Ratyfikacja „układów wschodnich” nastąpiła 23 maja 1972 r., zaś Układu Podstawowego z NRD 6 czerwca 1973 r. Po ich zawarciu układy zostały poddane przez niemiecki Federalny Trybunał Konstytucyjny (dalej: FTK) sądowej kontroli zgodności z Ustawą Zasadniczą. W pierwszej kolejności do Trybunału trafił Układ Podstawowy z NRD na wniosek landu Bawarii, podnoszącego zarzut jego niezgodności z Ustawą Zasadniczą, w szczególności ze zjednoczeniowym nakazem konstytucji11. W przypadku układów wschod-nich skarżący, osoby fizyczne – obywatele RFN – podnosili w skargach12, że zawarcie układu z Warszawą i Moskwą pozbawiało ich prawa własności do przejętych przez państwo polskie i radzieckie nieruchomości. Ponadto miało skutkować utratą przynależności państwowej Niemców, którzy pozostali po zmianach granicznych na tych obszarach, także z możliwości skorzysta-10 Patrz: PRL–RFN,DokumentyiMateriały1970–1985, Warszawa 1987, s. 44.
11 Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, Tübingen seit 1950, Band 36, s. 1 i nast. (dalej: E, 36, 1).
118
Rozdział 6nia przez nich z prawa do łączenia rodzin. Ponadto skarżący podnosili, że układy wschodnie skutkują powstrzymaniem polityki zjednoczeniowej RFN, ze względu na ostateczne uregulowania graniczne z Polską i ZSRR.
Możliwość zwrócenia się przez upoważnione strony do trybunału konstytu-cyjnego w celu zbadania dotyczących ich ustaw co do ich zgodności z konsty-tucją należy do kanonów ustrojowych każdej demokracji liberalnej. Federalny Trybunał Konstytucyjny RFN pełni taką rolę w RFN w ramach założeń ustro-jowych, których zasady zostały skompensowane w art. 20 Ustawy Zasadniczej (dalej: UZ) jako „wolnościowy i demokratyczny porządek podstawowy”13 RFN. W praktyce orzeczniczej FTK były już wcześniej, bo jeszcze przed rokiem 1973, przypadki badania zgodności z konstytucją ustaw aprobujących przyjęcie przez RFN układów międzynarodowych, a przez to i samych układów – m.in. dot. traktatu o Europejskiej Wspólnocie Obronnej lub tzw. Układu Nie-mieckiego regulującego stosunki z trzema mocarstwami zachodnimi (obydwa z 1952 r.). Wskazane postępowania przed FTK odzwierciedlały wtedy spór polityczny między socjaldemokratyczną opozycją a rządzącą chadecją o tzw. remilitaryzację RFN14. Przeniesienie przez Bawarię, jako części składowej federacji oraz przez osoby fizyczne, które poczuły się pokrzywdzone co do ich stanu własności na tzw. obszarach na wschód od Odry i Nysy Łużyckiej, sporu politycznego na forum Trybunału było uprawnionym prawnie zabiegiem politycznych zgodnym z dotychczasową konstytucyjną praktyką.
W Polsce ten stan rzeczy był krytykowany. Trudnym do przyjęcia była możliwość uznania ratyfikowanych przez sygnatariuszy układów wschodnich za niezgodnych z Ustawą Zasadniczą i tym samym uznania ich za nieważne. W polskich warunkach ustrojowych było także niezrozumiałe, że kilkuosobowy skład sędziowski trybunału konstytucyjnego może przesądzić o obowiązywa-niu zawartych umów międzynarodowych. W rezultacie na orzeczenie FTK oczekiwano z dużym niepokojem.
Dodajmy, że dla polityków, także samych skarżących, było oczywistym, że FTK nie uzna żadnego z zaskarżonych układów za niezgodnego z konstytucją, tylko stosując zasadę wykładni prawa w zgodzie z konstytucją15 skoncentruje się na ich przystosowaniu do obowiązującej nie tylko politycznie, ale także normatywnie doktryny państwowej (pozycji prawnej) RFN.
13 BGBL 1971, s. 207. Tłumaczenie M. Sobolewskiego w: KonstytucjeFinlandii,Włoch,Niemieckiej
RepublikiFederalnej,Francji, Wrocław 1971, s. 253 i nast.
14 Szerzej w: W.M. Góralski, Federalny Trybunał Konstytucyjny a stosunki zewnętrzne Republiki
FederalnejNiemiec, Warszawa 1987, s. 210 i nast.
15 Patrz: W. Góralski, Wykładnia ustaw w działalności Związkowego Trybunału Konstytucyjnego
119
Witold M. Góralski, Układy normalizacyjne z PRL i ZSRR oraz NRD…
3.1. Wyrok FTK z 31 lipca 1973 roku w sprawie Układu Podstawowego z NRD
Układ Podstawowy regulujący stosunki międzypaństwowe miedzy RFN i NRD przynosił daleko idące skutki prawnomiędzynarodowe, korzystne w pierwszej kolejności dla NRD. Uznanie NRD przez RFN wyłączało sto-sowanie doktryny Hallsteina. Szybko nastąpiło więc uznanie NRD przez inne państwa hemisfery zachodniej i jej przyjęcie do ONZ (podobnie jak RFN). Generalizując można powiedzieć, że Układ Podstawowy kruszył podstawy zachodnioniemieckich „pozycji prawnych”, opierających się na wyłączności RFN do reprezentacji Niemiec w stosunkach międzynarodowych, oddalał także, jak podkreślała to chadecka opozycja, w nieokreśloną przeszłość urze-czywistnienie jedności Niemiec.Wytoczone przez rząd landu Bawarii zarzuty skoncentrowały się w tej sytuacji na wskazaniu naruszeń Ustawy Zasadniczej, w szczególności konstytu-cyjnego nakazu zjednoczeniowego preambuły16, który zgodnie z wcześniejszym orzecznictwem FTK miał normatywny charakter. Dodatkowo podnoszono zarzut naruszenia obowiązku ochrony przez RFN Niemców zamieszkałych w NRD i ich prawa do wyjazdu z tego państwa (w trybie art. 116 UZ)17.
Trybunał nie podzielił argumentacji bawarskiego rządu, dokonując przy tej okazji prawnomiędzynarodowej kwalifikacji Układu Podstawowego oraz statusu państwowego NRD. Trybunał uznał bowiem, że18:
• Układ Podstawowy ma podwójne znaczenie. W stosunkach zewnętrznych obydwu państw NRD występuje jako podmiot prawa międzynarodowego. W stosunkach wewnątrz-niemieckich NRD występuje zaś jako nowo zor-ganizowana część ogólnoniemieckiego państwa (czyt. Rzeszy Niemieckiej) i tym samym nie jest dla RFN zagranicą.
• Stosunki NRD i RFN mają charakter inter se, ponieważ granica między nimi ma taki sam charakter jak granice między landami, a ich stosunki handlowe są prowadzone nie na podstawie umów międzypaństwowych lecz na podstawie stosunków handlowych między samodzielnymi podmiotami gospodarczymi.
16 Preambuła Ustawy Zasadniczej RFN z 1970 r.: „Wzywa się cały naród niemiecki, by w dro-dze swobodnego stanowienia o sobie zakończył dzieło zjednoczenia i wolności Niemiec”. Tłumaczenie M. Sobolewski, w: Konstytucje…, s. 253.
17 Wg Ustawy Zasadniczej RFN z 1970 r. Niemcem „… jest każdy, kto ma obywatelstwo nie-mieckie albo kto jako uchodźca lub wypędzony narodowości nienie-mieckiej, jego małżonek lub potomek znalazł przyjęcie na obszarze Rzeszy Niemieckiej wg stanu z dnia 31 grudnia 1937 roku”.
120
Rozdział 6• Fakt, że FTK nie uznał NRD za zagranicę miał istotne znaczenie dla konstrukcji ogólnoniemieckiego obywatelstwa. W uzasadnieniu wyroku wspomniano, że obydwa państwa mają co do kwestii narodowej różne poglądy, wiec mimo wprowadzenia obywatelstwa NRD każdy Niemiec który przybędzie na obszar RFN będzie traktowany, zgodnie z art. 116 konstytucji, jako osoba mająca niemiecką przynależność państwową. Wyrok FTK w sprawie Układu Podstawowego z jednej strony konsolido-wał zachodnioniemieckie pozycje prawne przez dopełnienie tezy o dalszej egzystencji Rzeszy Niemieckiej jako podmiotu prawa międzynarodowego, na której terytorium według FTK zorganizowały się dwa państwa niemiec-kie nie będące dla siebie zagranicą. Jednocześnie wyrok sankcjonował nową wersję tzw. trójpodziału terytorialnego fikcyjnej Rzeszy Niemieckiej w gra-nicach z 1937 r., kwalifikując „niemieckie obszary wschodnie”, znajdujące się chwilowo pod obcą „administracją” jako państwowo „ziemię niczyją” (Niemandsland)19.
Wyrok FTK w sprawie Układu Podstawowego rozwiązywał więc prawne wątpliwości co do uznania NRD w zgodzie z Ustawą Zasadniczą, wspierał „politykę niemiecką” (Deutschlandspolitik) RFN w nowej politycznie wersji, zarazem kreował stosunki prawne na polskim terytorium państwowym, które według tej doktryny nie były dla RFN „zagranicą”.
3.2. Ocena układów wschodnich w świetle wyroku FTK z 7 lipca 1975 roku
Podobnie jak w przypadku Układu Podstawowego istotę orzeczenia w spra-wie układów wschodnich stanowiło jego uzasadnienie, w którym Trybunał przeprowadził wielostronną analizę obydwu układów z Moskwą i Warszawą, stwierdzając co następuje20:• obydwa układy mają charakter „wysoce polityczny”, co oznacza, że wiążą państwa ale nie stwarzają praw i obowiązków dla ich obywateli,
• ich polityczny charakter wynika z zamiaru stron jakim była w ramach odprężenia i nowej polityki wschodniej RFN „konkretyzacja wyrzeczenia się użycia siły we wzajemnych stosunkach”. Układy wiec nie zmieniają przynależności państwowej osób, żyjących na obszarach na wschód od Odry i Nysy Łużyckiej i nie regulują praw własności na tych terenach. 19 Szerzej w: UkładPRL–RFN…, s. 61 i nast.
20 E, 40, 154, por. także w: tamże, s. 49 i nast. oraz w: W. Góralski, Federalny Trybunał
121
Witold M. Góralski, Układy normalizacyjne z PRL i ZSRR oraz NRD…
• bilateralne porozumienia z Polską i ZSRR nie zastępują pokojowego ure-gulowania dla Niemiec jako całości. Fakt potwierdzenia faktycznego prze-biegu granicy na Odrze i Nysie Łużyckiej nie rozstrzyga bowiem w Ukła-dach o tym, o czym według FTK strony wcześniej wiedziały (chodzi o list w sprawie niemieckiej jedności), nie może również naruszać wcześniejszych porozumień mocarstwowych i ich kompetencji w tym zakresie.
Wykładnia układów wschodnich była w tej sytuacji w kontrze wobec praw-nomiędzynarodowych skutków ich zawarcia oczekiwanych w Polsce. Ówczesne władze PRL nie bez podstaw uważały, że:
„W tym układzie RFN uznała granicę na Odrze i Nysie za nienaruszalną i ostateczną, Jest to ostateczne uznanie prawnomiędzynarodowe i żadne zastrzeżenia zawarte w jednostronnej rezolucji Bundestagu z punktu widzenia prawa międzynarodowego i zobowiązań wynikających z układu nie mają żadnej mocy prawno międzynarodowej.”21.