Problematyka obywatelstwa a prawa obywatelskie w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej

(1)

Halina Zięba-Załucka

Problematyka obywatelstwa a prawa

obywatelskie w Konstytucji

Rzeczypospolitej Polskiej

Kwartalnik Prawa Publicznego 1/1, 117-137

(2)

K W A R T A L N I K P R A W A P U B L I C Z N E G O ROK I *NR 1/2001* UKSW - WARSZAWA • TNOiK - TORUŃ

Halina Zięba-Załucka*

PROBLEMATYKA OBYWATELSTWA

A PRAWA OBYWATELSKIE W KONSTYTUCJI

RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

1. O bywatelstwo je s t przedm iotem zainteresow ania wielu dziedzin praw a, w ew nętrznego (państwowego) i międzynarodowego. Jed n ak że ustaw odaw stw a zarówno polskie, ja k i innych państw, zajm ujące się tym tem atem , norm ują kw estie nabyw ania, posiadania i u tra ty oby w atelstw a (prawo pozytywne), z zasady unikając definicji obyw atel stwa i określenia jego m erytorycznej treści. Pojęcie to nie je s t jedno znaczne i wokół niego w doktrynie istnieje wiele rozbieżności i sporów* 1. Przez długi czas obywatelstwo oznaczało jedynie przynależność p a ń stwową lub narodow ą2.

Dopiero w latach dziewięćdziesiątych sens tego pojęcia uległ roz szerzeniu i objął również s ta tu s obyw atela danego p ań stw a określony przez p raw a obywatela. Takich w yróżnień ja k obywatelstwo, „citizen ship” czy „S tatsburgerschaft” używa się nie tylko dla określenia człon kostwa w organizacji państwowej, lecz również statu su , który definio wany je s t przez obyw atelskie praw a i obowiązki3. „W potocznym, co dziennym użyciu obywatelstwo pojmowane je s t jako istnienie zw iązku

* Dr hab. Halina Zięba-Załucka — profesor w Zakładzie Prawa Konstytucyjnego, Uniwersytet Marii Curie-Skłodowskiej, filia w Rzeszowie.

1 J. Jagielski, Obywatelstwo polskie, Warszawa 1998, s. 9; W. Ramus, Instytucje prawa o obywatelstwie polskim , Warszawa 1980, s. 9; E. Smoktunowicz, Encyklopedia

Obywatela PRL, Warszawa 1987, s. 16.

2 J. Habermas, Obywatelstwo a tożsamość narodowa, Rozważania nad przyszło ścią Europy, przekład B. Markiewicz, Warszawa 1993, s. 12.

3 J. Szreniawski, Podstawowe problem y praw ne obywatelstwa [w:] Konstytucyjny ustrój państw a - Księga jubileuszowa prof. W. Skrzydły, pod red. T. Bojarskiego, E. Gdu- lewicza, J. Szreniawskiego, Lublin 2000, s. 95 i n.

(3)

Halina Zięba-Załucka

osoby fizycznej z określonym państw em , w efekcie którego osoba ta je st w łaśnie obywatelem tego, a nie innego państw a oraz członkiem spo łeczności zorganizowanej w to państw o. Takie rozum ienie obyw atel stw a opiera się po prostu na wyczuciu swoistej więzi osoby fizycznej z państw em , bez zw racania uw agi n a c h arak te r i treść tej więzi, acz kolwiek zazwyczaj pojęcie obyw atelstw a kojarzone je s t też z obowiąz kam i i upraw nieniam i”4.

Nie m a je d n ak legalnej definicji obywatelstw a, choć w płaszczyź nie praw nej m a ono za sobą ju ż długą, bo sięgającą czasów rzym skich tradycję. K ategorie obywatela i obyw atelstw a rozstrzygane były w p ra wie rzym skim poprzez określenie upraw nień pewnej kategorii osób. Obyw atelstw o mianowicie obejmowało cztery praw a: praw o w ybiera n ia (ius suffragii), prawo do urzędów {ius honorum), prawo do zaw ar cia prawowitego m ałżeństw a (ius conubii), prawo do k u p n a i sprzedaży w edług p raw a rzymskiego {ius commercii). Z obyw atelstw em były ści śle zw iązane zarówno praw a publiczne, ja k i pryw atne, sam a zaś isto ta obyw atelstw a określona była w konwencji praw podmiotowych, zwią zanych z określoną osobą - obywatelem 5. Próby zdefiniowania tego po jęcia, zapoczątkow ane w drugiej połowie XIX w., kiedy obywatelstwo

stało się m a te rią odrębnych regulacji praw nych w wielu p ań stw ach 6, a tak że przedm iotem umów m iędzynarodowych7, są stale kontynuow a ne. W poglądach rewolucji francuskiej m ożna dostrzec istotne źródło k ształto w an ia się instytucji obywatelstwa. Zostało ono tu przeciw sta wione poddaństw u, które akcentowało obowiązki jednostki wobec p ań stw a (m onarchii), podczas gdy kategoria obyw atelstw a podkreślać za częła nie tylko obowiązki osoby fizycznej względem państw a, ale przede w szystkim praw a tej osoby w stosunku do państw a. Tak pojmowana idea obyw atelstw a spełniała polityczną rolę w procesie form ow ania się ustro ju republikańskiego w wielu państw ach. Stopniowo różnice po między obyw atelstw em a poddaństw em zatarły się. W m iarę ja k oby w atelstw o w rastało w pejzaż norm atyw ny i ustrojowy państw , staw ało się coraz częściej przedm iotem rozw ażań doktrynalnych oraz licznych teorii zm ierzających do pow stania definicji pojęcia obyw atelstw a które

4 J. Jagielski, op. cit., s. 9. 5 Ibidem, s. 10

6 Instytucja obywatelstwa uregulowana została prawnie po raz pierwszy w pań stwie nowożytnym w przepisach konstytucji francuskiej z 1791 r. a następnie w kodek sie cywilnym z 1804 r.

7 Należy tu wymienić umowy zawarte przez Stany Zjednoczone AP, tzw. układy Bancrofta, z państwami niemieckimi w latach 1868-1889, a następnie z Belgią (1868 r.), Szwecja i Norwegią (1869 r.), Wielką Brytanią (1870 r.), Austro-Węgrami (1870 r.), Danią (1872 r.), Haiti (1902 r.) - cyt. za J. Jagielskim, op. cit., s. 10, przypis 2.

(4)

Problematyka obywatelstwa a prawa obywatelskie w Konstytucji...

dla identyfikacji tej instytucji przyjm ują bardzo różnorodne wyznaczni ki. Jednym z takich wyznaczników stała się kategoria przynależności państwowej. Traktowano ją jako pewien stan osoby fizycznej, a nie jej prawo podmiotowe, oznaczający trw ały związek prawny jednostki z p ań stwem, z którego w ynikają dla niej i dla państw a pewne praw a i obo wiązki. Przynależność państwowa w arunkowała praw a i obowiązki sam a nie będąc praw em lub obowiązkiem, a jej istotę upatryw ano w tym , że przynależny jest poddany władzy określonego państw a8. Biorąc pod uwagę przynależność państwową, tłumaczono następnie instytucję obywatel stwa. Relacje między tym i pojęciami były generalnie przedstaw iane w dwojaki sposób. W jednym ujęciu obywatelstwo było traktow ane jako tożsame z przynależnością państwową. W drugim ujęciu przynależność państwowa pojmowana była jako kategoria szersza, obejmująca obywa telstwo, ale nie tożsam a z nim 9. Obywatelstwo uznaw ano tu za jed n ą z form przynależności, charakteryzującą się ścisłym związkiem z posia daniem pełni praw politycznych; m ożna też być przynależnym państw o wo, a nie być równocześnie obywatelem w kontekście politycznym10. Na gruncie norm atyw nym można też spotkać rozdzielenie przynależności państwowej od obywatelstwa. W niektórych krajach występuje zjawisko przynależności państwowej bez obywatelstwa (jak np. wówczas gdy wa runkiem nabycia obyw atelstw a je s t uzyskanie pełnoletności)11.

W ynikiem prób określenia obyw atelstw a za pomocą przynależno ści państwowej je s t przyjęcie przez wielu teoretyków podziału obywa telstw a na obywatelstwo międzynarodowe oraz obywatelstwo w ew nętrz ne12. Poprzez pojęcie obywatelstwa międzynarodowego rozumie się praw ną przynależność osoby do określonego państw a, dającą p ań stw u p ra wo do reprezentow ania i ochrony jej interesów w stosunkach z innym i państw am i. J e s t to obywatelstwo w sensie formalnym . N ato m iast oby w atelstwo w ew nętrzne oznacza ogół wzajem nych praw i obowiązków jednostki i państw a, opartych n a praw ie w ew nętrznym tego państw a, które kreuje statu s obywatela tej jednostki, inny od statu su cudzoziemca. Jest to obywatelstw o w znaczeniu m aterialn y m 13. Jed n ak że nie w ska zuje się precyzyjnej granicy pomiędzy przynależnością a obywatelstwem.

8 Z. Cybichowski, O pojęciu i istocie przynależności państwowej, Warszawa 1920, s. 4-8.

9 Ibidem, s. 9.

10 A. Seniuta, Obywatelstwo i jego regulacja prawna w PRL, Wroclaw 1974, s. 27 i n. 11 Oddzielenie przynależnych bez obywatelstwa zawiera amerykańska ustawa o obywatelstwie z 1940 r., czy też angielska ustawa o obywatelstwie z 1948 r.

12 A. Seniuta, op. cit., s. 29 i n.

(5)

Halina Zięba-Zalucka

Większość p ań stw uznaje tylko je d n ą kategorię stosunku łączącego jed nostkę z państw em , określona albo m ianem obyw atelstw a (np. a rt. 77 ust. 2 K onstytucji francuskiej V Republiki), albo przynależności p ań stwowej (np. a rt. 116 niemieckiej ustaw y zasadniczej z 1949 r.). W tej sytuacji, ja k u w ażają B. B anaszak i A. P reisn er14, rozróżnienie między tym i pojęciami tra c i n a znaczeniu i pojęcia „obywatelstwo” i „przyna leżność państw ow a” mogą być trak to w an e jako synonimy.

Pogląd, że obywatelstwo w skazuje n a istnienie praw nego związ k u jed n o stk i z określonym państw em je s t właściwie wspólny dla dok try n y przy określaniu pojęcia obywatelstw a. Nie m a n ato m iast jednoli tego poglądu co do osądu c h arak te ru tego prawnego związku, a co za tym idzie praw nej n a tu ry obyw atelstw a15. Spór ten m a c h a ra k te r teo retyczny i sprow adza się do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy obyw atel stwo je s t stosunkiem praw nym m iędzy jednostką a państw em , czy też stan em praw nym (statusem ), albo właściwością (cechą) p raw n ą je d nostki lub jednym z elem entów tego s ta n u prawnego (sta tu su )16.

Istn ieje też inne stanow isko w tej spraw ie, a mianowicie tra k to w anie zw iązku praw nego jednostki z państw em jako więzi praw nej is t niejącej niezależnie od praw i obowiązków jednostki i p ań stw a lub też więzi w yrażającej się poprzez te p raw a i obowiązki17. O bywatelstwo jako s ta n praw ny oznacza norm atyw nie ustanow ioną właściwość je d nostki będącej członkiem zbiorowości ujętej w państw o, tw orzącą prze słankę określonych praw i obowiązków. W tym rozum ieniu podkreślo ny je s t form alny c h arak te r obywatelstw a. Istotnym elem entem dla t a kiego pojm owania związku jednostki z państw em są w arunki, określo ne praw em w ew nętrznym , które m uszą być spełnione przez jednostkę, aby mogła ona być u zn an a za obywatela. Dopiero stw ierdzenie, że je d n ostka w ypełnia norm atyw ne w arunki, je s t podstaw ą do trak to w an ia jej jako osoby o statu sie praw nym obywatela i przypisyw ania jej praw i obowiązków właściwych wyłącznie obywatelom. W tym ujęciu szcze gólnie silnie je s t wyeksponowany praw ny asp ek t instytucji obyw atel stw a. Ponadto, przy ujm ow aniu obyw atelstw a jako sta tu su prawnego m am y do czynienia z kategorią statyczną, charakteryzującą się dużą trw ałością, lecz oderw aną od jakiegokolwiek układu społeczno-ekono micznego i politycznego.

14 B. Banaszak, A. Preisner, Prawo konstytucyjne. Wprowadzenie, Wrocław 1993, s. 119. Por. B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1999, s. 351 i n.; W. Ramus, op. cit., s. 13.

15 J. Jagielski, op. cit., s. 12.

16 W. Ramus, op. cit. Por. B. Banaszak, op. cit., s. 354 i n. 17 A. Seniuta, op. cit., 49.

(6)

Dość częste je s t charakteryzow anie obywatelstw a jako stosunku prawnego, ale istn ieją rozbieżności co do istoty tego stosunku. G eneral nie podkreśla się, że jeśli obywatelstwo je s t stosunkiem praw nym , to podmiotami tego stosunku są jednostka i państwo, ale o ile państw o je st tym podmiotem zawsze, o tyle jednostka tylko wówczas, gdy m ożna ją uznać za obywatela, tzn. wtedy, gdy odpowiada w arunkom nabycia oby w atelstw a i je s t członkiem społeczności państwowej. Inny pogląd w oby w atelstwie widzi jednostronny stosunek praw ny danej osoby do p ań stwa, którego przedm iotem je s t możliwość w ydawania przez państw o obywatelowi rozkazów i roztaczanie nad nim opieki. Kolejny pogląd to taki, w którym obywatelstwo traktow ane je s t jako dw ustronny stosu nek praw ny między jednostką a państw em , stanowiący w istocie swo istą umowę, dla zaw arcia której decydujące znaczenie m a wola państw a, a mniejsze, choć je s t to także elem ent konieczny, wola jednostki18.

N a obyw atelstw o p atrzy się tak że poprzez pryzm at więzi praw nej łączącej osobę z państw em . Lecz i w tej m aterii b ra k je s t porozu m ienia co do treści owej więzi. Więzi tej nadaje się dwa podstawowe znaczenia. W pierwszym znaczeniu uznaje się, że praw a i obowiązki nie mogą n aw et w części stanow ić więzi praw nej, ta bowiem je s t prze słanką ich nad an ia. Treścią tej więzi są tu zatem norm y praw ne okre ślające zasady nabycia i u tra ty obyw atelstw a, jako w yraz zw iązania jednostki z ludnością pań stw a nadającego jej obywatelstwo. W drugim znaczeniu treścią więzi praw nej są nato m iast praw a i obowiązki je d nostki lub w zajem ne praw a jednostki i państw a.

Bez względu n a różnice w ystępujące przy form ułow aniu pojęcia obyw atelstw a zawsze podnosi się kw estię praw i obowiązków jako n ie zbędnych elem entów w jego kształtow aniu, często próbując określić j a kie są to p raw a i obowiązki. Pow staje problem m aterialnopraw nej tr e ści pojęcia obywatelstw a.

Poglądy w tej m aterii m ożna podzielić n a dwie grupy. Pierw sza, to poglądy u p atru jące treść obyw atelstw a w podległości jednostki su werennej władzy państwowej, druga - zakładające, że treść obyw atel stw a stanow ią praw a i obowiązki jednostki oraz p ań stw a19.

Pierw sze stanow isko uznaje podległość jednostki pań stw u za k a tegorię form alną, k tó ra je s t praw nie wyrażona przynależnością do p a ń stwa, co zapew nia jej trwałość w czasie i przestrzeni. Podległość ta prze jaw ia się w możliwości regulow ania przez państw o zachowań jednostki

niezależnie od miejsca jej pobytu. Może nakładać n a n ią określone obo

18 J. Jagielski, op. cit., s. 13. 19 A. Seniuta, op. cit., s. 53 i n.

(7)

w iązki oraz wyposażać w określone praw a. Jed n ak że treść obyw atel stw a stanow i jedynie sam a przynależność jednostki do państw a, p ra wa i obowiązki zaś nie wchodzą w zakres tej treści, a służą jedynie odróżnieniu obyw atela od cudzoziemca. P raw a i obowiązki są zw iązane z obyw atelstw em tylko w tak im stopniu, w jak im stanow i ono prze słankę ich nabycia. Nie m ożna włączyć praw i obowiązków w ram y treści obyw atelstw a, gdyż b ra k je s t tak ich praw czy obowiązków, które byłyby obiektyw nie zw iązane wyłącznie z obywatelstwem (obok oby w atelstw a o nabycie wielu praw, zwłaszcza politycznych, decydują inne jeszcze czynniki, np. wiek, miejsce zam ieszkania itd .).

Poglądy drugiej grupy przyjm ują, że treść obyw atelstw a stan o wią p raw a i obowiązki jednostki, lecz są one różnie przedstaw iane. Poszukuje się wspólnego m ianow nika dla praw i obowiązków tw orzą cych treść obyw atelstw a, niezależnie od system u prawnego. Szuka się pewnych wyznaczników wspólnych dla większości systemów prawnych, tworząc pew ien katalog praw i obowiązków przysługujących tylko oby w atelom pow tarzających się w różnych system ach praw nych. C zasam i treść obyw atelstw a w skazyw ana je s t nie tylko jak o zobiektywizowane praw a i obowiązki, ale też jako zw iązanie tych praw i obowiązków z ty pem państw a. Dopuszcza się zatem ich zmienność w czasie, w zależno ści od zm ieniających się stosunków społeczno-politycznych20.

C harakteryzując m aterialn o p raw n ą treść obyw atelstw a poprzez praw a i obowiązki przyjm uje się raz całokształt praw i obowiązków jednostki względem państw a i p ań stw a wobec jednostki, innym zaś razem tylko określone praw a i obowiązki. W skazuje się tu p raw a poli tyczne, praw o do ochrony dyplomatycznej, prawo do pow rotu do kraju, jako obowiązki zaś - obowiązek wierności wobec państw a, obowiązek

posłuszeństw a, obowiązek służby wojskowej.

Zdaniem J . Jagielskiego u stalen ie jed n ak katalogu praw i obo wiązków służących identyfikowaniu treści obywatelstwa je st n a d er tru d ne, dlatego też treść obyw atelstw a m ierzona praw am i i obowiązkami jed n o stk i i p ań stw a pozostaje w zględna i dyskusyjna. Nie je s t celowa również próba determ inow ania treści obyw atelstw a ścisłym związkiem praw i obowiązków z uw arunkow aniam i społeczno-ekonomicznymi i po litycznym i danego państw a. U polityczniają bowiem one nadm iernie problem obyw atelstw a tra k tu ją c je jako wytwór u k ład u sił klasowych i ideologii k lasy panującej. Są to teorie z perspektyw y obecnych w a ru n ków mocno n ieak tu aln e i tak ie widzenie treści obyw atelstw a je s t tru d ne do zaakceptow ania.

(8)

Przekonujące je s t n ato m iast powszechne stanow isko w doktry nie, wedle którego do charakterystycznych znam ion instytucji obywa telstw a należy cecha trwałości zarówno w czasie ja k i przestrzeni. Trwa łość ta nie m a ch arak te ru bezwzględnego i w określonych przez reg u la cje praw ne sytuacjach i w arunkach może dochodzić do wygaśnięcia lub zmiany obyw atelstw a. Ta trw ałość obyw atelstw a w czasie polega n a tym, że od m om entu jego pow stania w sposób przew idziany praw em w ewnętrznym określonego państw a, aż do m om entu u stan ia, obywa telstwo trw a nieprzerw anie, niezależnie od zm iany w ustaw odaw stw ie tego państw a. Cecha trw ałości obyw atelstw a w czasie charakteryzuje jego jurydyczny w alor21. Trwałość nie dotyczy n ato m iast praw i obo

wiązków, k tó re w y rastają n a gruncie obyw atelstw a, lecz m ogą zmienić się wraz ze zm ianam i ustaw odaw stw a.

Trwałość obyw atelstw a w przestrzeni oznacza, że obywatelstwo jednostki istnieje, pomimo że nie przebywa ona n a tery to riu m p a ń

stwa, którego je s t obywatelem. Poprzez przeniesienie się osoby n a te rytorium innego pań stw a i pozostaw ianie n a stałe n a tym terytorium nie zostają zerw ane więzy obyw atelstw a. Jed n o stk a zachowuje swoje praw a i obowiązki w ynikające z fak tu posiadania obyw atelstw a, cho ciaż może mieć praktyczne trudności z ich realizacją. Specyficznym ele m entem dla trudności przestrzennej obyw atelstw a je s t to, że z niektó rych upraw nień determ inow anych obywatelstwem osoba fizyczna może korzystać dopiero poza granicam i państw a, którego je s t obywatelem , np. w w ypadku upraw nień do opieki dyplomatycznej ze strony danego państw a22.

In n ą cechą obyw atelstw a u zn an ą w orzecznictwie m iędzynarodo wym je s t to, że opiera się ono n a faktycznej więzi z państw em . Stosuje się tzw. zasadę efektywnego obyw atelstw a m ającą zastosow anie przy rozstrzyganiu sporów miedzy dwoma państw am i n a tle podwójnego obywatelstwa konkretnej jednostki. Zgodnie z tą zasadą opieka dyplo m atyczna i prawo w ystępow ania z roszczeniem dotyczącym danej oso by należy do państw a, z którym osoba ta k a je s t faktycznie zw iązana. Czynniki b ra n e pod uwagę byw ają różne np. kraj interesów jednostki, więzy rodzinne, u dział w życiu publicznym, przyw iązanie do tego k ra ju okazywane przez jednostkę i wszczepione jej dzieciom itd .23 Jed n ak że ta więź faktyczna nie je s t elem entem niezbędnym istn ien ia obyw atel stwa, które je s t kategorią praw ną, a m a co najwyżej n a celu wzmocnie

21 A. Seniuta, op. cit., s. 59 i n. 22 J. Jagielski, op. cit., s. 16-17. 23 W. Ramus, op. cit., s. 22-23.

(9)

nie trw ałości obywatelstwa. Może bowiem zaistnieć sytuacja b ra k u tej więzi faktycznej, przy jednoczesnym istnieniu obyw atelstw a rozum ia nego w kategoriach instytucji praw nej. Istnienie tej więzi nie je s t de term in an tą bezwzględną przy nabyw aniu czy utracie obywatelstwa, lecz w ystępuje jak o elem ent konstrukcyjny jednego z praw nie określonych sposobów i możliwości nabyw ania obywatelstwa określonego pań stw a24.

2. Omówione zagadnienia i problem y m ające n a celu w ypracow a nie definicji obyw atelstw a są wspólne dla doktryny. Jed n ak że je śli cho dzi o w ypracow anie konkretnego określenia obyw atelstw a to m am y tu do czynienia z bogactwem propozycji definicji tej instytucji. W. R a m us proponuje n a stę p u ją cą definicję: „O bywatelstwo je s t trw ałym węzłem praw nym , łączącym osobę fizyczną z państw em . O znacza ono p ra w n ą przynależność do określonego p ań stw a, z której w ynikają w zajem ne p raw a i obowiązki takiej osoby i państw a. P raw a te i obo w iązki stanow ią m aterialn o p raw n ą treść obyw atelstw a i są ustalone przez państw o; są one uzależnione od w arunków społeczno - politycz nych i ekonomicznych, wobec czego m ogą być różne w poszczególnych państw ach, a naw et w jednym i tym sam ym państw ie w różnych jego okresach”25. Z kolei A. S en iu ta proponuje, aby przyjąć, że obyw atel stwo stanow i „instytucję praw ną, poprzez związek m iędzy osobą fi zyczną a państw em określonego ty p u n a płaszczyźnie praw nej i spo łeczno-politycznej, u podstaw której leży w zasadzie faktyczna więź jed n o stk i z tery to riu m pod w ładzą tego państw a. In sty tu cja ta , w yra żająca się w norm ach praw nych ustanow ionych przez państw o w in te resie klasy panującej, tworzy konstrukcję praw ną, k tó ra n a płaszczyź nie społeczno-politycznej przybiera postać więzi praw nej m iędzy je d nostką, a zorganizow aną w państw o zbiorowością, n a płaszczyźnie zaś praw nej określa przedm iot stosunków między n ią a właściwym i orga n am i p a ń stw a ”26. Definicja ta ujaw nia polityczne i ideologiczne nachy lenie określenia obyw atelstw a w raz z charak tery sty czn ą d la poprzed niego okresu klasow ą optyką rozpatryw ania szeregu instytucji praw nych. W podobny sposób definicję o b y w atelstw a p rz e d sta w ia też E. Sm oktunowicz. U p atru je on sens obyw atelstw a w przynależności osoby do p ań stw a i tra k tu je je w kategoriach form alnopraw nych: je s t ono ta k że w ięzią między jed n o stk ą a społeczeństwem. Proponuje więc następującą definicję: „Obywatelstwo (...) m ożna by określić jako trw ałe, o p arte n a zasadzie powszechnej równości i wolności członkostwo

spo-24 J. Jagielski, op. cit., s. 17. 25 W. Ramus, op. cit., s. 21. 26 A. Seniuta, op. cit., s. 67.

(10)

łeczeństw a zorganizowanego w państw o. C harakteryzuje się ono ze społem p raw i obowiązków osoby fizycznej wobec p ań stw a i jego orga nów, wobec społeczeństw a oraz innych obywateli. Te p raw a i obowiąz ki m ają c h a ra k te r dynamiczny, k szta łtu ją je nie tylko norm y praw ne, ale tak że zasady współżycia społecznego”27.

W kw estii interesującej nas definicji obyw atelstw a m ożna przy jąć za J. Jag ielsk im 28 następujące założenia:

a) O bywatelstwo stanow i instytucję praw ną i jego definiowanie po winno być dokonywane przede wszystkim w płaszczyźnie ju ry dycznej. Niecelowe je s t lokowanie w pojęciu obyw atelstw a ład u n k u polityczno-ustrojowego czy ideologicznego, gdyż powoduje to możliwość w ydzielenia rodzajów obyw atelstw a i klasyfikow ania go pod względem różnych walorów. Obywatelstwo, ja k każda in stytucja praw na, je s t osadzona w kontekście polityczno-ustrojo- wym danego państw a, ale nie może to być utożsam iane z u sta le niem składników istoty tej instytucji.

b) Isto ta obyw atelstw a polega n a istnieniu, opartego n a w ew nętrz nej regulacji praw nej danego państw a, trw ałego zw iązku (więzi praw nej) pomiędzy jed n o stk ą a tym państw em , który to związek oznacza przynależność tej określonej osoby fizycznej do określo nego państw a. O bywatelstwo tw orzy więc form alnopraw ną re la cję: osoba fizyczna - państw o, której konkretny k sz ta łt je s t d eter m inow any obowiązującymi przepisam i praw a i stąd pozostaje ge n eraln ie niezależny od woli osoby fizycznej. Praw o może je d n ak przewidywać określony wpływ jednostki n a pow stanie, istnienie czy wygaśnięcie obywatelstwa.

c) N a tu ra obywatelstwa jako formalnoprawnej więzi jednostki z pań stwem (jej przynależności państwowej) sprawia, że nie można przy pisać m u w aloru praw a podmiotowego. O bywatelstwo je s t s ta nem praw nym , który z perspektyw y jednostki oznacza jej okre ślony przym iot stanow iący podstawowy elem ent adm inistracyj- no-prawnego statu su . Cecha „upraw nienia” osoby fizycznej tkw i w obyw atelstw ie w tym sensie, że osoba ta może powoływać się n a swoje obywatelstwo, żądając od państw a (ściślej jego organów) określonego zachow ania się, w tym realizow ania przew idzianych przez przepisy praw podmiotowych.

d) Obyw atelstw o w swej konstrukcji praw nej nie zaw iera elem entu praw i obowiązków, jednakże ściśle się z nim wiąże. O byw atel

27 E. Smoktunowicz, op. cit., s. 17. 28 J. Jagielski, op. cit., s. 19 i n.

(11)

Halina Zięba-Zalucka

stwo (jego istnienie lub brak) stw arza podstawę (niezbędną prze słankę) istn ien ia (lub braku) kom pleksu wzajemnych praw i obo wiązków jednostki i p ań stw a (praw a te i obowiązki stają się „wy m agalne” wówczas, gdy pomiędzy jednostką a państw em stw ier dzony będzie form alny związek praw ny w postaci obywatelstwa). Te w zajem ne praw a i obowiązki wypływają z ustalonego przez państw o system u prawnego i mogą mieć różny c h a ra k te r oraz podmiot. O tym kompleksie praw i obowiązków wynikających z ist n ienia obyw atelstw a m ożna konwencjonalnie powiedzieć, że s ta now ią one m aterialnopraw ną treść obyw atelstw a29.

N a podstaw ie przedstawionych założeń obywatelstwo można ogól nie określić jako instytucję praw ną, której istota polega n a istn ien iu względnie trw ałego w czasie i przestrzeni węzła praw nego łączącego jednostkę z państw em i wyznaczającego jej przynależność do tego p ań

stw a, który stw arza podstawę zaistnienia kom pleksu wzajemnych praw i obowiązków jednostki i państw a. Obywatelstwo należy więc tra k to wać jako konstrukcję form alnopraw ną, z której w ynikają n astęp stw a m aterialnopraw ne w postaci szeregu określonych praw i obowiązków jednostki wobec p ań stw a oraz p ań stw a (jego organów) względem je d

nostki będącej w łaśnie jego obywatelem 30.

3. Z posiadaniem obyw atelstw a zw iązana je s t sytuacja p ra w n a jed nostki regulow ana w akcie najwyższej ran g i jak im je s t K onstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2.4.1997 r.31 Rozdział II K onstytucji w zu pełnie nowy sposób, odm ienny od poprzedniego s ta n u praw nego, re guluje m a te rię praw i wolności obywatelskich. Ta now a regulacja za sadza się n a odm iennej niż uprzednio filozofii konstytucyjnej. J e s t to filozofia wolności człowieka. Filozofia wolnego człowieka w wolnym p ań stw ie32.

K onstytucja zajm uje się zarówno praw am i człowieka ja k i oby w atela. Koncepcja praw człowieka posiada swe źródła w rozwijanej od starożytności filozofii praw a natury. N atu raln y c h arak te r praw m iał oznaczać ich niezbywalność, a więc niemożliwość przeniesienia, ogra niczenia, zrzeczenia się praw, ja k i niemożności zasłużenia n a nie lub ich zdobycie. P raw a m iały być przyrodzone, więc związane z isto tą czło wieczeństwa. Z przyrodzonego ch arak teru praw w ynikała ich

powszech-29 Ibidem. 30 Ibidem, s. 20

31 Dz. U. Nr 78, poz. 483.

32 M. Wyrzykowski, Wpływ konstytucji na regulacje wolności i praw obywatel skich, „Biuletyn RPO” 1998. Materiały, nr 36, s. 128.

(12)

ność i równość; p raw a przysługujące każdem u od m om entu urodzenia nie mogły być zależne od przypadkowych cech danej jed n o stk i33.

Pierw otnie p raw a człowieka oznaczały praw a jednostkow e i do piero współcześnie w ich zakres włączono również praw a grup społecz nych (etnicznych, religijnych, rasowych). Dalsze rozszerzenie objęło również p raw a ludzi do korzystania z tzw. w artości globalnych, przy sługujących całej ludzkości, tak ich ja k prawo do w ykorzystania dóbr naturalnych, ochrony zdrowia, środowiska, do samostanowienia34. Wśród praw człowieka można wyróżnić węższe kategorie praw obywatelskich, związanych z obyw atelstw em danego państw a.

We współczesnych konstytucjach można zauważyć tendencję do rozszerzenia listy praw przysługujących w szystkim jednostkom i n u merycznego wyliczenia kilku podstawowych praw, głównie politycznych, przysługujących wyłącznie obywatelom35.

K onstytucja RP w skazuje bardzo w yraźnie n a praw a i wolności zastrzeżone wyłącznie dla obywateli. Rozróżnienie w konstytucji „praw obywatela” i „praw człowieka”, znajduje swoje odzwierciedlenie w styli styce K onstytucji36. Term in „obyw atel” użyty został w K onstytucji w kontekście obyw atela polskiego, często zresztą sam a K onstytucja używa tego pojęcia np. w a rt. 34 ust. 2, 36, 52 ust. 4, 55 ust. 1, 60, 62 ust. 1, 82, 99.

Sform ułowanie „człowiek” odnosi się nie tylko do obyw atela pol skiego ale ta k że obyw atela innego p ań stw a czy bezpaństwowca. Wów czas K onstytucja używa pojęć „każdy” (art. 38, a rt. 41), „kto” (art. 37, ust. 1), „nikt” (art. 39, art. 40). Można w Konstytucji znaleźć i tak ie przepisy, k tó re dotyczą a d re sa ta bez względu n a obywatelstwo np. „ro dzice” (np. a rt. 48 ust. 1), „osoba” (np. a rt. 69), „m atka” (art. 71 ust. 2), „dziecko” (art. 72). P. W inczorek podkreśla, że w szystkie przepisy Kon stytucji, któ re d eklarują wolności i p raw a oraz u stan aw iają obowiązki człowieka dotyczą też obywatela, lecz nie odwrotnie37.

Nowa K onstytucja rozszerza dotychczasową term inologię „prawa obywatelskie” wprowadzając w to miejsce term in „wolności i praw a czło wieka i obyw atela”. W niektórych krajach, zwłaszcza niemieckojęzycz

33 Zob. R. R. Ludwikowski, Prawo konstytucyjne porównawcze, Toruń 2000, s. 430 i n. 34 Ibidem, s. 433.

34 Por. B. Banaszak, op. cit., s. 379 oraz W. Skrzydło, Ustrój polityczny R P w św ie tle Konstytucji z 1997 r., Zakamycze 1998, s. 83, a także P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997, Warszawa 2000, s. 45 i n.

36 W. Skrzydło, op. cit, s. 84; por. Z. Ziembiński, Wartości konstytucyjne, Wyd. Sej mowe, Warszawa 1993, s. 40—45.

(13)

nych, używ any je s t term in „prawo podstawowe” (Grundrechte)38. Są dzić należy, iż wprowadzenie tej term inologii je s t wynikiem ratyfikacji przez Polskę międzynarodowych konwencji o prawach człowieka, zwłasz cza Europejskiej konwencji praw człowieka i zobowiązanie Polski do zapew nienia niektórych praw i wolności każdem u człowiekowi. Ponad to przyjm uje się niem al powszechnie, że podstawowe praw a jednostki m ają swe źródło w godności ludzkiej i przysługują niezależnie od przy należności państwowej.

W ustaw ie zasadniczej w ystępuje term in „wolności i p raw a czło wieka i obywatela”. Znajdziemy tam rozróżnienie wolności i praw, w któ rych podm iotem je s t każdy człowiek oraz wolności i praw, których pod m iotem je s t wyłącznie obywatel. J a k wynika je d n ak z rozdz. II K onsty tucji większość, zaw artych ta m praw i wolności nie je s t ograniczona wymogiem posiadania obywatelstw a39, co znajduje wyraz w a rt. 37 Kon stytucji stanow iącym , iż „kto znajduje się pod w ładzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w K onstytucji”. Wy ją tk i od tej zasady, odnoszące się do cudzoziemców pozostaw ia się u s ta

wie o cudzoziemcach40.

Tak więc K onstytucja przyjm uje je d n ak priorytet praw człowie k a 41. N iem niej pewne praw a zastrzeżone są tylko dla obywateli, stąd K onstytucja u sta la podstawowe zasady dotyczące obyw atelstw a. Po przednia K onstytucja z 1952 r. trak to w ała tylko o praw ach obyw atel skich. Nowe podejście polega n a położeniu akcentu tak że n a wolno ściach, które nie są stworzone przez państw o, ale państw o je zabezpie cza i g w aran tu je ich przestrzeganie.

Nie w szystkie konstytucyjne upraw nienia w iążą się z posiada niem obywatelstwa polskiego: są takie, które przysługują jednostce przez sam fakt, że je s t ona człowiekiem. Inne są jed n ak nierozerw alnie zwią zanych z obywatelem , np. praw a wyborcze, prawo do zajm ow ania okre ślonych stanow isk i pełnienia funkcji publicznych42. Tym niemniej ogólną

38 K. Wojtyczek, Konstytucyjny status jednostki w państwie - Zagadnienia ogólne [w:] Prawo konstytucyjne RP, Warszawa 1999, s. 44-45.

39 Zob. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1998, s. 96.

40 Ustawa o cudzoziemcach z 25.6.1997 r., Dz. U. Nr 114, poz.739.

41 Zob. Z. Kędzia, Pojęcie „Prawa i wolności obywatelskie” (uwagi na tle ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich), PiP 1989, nr 3, s. 27 oraz Konstytucyjna koncepcja praw, wolności, obowiązków, człowieka i obywatela [w:] Prawa, wolności i obowiązki człowieka i obywatela w nowej Konstytucji, pod red. Z. Kędzi, Poznań 1990, s. 21; por. K. Wojtyczek, Granice ingerencji ustawodawczej w sferę praw człowieka w Konstytucji RP, Kraków 1999, s. 15 i n.; A. Michalska, O pojęciu praw człowieka, PiP 1980, nr 1.

42 W. Skrzydło, Wprowadzenie do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, K onstytu cja Rzeczypospolitej Polskiej, Kraków 1999, s. 11-12.

(14)

zasadą K onstytucji je s t przyrodzona i niezbyw alna godność człowieka, która stanow i źródło wolności i praw człowieka i obywatela. Ta godność jest n ien aru szaln a a władze publiczne m ają obowiązek szanować ją

i chronić.

4. K onstytucja utrzym uje tradycyjną zasadę, że obywatelstwo pol skie nabyw a się przez urodzenie z rodziców będących obyw atelam i pol skimi. Została ona podniesiona do ran g i norm y konstytucyjnej i je s t najważniejszym, choć nie jedynym , sposobem nabyw ania obyw atelstw a polskiego. A rt. 34 ust. 1 stanowi: „Obywatelstwo polskie nabyw a się poprzez urodzenie z rodziców będących obywatelam i polskim i...”.

A rtykuł ten przesądza o tym , że obywatelstwo polskie nabyw a się z mocy p raw a z chwilą urodzin. Inne przypadki nabycia obyw atelstw a określa u staw a o obywatelstwie polskim 43, np. przez n ad an ie cudzo ziemcowi n a jego w niosek przez P rezydenta RP. Również nowa u staw a o repatriacji z 9.11.2000 r.44 zaw iera przepisy o nabyciu obyw atelstw a w rozdz. 2.

Pew ne kłopoty w związku ze stosowaniem ustaw y o rep atriacji może je d n ak przysporzyć fak t nieuchw alenia do tej pory nowej ustaw y z 29.6.2000 r. o obyw atelstwie polskim. U staw a po popraw kach S en atu nie była przedm iotem głosowania n a plenarnym posiedzeniu Sejm u, a więc całe postępow anie ustawodawcze do tej pory nie zostało zakończo ne. Jeśli postępow anie z u staw ą o obyw atelstwie dobiegnie końca i zo stanie ogłoszona w D zienniku Ustaw, okaże się, że działać będzie z mo cą w steczną, ponieważ zgodnie z projektem u staw a m iała wejść w życie 1.1.2001 r., czyli tego samego dnia, co u staw a o repatriacji.

W obecnym stan ie praw nym nie je s t ju ż możliwe jej popraw ienie. Żaden podm iot nie może w ystąpić z popraw kam i, a nowelizacja jeszcze nie ogłoszonej ustaw y nie je s t możliwa45.

Znaczenie podstawowe dla instytucji obyw atelstw a m a nowa za sada ja k ą w prow adziła K onstytucja w arty k u le 34 ust. 2: „Obywatel polski nie może utracić obyw atelstw a polskiego, chyba że sam się go zrzeknie”. Przepis te n radykalnie zm ienia sytuację obyw atela w sto sunku do poprzednich regulacji jak ie m iały miejsce n a gruncie ustaw y o obyw atelstw ie polskim z 1962 r. przed jej nowelizacją. U staw a prze widywała możliwość pozbawienia obyw atelstw a polskiego ak tem

ad-43 Ustawa z 25.2.1962 r. o obywatelstwie polskim - tekst jednolity (Dz. U. z 2000 r., Nr 28, poz. 353).

44 Dz. U. Nr 106, poz. 1118.

45 Zob. P. Winczorek, Wymuszona retroaktywność, „Rzeczpospolita” z 18.1.2001, s. C 3.

(15)

m inistracyjnym wbrew woli jednostki. Pozbawienie obyw atelstw a m ia ło c h a ra k te r represyjny, wynikało z określonego zachow ania się obywa te la względem państw a, społeczeństwa czy też in teresu publicznego. Odnosiło się ono wyłącznie do obyw atela polskiego przebywającego za granicą (należy przez to rozumieć zam ieszkującego za granicą, a nie przebywającego ta m np. czasowo, turystycznie itp.), jeżeli zaistniały określone w ustaw ie przyczyny. Art. 15 wym ieniał je enum eratyw nie, a było to: n aru szen ie wierności wobec Rzeczypospolitej Polskiej, dzia łanie n a szkodę żywotnych interesów RP, nielegalne opuszczenie ob sza ru RP po 9.5.1945 r., odmowa pow rotu do Polski n a wezw anie w ła ściwego organu państwowego, uchylanie się od w ykonania obowiązku wojskowego, skazanie za granicą za przestępstw o będące zbrodnią po spolitą lub bycie recydyw istą46.

P rze d now elizacją ustaw y, a po w ejściu w życie K onstytucji z 1997 r., d la rozw iązyw ania pow stałych niezgodności odwoływano się do zasady lex superior derogat legi inferiori, zwłaszcza w zw iązku z przepisem stanow iącym , że przepisy K onstytucji stosuje się bezpo średnio (a rt. 8 ust. 2 Konstytucji). S ta n tak i, gdy u staw a zw ykła pozo staw a ła w niezgodzie z K onstytucją, n a dłuższą m etę był tru d n y do zaakceptow ania47.

W obecnym stanie praw nym po wejściu w życie ustaw y zasad n i czej i stosowaniu jej norm bezpośrednio oraz po nowelizacji ustaw y o oby w atelstw ie polskim stosowanie instytucji pozbawienia obyw atelstw a je s t niedopuszczalne. Jedyny sposób u tra ty obyw atelstw a polskiego na gruncie obowiązujących przepisów to dobrowolne zrzeczenie się go przez osobę za zgodą Prezydenta.

K onstytucja norm uje spraw ę nadaw ania obyw atelstw a w sposób jednoznaczny, wyznaczając jako właściwy organ w tej spraw ie - Prezy denta. Prezydent m a również prawo n a podstawie przepisów ustaw y zasadniczej do w yrażania zgody n a zrzeczenie się obyw atelstw a pol skiego. J e s t to obecnie jedyny możliwy sposób u tra ty obyw atelstw a polskiego. A rt. 137 brzmi: „Prezydent Rzeczypospolitej nadaje obywa telstw o polskie i w yraża zgodę n a zrzeczenie się obyw atelstw a polskie go”. Zrzeczenie się obyw atelstw a je s t skuteczne jedynie wówczas, gdy w yrazi n a nie zgodę Prezydent RP w drodze postanow ienia (a rt. 142 ust. 2). K om petencja Prezydenta w tej m ierze je s t jego prerogatyw ą (art. 144 u st. 3 p k t 19).

46 Ustawa z 15.2.1962 r., Dz. U. Nr 10, poz. 49).

47 A. Zieliński, Rzecznik Praw Obywatelskich - przeszłość, teraźniejszość, p rzy  szłość [w:] Zagadnienia ogólne ochrony wolności i praw obywatelskich, Warszawa 1998, s. 10-11.

(16)

Art. 13 ust. 1 ustaw y o obywatelstwie polskim po jej nowelizacji48 określa, iż jed n o stk a traci obywatelstwo polskie n a swój wniosek, po uzyskaniu zgody Prezydenta RP n a zrzeczenie się obywatelstw a. Poda nie o w yrażenie zgody n a zrzeczenie się obyw atelstw a polskiego osoby, które m ieszkają w Polsce wnoszą za pośrednictw em konsula R P U tra tę obyw atelstw a stw ierdza wojewoda. Chociaż przepis o zrzeczeniu się obyw atelstw a wydaje się być kontrow ersyjny ze względu n a koniecz ność w yrażenia zgody przez Prezydenta, jed n ak w świetle podpisanej przez Polskę Europejskiej konwencji o obywatelstwie z 6.11.1997 r., a szczególnie, biorąc pod uwagę zapobieganie przypadkom bezpaństw o wości, ta k i przepis wydaje się uzasadniony.

W a rt. 35 Konstytucji RP czytamy: „Rzeczpospolita Polska za pewnia obywatelom polskim należącym do mniejszości narodowych i e t nicznych wolność zachowania i rozwoju własnego języka, zachow ania obyczajów i tradycji oraz rozwoju w łasnej kultury. Mniejszości narodo we i etniczne m ają prawo do tw orzenia własnej instytucji edukacyj nych, k u ltu raln y ch i instytucji służących ochronie tożsamości religijnej oraz do uczestnictw a w rozstrzyganiu spraw dotyczących ich tożsam o ści kulturow ej”.

Z aw arta w K onstytucji ochrona praw mniejszości narodowych stosuje się jedynie do członków mniejszości narodowych, obywateli p a ń stwa polskiego. Podobnie pream buła do Konstytucji zaw iera zwrot: „My, Naród Polski - wszyscy obywatele Rzeczypospolitej...”. Ta klauzula oby w atelska zgodna je s t z europejskim i stan d ard am i ochrony praw m niej szości (OBWE i Rady Europy), n ato m iast w świetle standardów ONZ praw a ochrony mniejszości powinny odnosić się nie tylko do obywateli danego p ań stw a, lecz do wszystkich osób przebywających n a jego te ry torium i podlegających jego jurysdykcji49.

W arto odpowiedzieć sobie na pytanie, czy rozw iązania k o n sty tu cyjne w sposób optym alny stw arzają gw arancję ochrony praw i wolno ści m niejszości narodowych - obywateli polskich. Wydaje się, że tak , skoro obyw atel polski należący do mniejszości narodowej i etnicznej

48 W brzmieniu ustalonym przez art. 19 pkt 3 ustawy z 24.7.1999 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668), która weszła w ży cie 1.1.1999 r.

49 Art. 27 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (Dz. U. z 1977 r., Nr 38, poz. 167); zob. także C. Mik, Ochrona mniejszości narodowych w p ra  wie europejskim, PiP 1996, nr 3, s. 19-33; J. Barcz, Ochrona mniejszości narodowych w systemie KBW E na tle standardów międzynarodowych, „Sprawy Międzynarodowe” 1992, nr 7-12.

(17)

może korzystać z konstytucyjnych gw arancji ochrony praw i wolności, takich jak:

1) sk arg a konstytucyjna (art. 79 ust. 1),

2) prawo do sąd u (art. 45 ust. 1, a rt. 77 ust. 2, art. 78),

3) prawo do w ystąpienia do Rzecznika Praw Obywatelskich z wnio skiem o pomoc w ochronie swoich wolności i praw naruszonych przez organy władzy publicznej (art. 80),

4) prawo do w ynagrodzenia szkody ja k a została w yrządzona przez niezgodne z praw em działanie organu władzy publicznej (art. 77 ust. I)50.

W treści Konstytucji znajdują się też inne artykuły, które w spo sób pośredni lub bezpośredni dotyczą ochrony praw mniejszości n aro dowych. Są to:

1) a rt. 13 zakazujący istn ien ia organizacji politycznych, które sze rzą nienaw iść rasow ą i narodową,

2) art. 25, który wprowadza rów noupraw nienie Kościołów i związ ków wyznaniowych,

3) a rt. 51, zapew niający wolność sum ienia i religii,

4) a rt. 53, zapew niający wolność w yrażania swoich poglądów oraz pozyskiw ania i rozpow szechniania informacji,

5) art. 57, który daje możliwość pokojowych zgromadzeń, 6) art. 58 zapew niający wolność zrzeszania się,

7) a rt. 60, który stanow i, że obywatele polscy m ają praw o dostępu do służby publicznej n a jednakow ych zasadach,

8) a rt. 87 u st. 1, który mówi, że źródłem obowiązującego w Polsce p raw a są m. in. ratyfikow ane umowy m iędzynarodowe51.

W śród przepisów Konstytucji dotyczących mniejszości znalazł się też a rt. 27, któ ry w ust. 1 stanow i, iż językiem urzędowym je s t język polski, jed n ak że nie n a ru sza to praw językowych, którym i cieszą się m niejszości narodowe n a mocy ratyfikow anych umów m iędzynarodo wych. Zdaniem J . Trzcińskiego, zdanie drugie a rt. 27 K onstytucji nie n a ru sz a praw mniejszości narodowych wynikających z ratyfikow anych umów międzynarodowych. Nie daje je d n a k możliwości in terp retacy j nych i nie może być trak to w an e jako w yjątek od zasady, że językiem

60 Zob. B. Szepietowska, Opinia nt. statusu mniejszości narodowych i etnicznych w św ietle art. 35 Konstytucji RP, Biuro Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu, 18.6.1999 r.

51 Zob. S. Łodziński, Przekroczyć własny cień. Prawne, instytucjonalne oraz spo łeczne aspekty polityki państw a polskiego wobec mniejszości narodowych w latach 1989-1997 [w:] Mniejszości narodowe w Polsce. Praktyka po 1989 r., pod red. B. Berdy- chowskiego, Wyd. Sejmowe, Warszawa 1998, s. 36.

(18)

urzędowym je s t język polski. Ponadto zauw aża, iż nie wydaje się, by umowy m iędzynarodowe mogły czynić w yjątki od zasad konstytucyj nych i postanaw iać, że język określonej mniejszości będzie n a danym terenie obok języka polskiego językiem urzędowym (np. w sądzie, pro k u ratu rze)52. Trzeba przyznać, że projekt u staw y o m niejszościach je s t w tej m a te rii wyjątkowo śmiały, bo dopuszcza możliwość w prow adze nia języka pomocniczego do urzędów państwowych niezgodnie z Kon stytucją.

In n ą zasad ą ogólną dotyczącą obyw atelstw a je s t ta , że podczas pobytu za g ran icą obywatel polski m a prawo do opieki ze strony Rze czypospolitej Polskiej. Oznacza ona, że obywatel polski przebywający za granicą m a prawo zwracać się do placówek dyplomatycznych o udzie lenie pomocy. W K onstytucji z 2.4.1997 r. znalazł się a rty k u ł 36 głoszą cy, że „podczas pobytu za granicą obywatel polski m a praw o do opieki ze strony Rzeczypospolitej Polskiej”. Wydaje się, że chodzi w tym a rty kule zarówno o opiekę konsularną, ja k i dyplomatyczną. U staw a za sadnicza tego nie skonkretyzow ała53, niem niej to sform ułowanie daje obywatelowi prawo do opieki za granicą, a odmowa powoduje, że oby watel może w ystąpić do sądu z roszczeniem przeciwko p ań stw u 54.

Ważne znaczenie z p u n k tu w idzenia ochrony praw obyw atela m a art. 52 ust. 4 Konstytucji, w którym czytamy, że „Obywatela polskiego nie m ożna wydalić z k raju ani zakazać m u powrotu do k ra ju ”. A rt. 55 zakazuje ekstradycji obyw atela polskiego. Nie m ożna więc oddać oby w atela polskiego w ręce w ym iaru sprawiedliw ości innego państw a. D opuszczalna je s t ekstradycja cudzoziemca.

Z posiadaniem obyw atelstw a polskiego w ścisły sposób zw iązana jest dziedzina wolności i praw politycznych, szczególnie jeśli chodzi o praw a wyborcze. W rozum ieniu podmiotowym prawo wyborcze to okre ślone praw o obywatela. Nie m ożna bowiem traktow ać praw wyborczych

52 J. Trzciński, Język urzędowy - art. 21 Konstytucji R P [w:] Konstytucja ustrój, system finansowy państw a, Księga pam iątkow a ku czci prof. N atalii Gajl, pod red. T. Dąbrowskiej-Romanowskiej i A. Jankiewicza, Wyd. Trybunału Konstytucyjnego, War szawa 1999, s. 47 i n.

83 Z. Kędzia dokonując opisu art. 89, który do Konstytucji PRL wprowadziła no wela z 1976 r. pisał, że „prawo obywatela do opieki ze strony państwa za granicą obejmuje z całą pewnością czynności składające się na opiekę dyplomatyczną” - zob. Z. Kędzia, Prawo do opieki ze strony państw a podczas pobytu obywatela za granicą (na przykładzie Polski) [w:] Prawa człowieka - model praw ny, Wrocław-Warszawa- -Kraków 1991, s. 634.

64 Por. J. Sandorski, Opieka dyplom atyczna ja k o narzędzie ochrony p ra w człowie ka [w:] Ochrona praw człowieka w świecie, pod red. L. Wiśniewskiego, Bydgoszcz- -Poznań 2000, s. 51 i n.

(19)

jako praw człowieka. Prawo wybierania i bycia wybieranym do ciał o cha ra k terze politycznym zastrzeżone je s t wyłącznie dla osób posiadają cych obyw atelstw o polskie. Rozróżnia się pojęcie praw a wyborczego czynnego, tj. praw o do głosowania w wyborach, czyli prawo do w ybiera nia i biernego, tj. prawo do kandydowania, do uzyskania m an d atu w wy niku wyborów. Z asada powszechności czynnego praw a wyborczego je s t zasadą ab so lu tn ą i nabyw a się je w w ieku 18 lat. Przy określeniu bier nego p raw a wyborczego dopuszczalne są pewne ograniczenia.

Art. 62 K onstytucji deklaruje, że tylko obywatel m a praw o re a li zacji spraw ow ania władzy bezpośrednio (w referendum )55 oraz „ (....) praw o w y b ieran ia P rezy d en ta Rzeczypospolitej, posłów, senatorów i przedstaw icieli do organów sam orządu terytorialnego...”. Trzeba za uważyć, że w raz z wejściem Polski do U nii Europejskiej dopuszczeni zostaną do udziału w wyborach samorządowych obywatele państw człon kowskich U nii, zam ieszkali n a obszarze danej jednostki sam orządu, a także do głosowania i kandydow ania w wyborach do P a rla m e n tu E u ropejskiego56. A w tedy art. 62 będzie m usiał ulec zmianie.

O byw atele posiadają również inicjatyw ę ustaw odaw czą. Mówi o tym a rt. 118 ust. 2: „Inicjatywa ustaw odaw cza przysługuje również grupie co najm niej 100 000 obywateli m ających praw o w ybierania do Sejm u”. Szczegółowy try b postępow ania w tej spraw ie określa u staw a z 24.6.1999 r. o wykonyw aniu inicjatyw y ustawodawczej przez obywa teli57. O byw atele polscy, którzy korzystają z pełni praw publicznych m ają praw o dostępu do służby publicznej n a jednakow ych zasadach (art. 60). Przepis te n oznacza, że każdy obywatel spełniający określo ne wymogi będzie trak to w an y w ta k i sam sposób w swoich staran ia c h do zajm ow ania określonych stanow isk czy też pełnienia funkcji p u blicznych.

K onstytucyjne określenie „służby publicznej” je s t szersze niż po jęcie „służby cywilnej”58. Zakres tego pojęcia obejmuje ogół stanow isk

w organach władzy publicznej np. sądownictwo, adm in istracja rządo wa i sam orządow a oraz instytucje wykonujące funkcje publiczne (np. UOP, policja, wojsko)59. Ograniczenia ustawowe nie mogą być w

sprzecz-55 Ustawa o referendum lokalnym z 15.9.2000 r. (Dz. U. Nr 88, poz. 985) oraz ustawa o referendum z 29.6.1995 r. (Dz. U. Nr 99, poz. 487).

56 Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, cz. II - Obywatelstwo Unii, art. 19 ust. 1 i 2.

57 Dz. U. Nr 62, poz. 688. Zob. też P. Uziębło, Ustawa z 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli, „Przegląd Sejmowy” 2000, nr 4/39, s. 47 i n.

58 Ustawa z 18.12.1998 r. o służbie cywilnej. 59 Por. P. Winczorek, op. cit. s. 82.

(20)

ności z a rt. 32 ust. 1 K onstytucji. Równość wobec praw a oznacza tak że równy dostęp do stanow isk — pełnienia funkcji, uzyskiw ania godności publicznych.

Z zasady wyrażonej w a rt. 32 u st. 2 w ynika także zakaz dyskry minacji w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym. J a k za uw aża P. Winczorek, zakaz dyskrym inacji m a ograniczoną pojemność znaczeniową, w szczególności określenie „życie społeczne”60. Mając prawo do równego tra k to w a n ia obywatel polski, ale także cudzoziemiec czy osoby praw ne mogą domagać się n a drodze sądowej odpowiednich za chowań ze stro n y w ładz publicznych, ale także w ynagrodzenia szkody, ja k ą ponieśli z nierównego trak to w an ia przez organy władzy (art. 77 Konstytucji).

Obyw atel m a też prawo do inform acji o działalności organów w ła dzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. P raw em tym objęte są również informacje o działalności organów sam orządu gospo darczego i zawodowego, a tak że innych osób oraz jed n o stek organiza cyjnych w zakresie, w jak im w ykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują m ieniem kom unalnym lub m ajątkiem S k arb u P aństw a.

Praw o do uzyskania inform acji obejmuje tak że dostęp do doku mentów oraz w stęp n a posiedzenia kolegialnych organów w ładzy pu blicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością reje stracji dźw ięku i obrazu (art. 61 ust. 1 i 2). Spełnieniu tego p raw a służą np. różnego rodzaju spraw ozdania publikow ane w prasie, m e diach oraz coraz powszechniej dostępne w internecie. O graniczenie tego p raw a w iąże się z ochroną inform acji niejaw nych dotyczących bezpieczeństw a państw a. Ponadto chroni się inform acje z uw agi n a interesy gospodarcze p ań stw a oraz innych podmiotów (art. 22 K onsty tucji i a rt. 233 ust. 1 i 3).

W sferze wolności i praw ekonomicznych, socjalnych i k u ltu ra l nych dla obyw ateli zastrzeżone je st prawo do zabezpieczenia społecz nego w razie niezdolności do pracy ze względu n a chorobę lub inw alidz two oraz po osiągnięciu wieku em erytalnego. Związane to praw o je s t n atu raln ie z wcześniejszym wywiązywaniem się obyw atela z obowiąz ku płacenia określonych składek na to zabezpieczenie społeczne, choć nie z własnej woli i nie m ający innych środków u trzy m an ia m a praw o do zabezpieczenia społecznego. Państw o realizuje ten obowiązek po przez w ypłatę różnych zasiłków (np. bezrobotnego). W skrajnych przy padkach państw o realizuje to zadanie kierując osobę do domu pomocy społecznej (art. 67 ust. 1 i 2 Konstytucji).

(21)

K onstytucja swoim obywatelom zapew nia też, niezależnie od ich sytuacji m aterialnej, równy dostęp do świadczeń publicznych (art. 68 ust. 2). A rt. 70 ust. 3 deklaruje praw o obywateli do zakładania i prow a dzenia szkół niepublicznych w szystkich typów, które to praw o pozosta je w zw iązku z a rt. 73, tj. wolnością nauczania. Obywatelom zapew nia się wreszcie „...powszechny i równy dostęp do w ykształcenia” (art. 70 ust. 4). W ty m celu władze tw orzą i w spierają system y indyw idualnej pomocy finansowej i organizacyjnej dla uczniów i studentów. Środki jak ie n a te n cel są przeznaczone, w postaci np. stypendiów, nie są je d

n ak w obecnym stanie w ystarczające dla zapew nienia tego praw a. Trud niej je s t tak że podejmować n aukę osobom, które zam ieszkują z d ala od ośrodków akadem ickich. Często koszty u trzy m an ia są ta k wielkie, iż osoby te zm uszone są do rezygnacji z ambicji uczenia się. System po mocy dla studentów n a dzień dzisiejszy je s t niewydolny. W prawdzie uruchom iono kredyty studenckie, ale wielu z nich obawia się o możli wości spłaty zaciągniętych w bankach komercyjnych kredytów, kiedy n a ry n k u pracy istnieje ta k wielka recesja.

Konstytucja mówi też o prawie zaspokajania potrzeb m ieszkanio wych obywateli, w szczególności przeciwdziałaniu bezdomności, w spiera niu rozwoju budownictwa socjalnego oraz popieraniu działania obywateli zmierzającego do uzyskania własnego m ieszkania (art. 75 ust. 1). Mowa tu o ośrodkach wychodzenia z bezdomności, specjalnych preferencyjnych zasadach dla budownictwa socjalnego oraz o ustawach, które ciągle są w sferze planów a dotyczą problemu mieszkaniowego, przede wszystkim dla młodych ludzi. W szczególności specjalne kredyty mieszkaniowe i bu dowlane, za które częściową odpowiedzialność ponosiłoby państwo.

Z posiadaniem obyw atelstw a nie są zw iązane wyłącznie praw a i wolności. Nie m a takiej społeczności, k tó ra nie nakładałyby n a swych członków określonych obowiązków. Dotyczy to przede w szystkim spo łeczności zorganizowanej w państw o.

K onstytucyjnym obowiązkiem obyw atela je s t wierność Rzeczypo spolitej Polskiej oraz tro sk a o dobro wspólne (art. 82). Chcąc żyć w wol nym i niepodległym państw ie i chcąc mieć wpływ n a kształtow anie praw, obywatel je s t zobowiązany do w ypełniania obowiązków w zakresie obro ny Ojczyzny61. Mówi o tym a rt. 85 Konstytucji:

„1. Obowiązkiem obyw atela polskiego je s t obrona Ojczyzny. 2. Z akres obowiązku służby wojskowej określa ustaw a.

3. Obyw atel, którem u przekonania religijne lub wyznaniowe zasa dy m oralne nie pozwalają n a odbywanie służby wojskowej, może

(22)

być obowiązany do służby zastępczej na zasadach określonych w ustaw ie.”

K onstytucja zaw iera także katalog innych obowiązków, lecz nie są one zastrzeżone wyłącznie dla obywatela polskiego. Podlega im k aż da osoba (w tym także obywatel) i są to: obowiązek przestrzegania p ra wa, ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, obowiązek dbałości o s ta n środowiska i ponoszenia odpowiedzialności za spowodowanie jego pogorszenia62.

5. Powyższe uw agi prow adzą do ogólniejszych obserwacji. Można stwierdzić że:

a) K onstytucja RP nie definiuje pojęcia obywatelstwa.

b) O bywatelstwo to nie tylko członkostwo w organizacji państw o wej, lecz również statu s, który definiowany je st przez obyw atel skie p raw a i obowiązki.

c) K onstytucja zajm uje się zarówno praw am i człowieka ja k i oby w atela, a wszystkie przepisy K onstytucji, które mówią o wolno ściach i praw ach oraz u stan aw iają obowiązki człowieka, dotyczą też obyw atela, lecz nie odwrotnie.

d) U staw a o obyw atelstwie z 1962 r. w inna być niezwłocznie zm ie niona, również zm iany wymagać będą te przepisy K onstytucji, które nie przystają do przepisów U nii Europejskiej.

62