko słaby rozwój programów o charakterze transgranicznym (por. tab. 2.3.), ale również szereg problemów związanych z funkcjonowaniem dyrektywy IORP, takich jak:

1. Zróżnicowanie mechanizmów bezpieczeństwa stosowanych w poszczególnych państwach członkowskich w odniesieniu do pracowniczych programów eme-rytalnych, co w praktyce uniemożliwia dokonywanie porównań międzynaro-dowych w zakresie zarządzania ryzykiem tychże programów.

2. Brak harmonizacji norm ostrożnościowych.

3. Brak transparentności informacji na temat programów zakładowych przekazy-wanych uczestnikom programu i brak jednolitych standardów w tym zakresie, zwłaszcza jeśli chodzi o istotne dane na temat strategii inwestycyjnych i związa-nego z nimi ryzyka oraz rzeczywistych, całkowitych kosztów obsługi programu. 4. Nieprecyzyjna definicja działalności transgranicznej.

5. Zróżnicowanie wymogów związanych z zarządzaniem funduszami emerty-talnymi w poszczególnych państwach członkowskich (np. w jednych krajach

38 Review of the IORP Directive (pension funds), European Commission, 10/2012, s. 1, http:// ec.europa.eu/smart-regulation/impact/planned_ia/docs/2011_markt_002_occupational_ retirement_en.pdf [dostęp: 10.07.2016]. Por też: J. Petelczyc, op. cit., s. 173–174.

inwestowanie w ryzykowne aktywa finansowe, jak akcje, jest dozwolone, w innych limitowane, a jeszcze w innych zakazane), co sprawia, że w prak-tyce zasada prudent person rule i działania w najlepszym interesie uczestników

i beneficjentów programu nie są realizowane39.

Podczas toczącej się przez kilka lat na forum UE, ale także w sektorze finansowym i wśród naukowców zajmujących się problematyką emerytalną, dyskusji nad noweli-zacją dyrektywy IORP bądź zastąpieniem jej całkowicie nowymi regulacjami pojawił się szereg często wzajemnie wykluczających się pomysłów i propozycji. Część z nich miała najwyraźniej charakter lobbingowy i reprezentowała interesy dużych instytucji finansowych, zwłaszcza ubezpieczycieli. Typowym tego przykładem była propozycja narzucenia instytucjom obsługującym pracownicze programy emerytalne analogicz-nych wymogów kapitałowych oraz ostrożnościowych, jakie obowiązują towarzystwa ubezpieczeniowe w ramach SOLVENCY II.

W praktyce wyeliminowałoby to z rynku mniejsze podmioty obsługujące PPE, a także zahamowałoby tworzenie funduszy emerytalnych na poziomie zakładu pracy (np. pracownicze fundusze emerytalne w Polsce). Mogłoby to niekorzystnie wpły-nąć na dalszy rozwój zakładowego zabezpieczenia emerytalnego, zwłaszcza w sektorze małych i średnich przedsiębiorstw.

Tak daleko idące sugestie zmian dyrektywy IORP z 2003 r. nie zostały jednak uwzględnione. Komisja Europejska, Parlament Europejski i Rada Europy – bazując na wcześniejszej propozycji Komisji Europejskiej w tej sprawie z 2014 r. i po przepro-wadzonych na szeroką skalę konsultacjach – wypracowały w 2016 r. porozumienie w sprawie ulepszenia zasad tworzenia i zarządzania pracowniczymi programami

emery-talnymi w państwach członkowskich UE40. Jego efektem ma być zapowiadane

wprowa-dzenie znowelizowanej dyrektywy w sprawie pracowniczych programów emerytalnych,

39 Potwierdzają to badania porównawcze rzeczywistych kosztów obsługi i realnych stóp zwrotu z dostępnych na rynku produktów emerytalnych: por. Pension Savings. The Real Return…, op. cit. Instytucje finansowe bardzo często zawyżają i ukrywają rzeczywiste koszty obsługi pracowniczego programu emerytalnego, dążąc do maksymalizacji swoich zysków kosztem celowo niedoinformowanych uczestników programu emerytalnego.

40 Commission welcomes deal to improve rules for occupational pensions, European Commission – Press

release, Brussels, 30 June 2016, http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-2364_en.htm

zwanej skrótowo IORP2. Nowa dyrektywa ma na celu „poprawę sposobu zarządzania funduszami emerytalnymi, ułatwienie funduszom emerytalnym prowadzenia dzia-łalności transgranicznej oraz dostarczanie jasnej, przejrzystej (ang. clear) informacji

na temat programu emerytalnego dla jego uczestników i beneficjentów”41

(beneficjen-tem może być nie tylko sam uczestnik, ale np. wskazana osoba z jego rodziny). Nowa dyrektywa IORP2 zawierać będzie m.in. następujące regulacje:

• Ułatwienie w tworzeniu programów transgranicznych poprzez wprowadze-nie nowej procedury transferu portfela aktywów zgromadzonych w pracow-niczym programie emerytalnym z jednego kraju UE do drugiego, przy czym decydującą rolę w realizacji tej procedury będą miały działające w obu kra-jach państwowe organy nadzoru finansowego, działające na podstawie listy ściśle określonych kryteriów. W razie potrzeby możliwa będzie mediacja EIOPA, gdyby organy nadzoru finansowego państw, w których działa pro-gram transgraniczny, miały w kwestiach szczegółowych odmienne zdanie. • Zasada pełnego pokrycia zobowiązań (pasywów) funduszu przez jego aktywa.

W wyjątkowych sytuacjach, za zgodą instytucji nadzoru finansowego, moż-liwe jest utworzenie transnarodowego funduszu emerytalnego nie mającego pełnego pokrycia finansowego (underfunded) zobowiązań wobec uczestni-ków programu. W tej sytuacji organy nadzoru finansowego wskazują insty-tucji finansowej obsługującej program emerytalny niezbędne do niezwłocz-nego wdrożenia działania mające na celu ochronę interesów uczestników

i beneficjentów programu emerytalnego42.

41 Ibidem, s. 1.

42 Chodzi tu o działające w niektórych państwach UE, stopniowo ograniczane, programy ze zde-finiowanym świadczeniem (Defined Benefit, w skrócie: DB), zawierające przyrzeczenia wypłaty świadczenia emerytalnego w określonej wysokości po opłacaniu składek przez odpowiedni okres kariery zawodowej. Spadek wartości aktywów finansowych, w które zostały zainwestowane środki zgromadzone w pracowniczym programie emerytalnym typu DB, może spowodować, że pracodawca ma większe zobowiązania wobec pracownika odchodzącego na emeryturę zakła-dową, niż zgromadzone na jego koncie aktywa finansowe. Wtedy pracodawca powinien dopłacić z własnych środków, ale może się zdarzyć, że nie będzie w stanie wywiązać się z tego zobowią-zania. Nota bene w Polsce dopuszczalne są tylko pracownicze programy emerytalne ze zdefinio-waną składką (Defined Contribution, w skrócie: DC), gdzie ryzyko inwestycyjne przerzucone jest na uczestnika programu i nie ma gwarancji wypłaty świadczenia określonej wysokości.

• Poprawa zarządzania (governance) programem: kluczowe funkcje w funduszach emerytalnych, takie jak zarządzanie ryzykiem, audyt wewnętrzny czy funk-cja aktuariusza (w programach ze zdefiniowanym świadczeniem, typu DB) muszą pełnić osoby posiadające odpowiednie kompetencje i doświadczenie, które będą spełniać swoje obowiązki w sposób obiektywny, rzetelny i

nieza-leżny („carry out their duties in an objetive, fair and independent way”)43.

• Co więcej, instytucje pracowniczych programów emerytalnych (IORP) muszą zidentyfikować rodzaje ryzyka, na jakie są obecnie i mogą być w przyszłości narażone – zarówno w krótkiej, jak i dłużej perspektywie, a także przygoto-wać strategie i instrumenty reagowania w razie realizacji określonego ryzyka. • Zobowiązanie IORP do dostarczania uczestnikom pracowniczego programu

emerytalnego lepszej i pełniejszej informacji na temat programu poprzez roczne sprawozdanie na temat świadczeń emerytalnych (Pension Benefit Statement, w skrócie PBS). PBS powinno zawierać informacje na temat zobowiązań dla uczestników programu, projekcję przewidywanej wysokości świadczeń, infor-mację o zgromadzonych uprawnieniach emerytalnych, opłaconych składkach oraz poniesionych kosztach obsługi programu, a także o stopniu pokrycia zobo- wiązań aktywami finansowymi w programie emerytalnym. Pension Benefit Statement powinien umożliwić pracownikom zatrudnionym w przedsiębiorst- wach oferujących pracownicze programy emerytalne lepszą orientację, przy pozo- stawieniu państwom członkowskim elastyczności w dopasowaniu szczegółowej

zawartości PBS do rynku krajowego44.

• Odpowiedzialne inwestowanie: w swoich decyzjach inwestycyjnych fundusze emerytalne (osoby nimi zarządzające) powinny, oprócz ryzyka finansowego, brać pod uwagę ryzyko dla środowiska społecznego i przyrodniczego. Powinno to znaleźć swoje odzwierciedlenie w publikowanym co najmniej raz na trzy lata dokumencie na temat polityki (strategii) inwestycyjnej.

43 Commission welcomes deal…, op. cit., s. 1.

44 Taka pełna informacja o aktywach i zobowiązaniach programu emerytalnego jest zgodna z propozycjami zgłoszonymi w debacie nad nowelizacją dyrektywy IORP przez EIOPA, pod nazwą „całościowego bilansu programu emerytalnego” (ang. holistic balace sheet), https://eiopa.europa.eu/Publications/Press%20Releases/2012-02-15_CfA_Review_of_ IORP_Directive.pdf [dostęp: 11.07.2016].

• Powyższe zasady dyrektywy IORP2 mają zastosowanie do „wszystkich fun-duszy emerytalnych działających w UE niezależnie od ich wielkości i

struktu-ry”45. Instytucje pracowniczych programów emerytalnych (IORP) skupiające

mniej niż 100 członków powinny spełniać podstawowe wymogi zarządzania ryzykiem i utrzymania właściwej proporcji aktywów do pasywów (w progra-mach ze zdefiniowanym świadczeniem), programy dla mniej niż 15 uczest-ników miałyby uproszczone wymogi zarządcze i ostrożnościowe. Mimo sformułowania o powszechności, wiele wskazuje na to, że również dyrek-tywa IORP2 będzie się bezpośrednio odnosić do pracowniczych programów emerytalnych w formie funduszu emerytalnego zarządzanego wewnętrznie (takich, jak pracowniczy fundusz emerytalny w Polsce), choć można przy-puszczać, że określone wymogi co do polityki inwestycyjnej czy informacyj-nej będą odnosić się także do programów obsługiwanych przez zewnętrznych dostawców usług finansowych (providerów), takich jak towarzystwa funduszy inwestycyjnych czy też zakłady ubezpieczeń, których normy ostrożnościowe, kapitałowe oraz informacyjne uregulowane są w innych przepisach unijnych i regulacjach prawa krajów członkowskich UE.

Wiele wskazuje na to, że dyrektywa IORP2 wkrótce zostanie wprowadzona w życie w tej formie i zyska status obowiązującego prawa unijnego. Skutki jej zastoso-wania będzie można oceniać najwcześniej dwa lata od wprowadzenia, po harmonizacji z regulacjami prawnymi państw członkowskich. Niektóre jednak można już obecnie przewidzieć. Zdaniem analityków Europejskiego Banku Centralnego, normy ostroż-nościowe zawarte w projekcie nowelizacji dyrektywy IORP2 po ich wdrożeniu będą miały istotny wpływ na długoterminową politykę inwestycyjną funduszy emerytalnych w krajach UE oraz szczegółowe regulacje prawne i praktykę działania instytucji nad-zoru finansowego państw członkowskich. Przewiduje się zwrot w polityce inwestycyjnej funduszy emerytalnych w kierunku mniej ryzykownych kategorii instrumentów finan-sowych. Wypracowanie ujednoliconych procedur i kryteriów oceny ryzyka pracowni-czych programów emerytalnych, które stosowałyby instytucje nadzoru finansowego

45 W oryginale: „The agreed rules cater to pension funds all sizes and structures across the EU”. Cyt. za: Commission welcomes deal…, op. cit., s. 1.

państw członkowskich, stanowiłoby duży postęp i mogłoby przyczynić się do

zwięk-szenia stabilności finansowej w całym sektorze emerytalnym w krajach UE46.

46 A. Amzallag, D. Kapp, Ch. Kok, The impact of regulating occupational pension schemes

in Europe on investment and financial stability, “Occasional Paper Series” 2014. No 154,

Frankfurt am Main: European Central Bank, https://www.ecb.europa.eu/pub/pdf/scpops/ ecbop154.pdf?402378bdd94da2a82b4113a9b4eb8bd7 [dostęp: 10.07.2016]. Nota bene w analizie ECB nie wspomina się o problemach, jakie stwarza dla oszczędności emerytal-nych środowisko niskich stóp procentowych w sferze euro, na które wpływa prowadzona od dłuższego czasu ekspansywna polityka pieniężna Europejskiego Banku Centralnego.

3

BADANIE MAKROOTOCZENIA