Strategia i system bezpieczeństwa narodowego

Zaprezentowany dynamizm zmian warunkujących politykę bezpieczeństwa, wymusza jej ciągłe monitorowanie, rozwijanie potencjału oraz ewaluację skuteczności. Odpowiedzialne za powyższe działania są kompetentne organy państwa, które muszą monitorować sytuację zewnętrzną²²², przy uwzględnieniu czynników wewnątrzpaństwowych oraz w relacji do posiadanych interesów i celów. W tym obszarze, polityka bezpieczeństwa narodowego określając cele w dziedzinie bezpieczeństwa narodowego formułowane na podstawie racji stanu, interesów i wartości cenionych przez państwo, musi posiadać narzędzia ich realizacji.

Odpowiedzią na tak postawione cele jest system bezpieczeństwa, który całościowo będzie sytuował poszczególne elementy, w przyjętych procedurach oraz warunkował strukturę zapewniającą mu w sposób skuteczny funkcjonowanie i ewaluację. Na taką potrzebę wskazuje chociażby Marcin Lasoń, który uważa, że polityka bezpieczeństwa powinno przewidywać i przeciwdziałać zagrożeniom. W tym celu musi mieć strategię odpowiadającą na wyznaczone cele. Podobnie zauważają Ryszard Jakubczak, Józefa Marczak i Krzysztof Gąsiorek. Ich zdaniem „(…) działalność organów państwa w zakresie polityki bezpieczeństwa narodowego obejmuje ustalenie celów i zadań polityki bezpieczeństwa, określenie strategii bezpieczeństwa narodowego oraz koordynację działań różnych organów                                                                                                                

220 Por. tamże, s. 37.

221 L. Chojnowski, Political securit of the state, [w:] The contemporary area of security. Selected aspects, (red.) A. Urbanek, Nowy Jork 2014, s. 49.

222 Por. Bezpieczeństwo narodowe Polski w XXI wieku, wyzwania i strategie, (red.]) R. Jakubczak, J. Flis, s. 159.

państwa, w zapewnieniu bezpieczeństwa oraz budowaniu zewnętrznych warunków bezpieczeństwa narodowego”²²³. Oznacza to, że kompetentne organy władzy państwowej, w momencie stworzenia polityki bezpieczeństwa państwa stanowiącej wynik posiadanych interesów, powinna zbudować strategię realizacji założonych celów²²⁴. Powyższe rozważania zawierają w sobie dwa pojęcia wymagające doprecyzowania, zarówno znaczeniowo, jak i funkcjonalnie. Są to: strategia bezpieczeństwa narodowego oraz system bezpieczeństwa narodowego.

Pojęcie strategii bezpieczeństwa narodowego może być rozumiane jako „dziedzina strategii narodowej, będąca teorią i praktyką ukierunkowaną na przygotowanie i wykorzystanie potencjału państwa dla osiągnięcia celu przeciwdziałania wszelkim zagrożeniom jego bytu i rozwoju, ujmowanym w skali ogólnej i mającym długofalowy charakter”²²⁵. W tym ujęciu, strategia narodowa jest całościowym spojrzeniem na działalność państwa. Powyższe postrzeganie strategii bezpieczeństwa narodowego rozbudował Waldemar Kitler, definiując ją jako „(…) dziedzina strategii narodowej, rozumiana jako wybór dokonany na podstawie wiedzy i analizy strategicznej środków właściwych i koniecznych - będących w dyspozycji państwa - do osiągnięcia celów i realizacji interesów określonych przez politykę bezpieczeństwa narodowego, ujmowanych w sakli ogólnej i mających charakter długofalowy”²²⁶. W tym kontekście strategia rozumiana jest jako sposób działania prowadzący do osiągnięcia zakładanych celów. Witold Pokruszyński dodaje ponadto, że

„upraszczając nieco problem, możemy powiedzieć, że strateg mając określony cel i wydzielone siły oraz środki, musi umieć wytyczyć racjonalny sposób postępowania zmierzający do osiągnięcia celu, mimo że szczegóły wykonania zadania mogą temu sprzyjać lub nie”²²⁷. Podkreśla również hierarchiczne położenie strategii względem racji stanu i polityki bezpieczeństwa, sytuując ją na ostatnim, trzecim, miejscu²²⁸. Wskazuje to na funkcje wykonawcze strategii i jej operacyjny charakter, który przejawia się stworzeniem systemu bezpieczeństwa narodowego, zarządzania nim i ewaluacji jego skuteczności.

W takim ujęciu strategia bezpieczeństwa narodowego jest podstawą konstruowania i funkcjonowania systemu bezpieczeństwa narodowego. Sama strategia powinna mieć charakter kompleksowy i konstytuować system, w ramach przyjętych procedur oraz                                                                                                                

223 R. Jakubczak, J. Marczak, K. Gąsiorek, W. Jakubczak, Podstawy bezpieczeństwa narodowego Polski w erze globalizacji, Warszawa 2008, s. 110.

224 Stanisław Koziej wskazuje na cele polityczne, które są dalszą operacjonalizacją celów strategicznych, będących umieszczeniem w czasie i przestrzeni interesów narodowych. Por. S. Koziej, dz. cyt., s. 11.

225 Słownik terminów z zakresu bezpieczeństwa narodowego, dz. cyt., s. 131.

226 W. Kitler, dz. cyt., s. 39.

227 W. Pokruszyński, dz. cyt., s. 44.

228 Por. tamże, s. 27.

wskazywać organa kompetentne do ich wykonywania. Należy również podkreślić, że nadrzędnym celem strategii i stworzonego systemu, jest zapewnienie celów określonych w polityce bezpieczeństwa i wypływających z racji stanu i wartości cenionych przez państwo.

W tym ujęciu, jak zauważa Sławomir Zalewski, polityka i strategia bezpieczeństwa mają wiele wspólnego. Obie odnoszą się do bezpieczeństwa państwa jako podstawowej potrzeby, pozwalają na identyfikację zagrożeń oraz tworzenie narzędzi i mechanizmów przeciwdziałania im oraz eliminacji²²⁹.

Inne podejście prezentuje Jarosław Gryz, który uważa, że polityka nie ma prymatu nad strategią. Co więcej, stoi na stanowisku, że strategię można rozpatrywać jako najwyższy poziom polityki²³⁰. W tym ujęciu, strategia określa, z jednej strony, jakie są żywotne i najważniejsze interesy i cele dla państwa. Z drugiej, stanowi narzędzie polityki bezpieczeństwa państwa²³¹. Należy dodać, że zdaniem Jarosława Gryza ważne jest strategiczne rozumienie celów i interesów państwa (podejście strategiczne). Mariusz Wiatr zaznacza natomiast, że „strategia może być rozumiana jako metoda przekształcenia możliwości państwa w konkretne działania polityczne. Jako metoda transformacji siły w politykę. Siły (potencjału) w każdej postaci – demograficznej, ekonomicznej, militarnej i politycznej”²³². Takie stanowisko oznaczałoby, że polityka jest jedynie sposobem wykonywania strategii. Stoi to w sprzeczności z politycznym formułowaniem celów i ich zmiennością oraz kształtem systemu politycznego w Polsce, który determinuje kształt polityki wobec identyfikowanych celów i interesów. Należy się jednak zgodzić, że podejście strategiczne pomaga w określeniu i operacjonalizacji celów.

Kolejną kwestią wymagającą uszczegółowienia jest pojęcie systemu bezpieczeństwa narodowego, funkcjonującego w ścisłej relacji z polityką bezpieczeństwa narodowego oraz strategią bezpieczeństwa narodowego. Co więcej, można zauważyć, że narodowa strategia bezpieczeństwa konstytuuje najczęściej system bezpieczeństwa państwa. Dodatkowo, funkcjonowanie systemu bezpieczeństwa państwa, w oparciu o strategię wskazuje na istotną rolę i znaczenie zarządzania strategicznego, w tworzeniu i działaniu systemu. Jedną z możliwych definicji systemu bezpieczeństwa narodowego oraz zarządzania strategicznego przedstawił Jarosław Gryz, który rozumie ją jako „(…) kompleksową koncepcję zarządzania, która w obliczu turbulentnych, nieprzewidywalnych zmian otoczenia zmierza do                                                                                                                

229 Por. S. Zalewski, Polityka a strategia bezpieczeństwa, [w:] Strategia bezpieczeństwa narodowego Polski, (red.) J. Gryz, Warszawa 2013, s. 44.

230 Por. J. Gryz, Strategia bezpieczeństwa narodowego Polski, Warszawa 2013, s. 51-55.

231 Tamże, s. 64.

232 M. Wiatr, Strategia i koncepcje bezpieczeństwa, [w:] Teoretyczne i metodologiczne podstawy problemów z zakresu bezpieczeństwa, (red.) Z. Ściborek, Z. Zamiar, Toruń 2016, s. 24.

przeciwdziałania negatywnym trendom zewnętrznym, znalezienia skutecznej przewagi, zapewniającej przetrwanie i realizację celów państwa. Zarządzanie strategiczne bezpieczeństwem jest przy tym działaniem będącym pochodną polityki i strategii państwa (definiujących jego misję, wizję oraz wynikające z nich cele)”²³³. Jako przykład bardziej ogólnej definicji można przytoczyć interpretację Eugeniusza Nowaka i Macieja Nowaka, którzy uważają, że system bezpieczeństwa państwa „(…) powołany jest do zarządzania bezpieczeństwem państwa”²³⁴. Na jeszcze inne spojrzenie problemu, wskazuje Bernard Wiśniewski. Według niego, system bezpieczeństwa państwa jest „systemem społecznym, który wraz z niezbędnymi sposobami i środkami działania wytycza, a następnie dąży do osiągnięcia określonych celów²³⁵”. Dalej wskazuje na znaczenie podejścia systemowego dla bezpieczeństwa. Jego zdaniem „(…) podejście systemowe do problematyki bezpieczeństwa ma zastosowanie z powodów praktycznych. Tylko podejście systemowe stwarza bowiem możliwości mechanizmu porządkującego stan wiedzy o bezpieczeństwie”²³⁶. Przedstawia argumenty, do których zaliczyć można: traktowanie obiektu badanego jako system, traktowanie systemu jako zbioru powiązanych podsystemów, traktowanie badanego sytemu jako części większego systemu. Podaje również cechy, które jego zdaniem określają podejście systemowe, takie jak: holizm, kompleksowość, esencjonalizm, strukturalizm, kontekstowość, teleologizm, funkcjonalność, efektywność, synergizm, rozwój²³⁷ . Potrzebę podejścia systemowego do tego zagadnienia dostrzega również Konstanty A. Wojtaszczyk wskazując, że „Polityka bezpieczeństwa państwa powinna uwzględniać czynniki ją determinujące:

demograficzny, geograficzny, ekonomiczny, historyczny, psychologiczny, socjologiczny i ustrojowy”²³⁸. Uzasadniając pisze: „wielkowymiarowość bezpieczeństwa rodzi potrzebę zarządzani nim. Zarządzanie bezpieczeństwem jest procesem polegającym przede wszystkim na zapobieganiu zagrożeniom, ale również przygotowaniu kraju do efektywnego funkcjonowania w warunkach kryzysów, konfliktów i wojny, a później sprawnej odbudowy”²³⁹.

Przyjmując, za Jarosławem Gryzem definicję systemu bezpieczeństwa państwa i zarządzania nim przytoczoną na początku powyższego akapitu, można zastanowić się, jakie elementy decydują o takim, a nie innym sposobie definiowania celów w dziedzinie                                                                                                                

233 J. Gryz, Zarys podstaw teorii bezpieczeństwa, Warszawa 2010, s. 50.

234 E.M. Nowak, dz. cyt., s. 149.

235 B. Wiśniewski, System bezpieczeństwa państwa. Konteksty teoretyczne i praktyczne, Szczytno 2013, s. 117.

236 Tamże, s. 115.

237 Por. tamże, s. 115-116.

238 K.A. Wojtaszczyk, Bezpieczeństwo państwa - konceptualizacja pojęć, [w:] Bezpieczeństwo państwa, (red.) K.A. Wojtaszczyk, A. Materska-Sosnowska, Warszawa 2009, s. 13.

239 Tamże, s. 15.

bezpieczeństwa, dostrzeganiu zagrożeń oraz szukaniu narzędzi przeciwdziałania. Tłumaczy to między innymi kultura strategiczna danego narodu²⁴⁰ pozwalająca na podstawie czynników historycznych, kulturowych, świadomościowych, ekonomicznych, społecznych i innych na analizowanie działań państwa w obszarze bezpieczeństwa. Można tutaj przytoczyć gotowość państwa do działań ofensywnych, skłonność do użycia sił zbrojnych do obrony czy też zaangażowanie w misje międzynarodowe. Jak podaje Marcin Lasoń kultura bezpieczeństwa umożliwia w oparciu o historię, doświadczenia, pamięć, ideologię i uwarunkowania zewnętrzne określenie sposobu patrzenia na bezpieczeństwo i narzędzia działania w tym obszarze²⁴¹.

Mając na uwadze przytoczone wyżej definicje i sposoby rozumienia systemu bezpieczeństwa, autor będzie je interpretował przez pryzmat definicji funkcjonującej w oficjalnych dokumentach państwa polskiego (Konstytucja RP, Narodowa Strategia Bezpieczeństwa oraz dokumenty pokrewne). Wynika to z przedmiotu badań, którym jest rola Marynarki Wojennej w polityce i systemie bezpieczeństwa narodowego. Kluczowe znaczenie na tym polu ma Narodowa Strategia Bezpieczeństwa z roku 2007 (NSB 2007). Dokument, przyjęty na posiedzeniu Rady Ministrów w dniu 5 listopada 2007 roku, a zatwierdzony przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 13 listopada 2007 roku, po raz pierwszy syntetycznie odniósł się do kwestii bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego oraz pierwszy wprowadził kategorię systemowego podejścia do bezpieczeństwa i określenia relacji systemu bezpieczeństwa państwa z systemem obronnym państwa. W tym kontekście autor będzie rozumiał system bezpieczeństwa państwa za „całość sił (podmiotów), środków i zasobów przeznaczonych przez państwo do realizacji zadań w dziedzinie bezpieczeństwa, odpowiednio do tych zadań zorganizowana (w podsystemy i ogniwa), utrzymywana i przygotowywana. Składa się on z podsystemu (systemu) kierowania i szeregu podsystemów (systemów) wykonawczych”²⁴². Na podstawie Strategii Rozwoju Systemu Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej 2022, można przyjąć za Arturem J. Dubielem, że ma on na celu odpowiednie przygotowanie i wykorzystanie sił i środków, będących w dyspozycji państwa do przeciwdziałania zagrożeniom godzącym w przetrwanie narodu i państwa, integralność terytorialną, niezależność polityczną i suwerenność, sprawne funkcjonowanie                                                                                                                

240 Zob. K. Malinowski, dz. cyt.; J. Czaja, Teoretyczne i praktyczne podstawy budowy kultury strategicznej w Polsce, [w:] Strategia bezpieczeństwa narodowego Polski, (red.) J. Gryz, Warszawa 2013.

241 M. Lasoń, dz. cyt., s. 16.

242 (Mini) słownik BBN - propozycje nowych terminów z dziedziny bezpieczeństwa, Portal internatowy Biura Bezpieczeństwa Narodowego, https://www.bbn.gov.pl/pl/bezpieczenstwo-narodowe/minislownik-bbn-propozy/6035,MINISLOWNIK-BBN-Propozycje-nowych-terminow-z-dziedziny-bezpieczenstwa.html, (dostęp:

10.07.2019).

instytucji państwa oraz rozwój społeczno-gospodarczy²⁴³. Zgodnie z zapisami Strategii Bezpieczeństwa Narodowego RP z 2007, na system bezpieczeństwa narodowego składają się:

wszystkie odpowiedzialne za bezpieczeństwo, w świetle Konstytucji RP i właściwych ustaw, organy i instytucje należące do władz: ustawodawczych, wykonawczych i sądowniczych, w tym: Parlament, Prezydent RP, Rada Ministrów i centralne organy administracji rządowej²⁴⁴.

Przedstawiony powyżej sposób rozumienia pojęć: polityka bezpieczeństwa narodowego państwa, strategie bezpieczeństwa narodowego oraz system bezpieczeństwa narodowego wymaga określenia relacji, które pomiędzy nimi zachodzą. Jest to istotne z perspektywy przyjętego modelu badawczego. Mając na uwadze centralną pozycję państwa w prowadzonych badaniach – jako podmiotu bezpieczeństwa, autor uważa, że politykę bezpieczeństwa narodowego państwa należy rozpatrywać, na równi ze strategią bezpieczeństwa narodowego. Przyjmuje takie założenie, za przytoczoną wcześniej interpretacją Jarosława Gryza, który uważa, że strategia pozwala (pomaga) w określeniu celów polityki bezpieczeństwa państwa, w kontekście posiadanych interesów oraz uwarunkowań. Pogląd taki jest bliski autorowi, z racji operacjonalizacji celów w dziedzinie bezpieczeństwa, a dalej, ich priorytetyzacji w prowadzonej polityce. Co właśnie czyni strategia bezpieczeństwa narodowego, rozumiana, za Waldemarem Kitlerem, jako wybór dokonany przez organy państwa na podstawie wiedzy i analizy strategicznej środków właściwych i koniecznych - będących w dyspozycji państwa - do osiągnięcia celów i realizacji interesów określonych przez politykę bezpieczeństwa narodowego, ujmowanych w skali ogólnej i mających charakter długofalowy. Należy zaznaczyć, że autor rozpatruje równoważne funkcjonowania obu pojęć jedynie częściowo. Dzieje się tak, ponieważ strategia, jak przedstawiono powyżej, pomaga polityce w określeniu celów, w oparciu o interesy i uwarunkowania. Dostarcza także narzędzi do operacjonalizacji oraz priorytetyzacji celów w dziedzinie bezpieczeństwa.

Podsumowując, należy wskazać, że nadrzędność polityki nad strategią występuje w przypadku polityki państwa rozumianej jako całościowe działania mające wykorzystać instrumentarium państwa, zgodnie z posiadanymi interesami oraz uwarunkowaniami zewnętrznymi i wewnętrznymi. W przypadku polityk sektorowych, autor zakłada wyższość narodowej strategii bezpieczeństwa. Wynika to z założenia, że jest ona najwyższym poziomem polityki państwa. Zawiera więc w sobie wytyczne do tworzenia polityk                                                                                                                

243 A.J. Dubiel, System bezpieczeństwa narodowego, Prezentacja w posiadaniu autora.

244 Por. Strategia Bezpieczeństwa Narodowego RP, Warszawa 2007.

sektorowych oraz podobnie jak całościowa polityka państwa, wyznacza i dookreśla cele, a także środowisko bezpieczeństwa. To jednak polityka bezpieczeństwa państwa, rozumiana jako zbiór działań podejmowanych przez państwo, w odpowiedzi na uwarunkowania geopolityczne oraz wewnątrzpaństwowe, a których rezultatem ma być osiągnięcie zamierzonych celów w zakresie bezpieczeństwa narodowego, przy pomocy odpowiednio dobranych środków, jest całościową perspektywą aktywności państwa w dziedzinie bezpieczeństwa. Perspektywą rozumianą z jednej strony jako analiza czynników wewnętrznych i zewnętrznych, przez pryzmat wartości i interesów. Z drugiej, natomiast, odpowiedzialną za dobór, rozwój i ewaluację skuteczności zaplanowanych i podjętych działań. Z tej perspektywy istotna jest także możliwość tworzenia, zmieniania i ewaluacji strategii bezpieczeństwa narodowego przez politykę jako narzędzie, które pełni właśnie funkcję dookreślającą i wspomagającą państwo w realizacji celów. Należy również nadmienić, że autor zgadza się z założeniem, że obie płaszczyzny wzajemnie się warunkują.

Ostatnią kwestię, wymagającą uściślenia, stanowi relacja powyższych pojęć z systemem bezpieczeństwa państwa. To polityka i strategia bezpieczeństwa narodowego konstytuują system bezpieczeństwa narodowego. Jest to podyktowane, z jednej strony, rozumieniem samego systemu jako całości sił (podmiotów), środków i zasobów przeznaczonych przez państwo do realizacji zadań w dziedzinie bezpieczeństwa, odpowiednio do tych zadań zorganizowanych (w podsystemy i ogniwa), utrzymywanych i przygotowywanych. Składa się z podsystemu kierowania ²⁴⁵ oraz podsystemów wykonawczych²⁴⁶. Wynika z niej, że system to operacyjny i taktyczny poziom zarządzania bezpieczeństwem narodowym. To z kolei zostało na poziomie strategicznym określone (wyznaczono cele) przez strategię bezpieczeństwa narodowego oraz zarządzanie strategicznie (całościowo), przez politykę bezpieczeństwa narodowego państwa. Z drugiej strony, struktura dokumentów określających bezpieczeństwo narodowe RP (Konstytucja, Narodowa Strategia Bezpieczeństwa oraz dokumenty wykonawcze), wskazuje jednoznacznie na funkcjonalną rolę systemu bezpieczeństwa państwa, podkreślając przy tym elementy składowe oraz podsystemy zarządcze i wykonawcze.

W tym ujęciu przyjęta definicja systemu bezpieczeństwa narodowego koresponduje z rozumieniem polityki bezpieczeństwa państwa jako zbioru działań podejmowanych przez                                                                                                                

245 Podsystem kierowania jest kluczowym elementem systemu bezpieczeństwa narodowego. Tworzą go organy władzy publicznej i kierownicy jednostek organizacyjnych, wykonujący zadania związane z bezpieczeństwem narodowym, wraz z organami doradczymi i aparatem administracyjnym oraz procedurami funkcjonowania i stosowną infrastrukturą.

246 Podsystemy wykonawcze są to siły i środki przewidziane do realizacji zadań w obszarze bezpieczeństwa narodowego, pozostające w dyspozycji organów kierowania bezpieczeństwem.

państwo, w odpowiedzi na uwarunkowania geopolityczne oraz wewnątrzpaństwowe, a których rezultatem ma być osiągnięcie zamierzonych celów w zakresie bezpieczeństwa narodowego, przy pomocy odpowiednio dobranych środków. W tym obszarze jako wspólne można wyszczególnić działania w kierunku osiągnięcia celów w zakresie bezpieczeństwa oraz dobór odpowiednich środków i narzędzi w tym celu. Różnice natomiast dotyczą - w przypadku polityki - brania pod uwagę uwarunkowań zewnętrznych (geopolitycznych), w przypadku systemu - dodania elementu zarządzania (podsystemu kierowania) oraz strukturyzację (podsystemy wykonawcze). Powyższe wnioski nawiązują z kolei do przyjętego modelu badawczego. Dzięki części wspólnej rozumienia polityki i systemu bezpieczeństwa oraz ich relacji (polityka i strategia warunkują system – system dostarcza narzędzi zarządzania w strategii i polityce) możliwe będzie przeanalizowanie roli Marynarki Wojennej RP w okresach, w których formalnie ujęcie systemowe nie występowało, tj. lata 1918-2006.

Na tym polu należy także zaznaczyć, że z racji podmiotowego traktowania MW RP, autor nie będzie skupiał się na podsystemie zarządzania bezpieczeństwem narodowym Polski. Analiza taka przeniosłaby przedmiot badań w kierunku badań struktury systemu i jego funkcjonalności, co nie jest celem pracy.